王向南，金喜在

(1.東北師范大學 經(jīng)濟學院，吉林 長春 130117； 2.長春金融高等?？茖W校 社科部，吉林 長春 130028； 3.東北師范大學 商學院，吉林 長春 130117)

伴隨著我國工業(yè)化、城市化進程的提速，社區(qū)正在成為城市社會治理的重要載體和基本單元，而社區(qū)公共服務(wù)的供給模式和服務(wù)水平，直接關(guān)系著民生改善和城市發(fā)展質(zhì)量。所謂社區(qū)公共服務(wù)，是指服務(wù)主體在基礎(chǔ)設(shè)施及其他物質(zhì)、文化生活等方面為社區(qū)居民提供的公共資源和直接服務(wù)。目前，在我國城市社區(qū)公共服務(wù)領(lǐng)域，由于相關(guān)制度不完善且缺乏高效的合作協(xié)調(diào)機制，導致在社區(qū)公共產(chǎn)品配置方面不同程度地存在政府失靈、合約失靈和志愿失靈現(xiàn)象，造成公共資源浪費、服務(wù)效率低下、社區(qū)成員合法權(quán)益受損等問題，制約和諧社區(qū)建設(shè)，影響改革、發(fā)展和社會穩(wěn)定。因此，亟需對現(xiàn)行城市社區(qū)公共服務(wù)模式進行有效治理和優(yōu)化。

一、問題與成因：現(xiàn)行城市社區(qū)公共服務(wù)模式中的失靈現(xiàn)象分析

自1986年民政部提出 “社區(qū)服務(wù)”概念以來[1]，經(jīng)歷了近三十年的實踐和演進過程，城市社區(qū)公共服務(wù)呈現(xiàn)出主體多元、需求多樣、領(lǐng)域拓寬、模式轉(zhuǎn)變的鮮明特征。具體表現(xiàn)為：由原來行政色彩濃厚的政府主導街道居民委員會提供服務(wù)的主體單一模式，演變?yōu)檎⒕游瘯?、物業(yè)公司、業(yè)主委員會、志愿者組織等部門和社會團體多方參與的服務(wù)供給格局；由原來的社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生、治安、優(yōu)撫等基本服務(wù)項目，擴展到社會保障、家政服務(wù)市場化、便民生活圈、醫(yī)療衛(wèi)生及文體娛樂等涵蓋各類公共產(chǎn)品與服務(wù)的綜合服務(wù)內(nèi)容；社區(qū)成員的利益訴求日益多樣化。[2，3]但相對應(yīng)的服務(wù)供給主體缺位、錯位和弱化現(xiàn)象并存，使社區(qū)公共服務(wù)受眾的合理化需求難以得到滿足。這些問題的出現(xiàn)，可以用政府失靈、合約失靈及志愿失靈理論加以解析。

政府失靈理論(government failure theory)是由美國伊利諾伊州西北大學經(jīng)濟學家伯頓·韋斯布羅德1974年提出的。他用市場供求理論闡述了由于消費者的多樣化需求及政府自身的各種局限性，政府在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)方面難以滿足需求的差異性，因此出現(xiàn)失靈現(xiàn)象。[4]當前，城市社區(qū)公共服務(wù)出現(xiàn)政府失靈，突出表現(xiàn)為過度依賴社區(qū)自治，把社區(qū)服務(wù)這種公共產(chǎn)品資源完全放任給市場配置，必要的調(diào)控引導嚴重滯后，制度供給空間狹窄，公共財政投入不足，致使社區(qū)公共服務(wù)領(lǐng)域魚龍混雜、亂象頻仍，社區(qū)成員利益無法保障。如長春市某社區(qū)因市政在其周邊修路建橋，工程施工期間多次損壞供水、網(wǎng)絡(luò)通訊纜線、天然氣管道等公共設(shè)施，導致該社區(qū)居民家中頻繁停水斷電斷網(wǎng)，嚴重影響日常生活，社區(qū)居民苦不堪言。對此物業(yè)公司多方交涉無果，相關(guān)責任部門推諉扯皮。以天然氣管道被挖斷為例，天然氣公司以管網(wǎng)改造工程為由，一關(guān)閥門了之，遲遲不予搶修，將責任推給施工單位；施工單位又借口無維修資質(zhì)把搶修責任再推給市政部門，導致該社區(qū)停氣月余；很多社區(qū)居民致電市長公開電話，但或無法接通或接線人員記錄后再無音訊。社區(qū)公共服務(wù)中的政府失靈，有職能局限性因素，但主要是政府職能缺位弱化，對相關(guān)市場行為監(jiān)管不力，甚至淡出社區(qū)服務(wù)領(lǐng)域，對社區(qū)公共服務(wù)領(lǐng)域突發(fā)事件缺少應(yīng)急預(yù)案和快速處理機制。其根本癥結(jié)在于發(fā)揮市場配置資源作用的同時政府作用發(fā)揮不到位，沒有把握二者最佳結(jié)合點。

