李云龍

我國憲法和地方組織法等法律，都對地方人大及其常委會的履職范圍作出了明確規(guī)定。憲法第九十九條規(guī)定：“地方各級人民代表大會在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)的遵守和執(zhí)行;依照法律規(guī)定的權(quán)限，通過和發(fā)布決議，審查和決定地方經(jīng)濟建設(shè)、文化建設(shè)和公共事業(yè)建設(shè)的計劃”;地方組織法第四十四條規(guī)定：“縣級以上的地方各級人民代表大會的常務(wù)委員會行使下列職權(quán)：（一）在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)和上級人民代表大會及其常務(wù)委員會決議的遵守和執(zhí)行……（四）討論決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項。”從這些規(guī)定可以清楚地看到，地方各級人大及其常委會履行職權(quán)的范圍就是在本行政區(qū)域內(nèi)，超出本行政區(qū)域，其制定的法規(guī)、作出的決議決定，都是無效的，其監(jiān)督活動也只能在本行政區(qū)域內(nèi)進行。

隨著區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略的深入實施，我國已經(jīng)出現(xiàn)或正在形成包含多個省級行政區(qū)域、相互之間依存度高、對地區(qū)和全國經(jīng)濟社會發(fā)展有著重要影響的經(jīng)濟增長極。這種情況在某一個省級行政區(qū)域內(nèi)部也存在，中國已經(jīng)進入?yún)^(qū)域經(jīng)濟一體化快速發(fā)展的新階段。在全國范圍內(nèi)，提出了京津冀一體化、長江經(jīng)濟帶、長三角、環(huán)渤海經(jīng)濟圈等區(qū)域經(jīng)濟一體化的發(fā)展框架;在某一省的范圍內(nèi)，區(qū)域經(jīng)濟一體化的概念和實踐更是層出不窮：黑龍江的哈大齊經(jīng)濟區(qū)、遼寧的沈陽經(jīng)濟區(qū)和沿海經(jīng)濟帶、山東的半島城市群和黃河三角洲、浙江的環(huán)杭州灣經(jīng)濟區(qū)、廣西的北部灣經(jīng)濟區(qū)、河南的中原經(jīng)濟帶、新疆的烏昌一體化等。毫無疑問，區(qū)域經(jīng)濟一體化的形成與發(fā)展，必然會更好地發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移可以更好地實現(xiàn)，區(qū)域內(nèi)的地區(qū)或城市可以更好地實現(xiàn)共贏，區(qū)域的整體競爭力可以得到更好地提升。

面對這種局面，封閉在“本行政區(qū)域”內(nèi)的人大履職方式，已經(jīng)不適應(yīng)經(jīng)濟高速融合發(fā)展的需要，地方人大傳統(tǒng)的履職方式或?qū)⒚媾R調(diào)整。處在同一經(jīng)濟區(qū)的同一層級人大及其常委會，依法享有對本行政區(qū)重大事項的決定權(quán)，如果在履職過程中，只考慮本行政區(qū)的情況和利益，不顧區(qū)域內(nèi)其他行政區(qū)域的情況，不能主動將該區(qū)域作為一個整體去考慮，而是形成區(qū)域內(nèi)分塊獨立的局面，不僅無法起到對區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展的推動作用，甚至還會因部門利益、地方保護，造成彼此間的掣肘和不協(xié)調(diào)，制約一體化區(qū)域的共同發(fā)展。解決這個問題的唯一辦法，就是盡快建立地方人大之間的協(xié)同履職機制，使一體化區(qū)域內(nèi)的同級人大及其常委會，在行使立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決定權(quán)等方面實現(xiàn)信息互通、標準互認、步

調(diào)互動，推動區(qū)域經(jīng)濟的快速發(fā)展。

地方人大協(xié)同履職機制，明顯區(qū)別于某一層級的多個行政區(qū)的人大常委會，受上一級人大常委會委托而同時采取的執(zhí)法檢查等履職活動。受委托履職活動具有被動性、單一性、封閉性，而協(xié)同履職具有主動性、多元性、開放性。履職協(xié)同機制是由某一特定區(qū)域的多個同一層級人大常委會共同主導的、就該區(qū)域內(nèi)各地方人大及其常委會職權(quán)范圍內(nèi)的事項進行充分平等協(xié)商達成一致意見后，分別由不同行政區(qū)的人大及其常委會通過法定形式，在本行政區(qū)域行使立法、監(jiān)督、決定等職權(quán)的協(xié)商性工作機制。它的突出特點是通過不同行政區(qū)人大及其常委會的協(xié)同行動，促進符合這一特定區(qū)域內(nèi)人民群眾共同利益發(fā)展目標的實現(xiàn)。