合約失靈理論(contract failure theory)是由美國法律經(jīng)濟學家亨利·漢斯曼1980年提出的。該理論認為由于信息不對稱導致僅僅依據(jù)買賣雙方的合約難以防止商品生產(chǎn)企業(yè)坑害消費者的行為。[5]在現(xiàn)行城市社區(qū)公共服務(wù)體系中，企業(yè)參與度較高，特別是在政府職能弱化的前提下，在對社區(qū)成員直接提供公共產(chǎn)品和服務(wù)過程中，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)、物業(yè)管理公司、電信企業(yè)等多家營利部門成為產(chǎn)品和服務(wù)的主要提供者。追求利潤最大化的企業(yè)屬性，促使其在服務(wù)過程中異化了服務(wù)企業(yè)與業(yè)主之間的互利共生關(guān)系，使本應(yīng)成為利益共同體的服務(wù)主體和受眾在利益取向上產(chǎn)生分歧，利益共同體異化為利益對立方，在履行服務(wù)合同過程中，企業(yè)憑借各種免責條款和單方最終解釋權(quán)，甚至利用相關(guān)法規(guī)的真空、漏洞，把信息不對稱放大為交換不對等，當消費者的合法權(quán)益受到侵害時，又往往陷入消費欺詐陷阱。例如，目前很多城市的商品住宅小區(qū)物業(yè)管理公司，在商品房銷售初期，一般與開發(fā)商為從屬關(guān)系，而在樓盤售罄后的三至五年內(nèi)，原物業(yè)公司陸續(xù)撤出，來自市場的接管公司資質(zhì)參差不齊，對出現(xiàn)的一些房屋質(zhì)量問題和社區(qū)公共設(shè)施維修項目，物業(yè)公司怕增加經(jīng)營成本不愿解決，并將責任推給開發(fā)商。盡管2003年物業(yè)管理條例出臺，但物管行業(yè)壟斷經(jīng)營、不規(guī)范經(jīng)營仍然較為普遍；而物業(yè)公司因經(jīng)營不善造成虧損，日常服務(wù)投入日漸消減，甚至對小區(qū)棄管，使“短命物業(yè)”成為物管行業(yè)在社區(qū)公共服務(wù)領(lǐng)域難以擺脫的困境。再如，電信企業(yè)在城市社區(qū)的服務(wù)網(wǎng)點，按照合同一次性向社區(qū)客戶收取三年網(wǎng)絡(luò)寬帶服務(wù)費用。企業(yè)寬帶改造工程施工期間，造成社區(qū)客戶數(shù)月無法上網(wǎng)或故障不斷，客戶提出對停網(wǎng)期間退費要求，但電信企業(yè)依據(jù)霸王條款少退或不退，而由于電信企業(yè)外部監(jiān)管缺位，社區(qū)客戶投訴往往無果而終。在社區(qū)服務(wù)市場化、社會化背景下，合約失靈現(xiàn)象的根源在于相關(guān)企業(yè)的經(jīng)營理念陳舊，從業(yè)人員專業(yè)素養(yǎng)低且流動性較大，運營績效缺少科學評估體系，經(jīng)營成本增加，市場監(jiān)管滯后，物業(yè)管理和服務(wù)的資費標準缺乏市場化定價機制和及時有效的動態(tài)調(diào)整機制。

志愿失靈理論(voluntary failure theory)是由美國約翰—霍普金斯大學教授萊斯特·薩拉蒙在1981年提出的。[6]該理論強調(diào)社會組織在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)方面的特殊作用，但由于能力不足、缺乏專業(yè)性和服務(wù)對象局限性等，會使社會組織在公共服務(wù)領(lǐng)域活動受限、效果欠佳，從而出現(xiàn)志愿失靈。[7]社區(qū)公共服務(wù)志愿失靈的表現(xiàn)主要是業(yè)主委員會作用能力不足，成員多是離退休人員，對公益事業(yè)熱情不高，對社區(qū)成員群體性利益維權(quán)方式簡單；社區(qū)志愿服務(wù)未形成常態(tài)，志愿者隊伍和其他社會組織制度空間受限，志愿服務(wù)的分散性、臨時性、業(yè)余性突出。特別是一些由居委會、街道辦組織開展的幫扶弱勢群體、美化社區(qū)環(huán)境等活動，存在行政色彩指令性和形式主義。產(chǎn)生這些現(xiàn)象主要有兩方面原因：一是受制于經(jīng)濟發(fā)展水平和城市發(fā)展理念局限，城市社區(qū)文化建設(shè)差異性較大。一些成熟社區(qū)如武漢百步亭、上海康健、岳陽鷹山等社區(qū)文化豐富多彩，社會主義核心價值觀得到弘揚，其價值導向性、情感歸屬性和行為引導性提升了社區(qū)凝聚力，公益性和互益性社會組織活躍，成為拉動社區(qū)發(fā)展和公共服務(wù)供給的重要力量。但眾多城市社區(qū)文化發(fā)育不足，集體觀念、公益觀念淡薄，社區(qū)成員之間缺乏溝通、信任和有效的互助合作能力。二是自治性的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)尚未建立完善，非營利組織在社區(qū)公共服務(wù)領(lǐng)域有待發(fā)展。[8]在住房商品化的背景下，社區(qū)成員已經(jīng)打破了原有的街道、居委會區(qū)劃建制，很多社區(qū)成員都是從原來居住的街道遷移過來的，傳統(tǒng)層級式的治理結(jié)構(gòu)已不適應(yīng)新形勢社會構(gòu)建的新形態(tài)，自治性的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)將成為商品化住宅小區(qū)社會管理的新趨勢。但目前這種自治結(jié)構(gòu)很不完善，特別是原街道居委會功能弱化，社區(qū)非營利組織尚處于成長發(fā)育階段，開展的服務(wù)活動局限在幫扶弱勢群體、社區(qū)環(huán)保、矛盾調(diào)處等方面，多邊協(xié)作合作治理的有效機制尚未形成。

表1 城市社區(qū)公共服務(wù)模式失靈現(xiàn)象分析表

二、功能與結(jié)構(gòu)：城市社區(qū)公共服務(wù)主體的角色定位

針對現(xiàn)行城市社區(qū)公共服務(wù)體系功能不強、結(jié)構(gòu)不優(yōu)等諸多問題，要提高社區(qū)公共服務(wù)水平，必須科學界定多元服務(wù)主體的角色定位，合理劃分職能和活動邊界，按照配套聯(lián)動、優(yōu)勢互補、資源整合、提升質(zhì)量的要求，在整體性、系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性上下功夫，確保公共資源配置政府主導、市場富有活力、競爭有序，與社區(qū)自治良性互動，釋放質(zhì)優(yōu)量大的服務(wù)功能。