一體化區(qū)域內(nèi)不同行政區(qū)人大之間的交流與合作已經(jīng)出現(xiàn)，這是對建立地方人大協(xié)同履職機制的有益嘗試。2014年5月，在長三角三省一市和國家八部委共同構(gòu)建的長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機制基礎(chǔ)上，蘇浙皖滬長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作立法論證會在上海舉行，目的是促使長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機制與區(qū)域立法協(xié)作機制形成對接，這在全國地方人大立法實踐中尚屬首次，區(qū)域協(xié)作立法邁出了實質(zhì)性步伐。京津冀協(xié)同發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略后，河北省人大常委會提出要把為協(xié)同發(fā)展營造有力法律保障作為今后一個時期的主要任務(wù)，并成立專門領(lǐng)導小組負責這項工作，向北京、天津發(fā)出《關(guān)于加強京津冀協(xié)同立法的幾點建議》，得到京津兩市積極回應(yīng)。三地一致認為，著眼頂層設(shè)計，積極探索京津冀立法協(xié)調(diào)和對接模式，構(gòu)建與協(xié)同發(fā)展相互適應(yīng)、相互支撐、相互促進的協(xié)同立法、信息溝通、項目協(xié)作、法規(guī)常態(tài)清理、交流借鑒機制非常必要，勢在必行。

地方人大協(xié)同履職機制，可以在立法、監(jiān)督、決定等方面得到應(yīng)用。關(guān)于立法，可建立常態(tài)化區(qū)域立法協(xié)作定期協(xié)商機制，就立法規(guī)劃和立法計劃項目進行共同研究，在操作方式上，可以采用協(xié)調(diào)互補模式，即共同協(xié)商確定一個示范性的條款文本作為協(xié)作基礎(chǔ)，具體到不同地區(qū)的立法在表述時可有個性化差異，既要體現(xiàn)區(qū)域立法內(nèi)容的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，也要根據(jù)本地實際情況體現(xiàn)地方特色，做到求同存異，最終形成若干個不同版本的立法文件，由不同地方的人大常委會分別審議通過，在本行政區(qū)域內(nèi)施行。立法法已進入全國人大常委會修改程序，所有設(shè)區(qū)的市或?qū)⑷肯碛辛⒎?quán)，立法方面的協(xié)同履職機制將有更廣闊的空間。關(guān)于監(jiān)督，可由相關(guān)人大常委會共同協(xié)商，根據(jù)各行政區(qū)的共同需要，確定監(jiān)督的題目、方式、時間，分別由各地人大常委會組織實施，形成更大的監(jiān)督聲勢、更好的監(jiān)督效果。在具體實施的時候，可以邀請上一級人大代表參加，甚至可以嘗試由相關(guān)人大常委會協(xié)商互派本級人大代表，開展異地監(jiān)督。關(guān)于決定，某一區(qū)域經(jīng)濟一體化概念的提出、規(guī)劃的形成、目標的確定，直接涉及區(qū)域內(nèi)各地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方向，直接涉及各地的功能劃分和發(fā)展定位，也直接涉及各地人民群眾切身利益，應(yīng)屬當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展重大事項，自然應(yīng)經(jīng)當?shù)厝舜蠡蚱涑Ｎ瘯徸h，由人大或其常委會行使重大事項決定權(quán)，作出相關(guān)決議、決定。

地方人大履職協(xié)同機制的應(yīng)用，并不完全局限于經(jīng)濟一體化區(qū)域。西氣東輸、南水北調(diào)等國家大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，大江大河流域生態(tài)環(huán)境保護工程，往往都會涉及多個省級行政區(qū)，相關(guān)行政區(qū)的人大及其常委會，在項目和工程建設(shè)、維護、治理等方面，更有協(xié)同履職的必要，協(xié)同履職會產(chǎn)生更好的效果。遼寧省作出治理遼河的部署后，沈陽、鞍山、撫順等八個遼河流域城市連續(xù)多年開展協(xié)同聯(lián)動監(jiān)督，收到了明顯效果，由人大或其常委會對遼河水質(zhì)好轉(zhuǎn)和遼河流域環(huán)境改善起到了重要作用。

建立地方人大協(xié)同履職機制，可以更好地發(fā)揮人民代表大會這一根本政治制度的作用，可以進一步密切不同行政區(qū)人大之間的工作聯(lián)系，是實現(xiàn)全面建成小康社會發(fā)展目標的要求，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求。目前，地方人大協(xié)同履職機制尚處于自發(fā)狀態(tài)，亟需向規(guī)范化、實質(zhì)化、深層次、寬領(lǐng)域、多渠道方向發(fā)展。

（作者單位：遼寧省人大常委會研究室）