政府在社區(qū)公共服務(wù)領(lǐng)域應(yīng)發(fā)揮宏觀調(diào)控社會公共資源主導作用，而不是簡單地把公共服務(wù)推向市場，這對于社會轉(zhuǎn)型期的和諧社區(qū)構(gòu)建至關(guān)重要，也是整個社會安定和諧的關(guān)鍵所在。[9]在市場經(jīng)濟條件下，政府的角色定位應(yīng)該是由直接管理轉(zhuǎn)向間接管理，由決策指令轉(zhuǎn)向調(diào)控引導，由行政人治轉(zhuǎn)向理性法治。其主要職能包括：出臺相關(guān)政策，調(diào)節(jié)和解決社會不公；健全法律規(guī)制，加強市場監(jiān)管；發(fā)展社會組織，維護公共利益；培育社區(qū)文化，倡導公益理念；喚醒社會良知，構(gòu)建公民社區(qū)。

公共服務(wù)市場化催生了社區(qū)物業(yè)等服務(wù)型企業(yè)。[10]這些企業(yè)按照市場機制進入社區(qū)開展服務(wù)，其角色定位是市場機制作用下的公共產(chǎn)品和服務(wù)的直接提供者，其服務(wù)質(zhì)量的高低既是企業(yè)自身利益的核心要素，也是社區(qū)成員多樣化利益訴求能否順利實現(xiàn)的必要前提。其主要功能包括：對社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的維護和管理；社區(qū)安保和保潔；家政服務(wù)；水、電、氣、網(wǎng)絡(luò)等服務(wù)；為社區(qū)成員提供社區(qū)餐飲購物及文體娛樂活動場所及便捷條件；協(xié)助有關(guān)部門調(diào)處社區(qū)內(nèi)矛盾糾紛等。

業(yè)主委員會、社區(qū)社團等志愿部門在社區(qū)公共服務(wù)領(lǐng)域是銜接政府、街道、居委會和服務(wù)企業(yè)之間的紐帶，也是直接參與社區(qū)公共服務(wù)的活躍力量，在城市社區(qū)治理中構(gòu)成與政府、市場三邊互動的重要一極。發(fā)達國家和發(fā)達地區(qū)的經(jīng)驗已經(jīng)證明，志愿部門是全能政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變過程中承接政府部分職能的不二選擇，是政府社會管理模式創(chuàng)新的具體體現(xiàn)。在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型、發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、全面深化改革的新形勢下，志愿部門的作用日益凸顯。其在社區(qū)公共服務(wù)中的功能包括：整合凝聚社會資源；維護社區(qū)成員集體利益，促進社區(qū)公正和諧；幫扶弱勢群體，弘揚傳統(tǒng)美德與社會公德；補充政府失靈、合約失靈；融合多元文化，創(chuàng)新社區(qū)文化等。

整體上看，適應(yīng)城市社區(qū)建設(shè)需求的公共服務(wù)主體結(jié)構(gòu)，應(yīng)該按照制度完善、調(diào)控到位、引導自治、規(guī)范物業(yè)、活躍社團、競爭有序的目標取向，形成政府主導下的多元服務(wù)主體分工明確、滲透融合、配套聯(lián)動的治理格局。

三、治理與優(yōu)化：多元服務(wù)主體間協(xié)調(diào)合作機制的構(gòu)建

解決現(xiàn)行城市社區(qū)公共服務(wù)模式存在的問題，必須在發(fā)揮市場配置資源決定性作用的同時，更好地發(fā)揮政府的作用，操作路徑是建立服務(wù)主體間的協(xié)調(diào)合作機制，促進多元主體優(yōu)勢互補，構(gòu)建合作治理模式。

通過政府轉(zhuǎn)變職能，讓渡公共服務(wù)職能和社會資源制度空間，并以購買服務(wù)形式調(diào)控引導服務(wù)企業(yè)和志愿部門按照標準化、規(guī)范化、便民化原則開展社區(qū)服務(wù)。具體地說，政府治理就是充當公共服務(wù)資源配置的調(diào)節(jié)閥，在三個關(guān)鍵環(huán)節(jié)進行優(yōu)化治理：一是政府要規(guī)范細化社區(qū)服務(wù)準入條件，通過完善相關(guān)法律規(guī)制，引入第三方評估機制，建立科學合理的服務(wù)項類質(zhì)量評價指標體系，審核確定社區(qū)服務(wù)企業(yè)資質(zhì)等級，按資質(zhì)條件審核監(jiān)管其市場行為，根據(jù)績效，實行資質(zhì)等級動態(tài)調(diào)整管理；二是加大公共財政投入，建立“財政資金引導、有償服務(wù)收費、社會公眾捐贈”的多渠道、多層次、多元化資金籌措機制，為社區(qū)公共服務(wù)提供經(jīng)費保障[11]；三是培育扶持志愿型社團等非營利組織，在資金、信息、專業(yè)技能培訓、稅收等方面給予政策優(yōu)惠，讓社團組織在公共服務(wù)中發(fā)揮更大的作用，使自治型公民社區(qū)成為城市社區(qū)建設(shè)主流趨勢。

市場治理和志愿部門治理，著力點要放在強化社會責任、規(guī)范市場運作上。重點是優(yōu)化治理物業(yè)公司和業(yè)主委員會。物業(yè)公司要遵循物業(yè)管理條例開展各項服務(wù)，更新服務(wù)理念，完善服務(wù)設(shè)施，創(chuàng)新服務(wù)方式。如順應(yīng)社區(qū)成員智能手機普及的趨勢，構(gòu)建APP社區(qū)移動服務(wù)平臺。[12]完善應(yīng)用程序中投訴報修、費用繳納、房屋租售、網(wǎng)上商城、會所資訊、生活導航、信息查詢、幼教服務(wù)、社區(qū)論壇等便民服務(wù)功能，以簡潔高效的信息傳遞和互動渠道，推動社區(qū)智能化生活進程，全面提升服務(wù)、管理質(zhì)量。業(yè)主委員會等志愿部門要進一步完善自我管理和民主協(xié)商機制，代表社區(qū)成員利益，協(xié)調(diào)業(yè)主和服務(wù)企業(yè)之間的業(yè)務(wù)往來、矛盾糾紛，積極開展社區(qū)文化活動，用社會主義核心價值觀引導社區(qū)業(yè)主增強權(quán)利與義務(wù)平等意識、市場意識、合同意識，以理性的方式表達利益訴求，化解矛盾糾紛，倡導節(jié)能環(huán)保健康的社區(qū)生活方式。

優(yōu)化社區(qū)治理公共服務(wù)模式，使之更加趨于合理高效，核心是構(gòu)建多元主體的協(xié)調(diào)合作機制。主要包括社區(qū)重大事項民主決策制度、聯(lián)席會議談判協(xié)商制度、社區(qū)網(wǎng)格化管理制度、矛盾糾紛調(diào)處化解制度、公共服務(wù)運營有序競爭制度、弱勢群體幫扶救助制度等。這些制度的執(zhí)行和落實，須由政府延伸機構(gòu)居委會代表、社區(qū)自治機構(gòu)業(yè)主委員會、物業(yè)管理公司工作人員、社區(qū)志愿者代表四方出席例會達成共識，形成決議、分頭落實，并引入第三方績效評估，確保決議操作的實效性，從而形成多元服務(wù)主體協(xié)作治理格局。如圖1所示：

圖1 城市社區(qū)公共服務(wù)多元主體協(xié)作治理機制圖

構(gòu)建和諧社會，必須從社會基礎(chǔ)單元入手，從城市社區(qū)公共服務(wù)模式治理優(yōu)化的視角切入，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，同時也要注重更好地發(fā)揮政府的作用，主要是調(diào)控引導和讓渡制度空間，在深化改革、轉(zhuǎn)變政府職能過程中，推進公共服務(wù)平臺創(chuàng)新、服務(wù)理念和方式創(chuàng)新、服務(wù)模式和機制創(chuàng)新。針對現(xiàn)行城市社區(qū)公共服務(wù)模式存在的政府失靈、合約失靈及志愿失靈現(xiàn)象，解決好服務(wù)主體缺位、錯位問題。主要途徑是政府調(diào)控公共資源，企業(yè)規(guī)范市場運作，志愿部門主導社區(qū)民主自治，從而構(gòu)建多元主體定位準確、競爭有序、運營高效、合作治理的公民社區(qū)公共服務(wù)與管理體系。

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