王中位+王立軍

黨的十八屆三中全會決定提出，要“健全人大討論、決定重大事項制度，各級政府重大決策出臺前向本級人大報告”。人大討論決定重大事項權(quán)得到進一步關(guān)注和重視。圍繞人大更好地行使討論決定重大事項權(quán)，相關(guān)學(xué)者和人大工作者進行了不斷研究與探討，對人大行使這一職權(quán)起到了重要推動作用。但是，無論是在理論界還是在人大實際工作中，對人大行使討論決定重大事項權(quán)還存在一些似是而非的認識。厘清這些認識，對于落實十八屆三中全會要求、推進人大制度與時俱進具有重要意義。

（一）人大討論決定重大事項權(quán)的行使主體主要是誰？反思有關(guān)的人大理論研究和人大工作實踐，對討論決定重大事項權(quán)行使主體的認識上，普遍存在的一個誤區(qū)是，過于關(guān)注人大常委會討論決定重大事項權(quán)的行使，而忽視了人民代表大會是行使這一職權(quán)最主要、最基本的主體。在理論界，對人大重大事項決定的研究，主要集中在人大常委會職權(quán)的行使上;在人大工作中，每當人們談到常委會職權(quán)行使方面的問題和難點，也往往是把常委會討論決定重大事項權(quán)行使不到位作為主要問題之一。圍繞保障和規(guī)范地方人大常委會行使討論決定重大事項權(quán)，許多地方進行了實踐探索，制定了政策或地方性法規(guī)，但執(zhí)行的效果并不理想，其根源就在于對討論決定重大事項權(quán)主要主體的認識出現(xiàn)了偏差。依據(jù)憲法、地方組織法規(guī)定，人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。決定重大事項是憲法和法律賦予各級人大與縣級以上各級人大常委會的一項職權(quán)，行使這項職權(quán)的首要主體是各級人民代表大會。人大常委會由本級人民代表大會選舉產(chǎn)生，必須對其負責、受其監(jiān)督;人大常委會行使職權(quán)來源于、服從于產(chǎn)生它的人民代表大會;人大常委會在代表大會閉會期間行使國家權(quán)力，但是不能離開代表大會只說常委會的職權(quán)，更不可由此虛化代表大會的職權(quán)。換句話說，人大常委會討論決定重大事項權(quán)的行使應(yīng)從屬于、服務(wù)于人民代表大會討論決定重大事項權(quán)的行使，離開人民代表大會探討人大常委會行使討論決定重大事項權(quán)，不符合人大制度的本意。近年來圍繞這一問題展開的理論探討和實踐探索，之所以難以取得實質(zhì)性突破，一個重要原因就是片面強調(diào)人大常委會怎樣行使討論決定重大事項權(quán)，偏離或忽視了人民代表大會是行使討論決定重大事項權(quán)最主要、最基本的主體。

（二）人大討論決定重大事項權(quán)基本沒有得到行使嗎？與人大行使討論決定重大事項權(quán)的主要主體是誰相關(guān)聯(lián)，一種代表性的觀點認為，與立法、監(jiān)督、人事任免等職權(quán)的行使相比，人大討論決定重大事項權(quán)的行使最為薄弱，是被“閑置”“虛置”甚至“束之高閣”的。這種認識是不符合實際的。實際情況是，人大討論決定重大事項權(quán)并非沒有得到行使，而是已經(jīng)行使起來了。每年至少召開一次的各級人民代表大會會議討論和決定批準的人大常委會、政府及“兩院”工作報告，都屬于本行政區(qū)域內(nèi)根本性、全局性、長遠性的重大問題，全面集中地反映本行政區(qū)域內(nèi)應(yīng)由國家權(quán)力機關(guān)決策的事項;人民代表大會審查批準的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預(yù)算及其執(zhí)行情況的報告，則集中全面地反映了政府活動的范圍、重點、方向和力度。人民代表大會對修改完善后的這些報告或議案通過的決議或決定，是人大行使討論決定重大事項權(quán)最主要、最基本的內(nèi)容，是國家權(quán)力機關(guān)代表人民行使討論決定重大事項權(quán)直接而生動的體現(xiàn)，每年的人民代表大會會議主要就是在行使討論決定重大事項權(quán)。我們這樣說，并不否認人大在討論決定重大事項過程中，還普遍存著重形式、重程序、走過場的現(xiàn)象，而凝聚社會共識、動員社會力量的作用發(fā)揮不夠充分等問題。

（三）人大行使討論決定重大事項權(quán)的重點在哪里？一些同志認為，人大行使討論決定重大事項權(quán)，重點自然應(yīng)當是在“作出決定”上。其實不然，人大行使討論決定重大事項權(quán)，工夫應(yīng)當下在“討論”中，重點應(yīng)當放在“轉(zhuǎn)化”上，即放在使黨的主張通過法定程序轉(zhuǎn)化為國家意志上。這是由憲法確立的國家根本制度、國家的領(lǐng)導(dǎo)核心及政體決定的。黨的十八大強調(diào)，依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，法治是治國理政的基本方式。黨領(lǐng)導(dǎo)和支持國家權(quán)力機關(guān)充分發(fā)揮職能，實現(xiàn)人民的意志，是改善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。中國共產(chǎn)黨是我國社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，也是國家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)核心。人大討論決定重大事項的本質(zhì)，就在于運用國家政權(quán)組織形式、通過法定程序?qū)Ⅻh的主張轉(zhuǎn)化為國家意志，在于把人民群眾管理國家事務(wù)和社會事務(wù)的意愿通過國家權(quán)力機關(guān)上升為人民的共同意志，在于通過人民代表大會制度載體實現(xiàn)黨的主張與人民意志的統(tǒng)一。人民代表大會將黨的主張轉(zhuǎn)化為國家意志、實現(xiàn)與人民意志相統(tǒng)一，并不是也不應(yīng)當簡單復(fù)制或移植黨的主張，而是能動地發(fā)揮反映人民意愿、汲取人民智慧、凝聚人民共識的主要民主渠道作用，使人大討論、決定重大事項的過程成為進一步充實、豐富、完善黨的主張的過程，成為動員和組織人民自覺實現(xiàn)當家作主權(quán)利的過程。這一轉(zhuǎn)化最核心、最重要的，是在充分民主討論的基礎(chǔ)上正確地集中民意，而不僅僅是人民代表大會最終通過的決議或決定文本。

（四）有必要、有可能清晰明確地劃出人大討論決定重大事項的范圍嗎？每當談到人大討論決定重大事項權(quán)中存在的問題和困難，許多同志首先想到的就是決定權(quán)行使的范圍不明確、不清晰，希望法律對什么樣的建設(shè)項目、多大的投資、哪一類的事項由人大決定，劃出一個杠杠來，以便于各級國家機關(guān)遵照執(zhí)行。我們覺得，除個別事項外，對絕大多數(shù)需要人大討論和決定的事項，劃出這樣的范圍沒必要，也沒可能。除法律規(guī)定的個別事項外，人大討論決定重大事項的范圍，應(yīng)當也只能作定性的規(guī)定，沒必要作定量的界定。我們說沒必要，這是由人民代表大會制度的性質(zhì)和特點所決定的。因為，我國實行的是人民代表大會統(tǒng)一行使國家權(quán)力，人大與“一府兩院”，并非并列平行的國家機關(guān)，而是產(chǎn)生與被產(chǎn)生、決定與執(zhí)行關(guān)系。凡是在本行政區(qū)域內(nèi)，對經(jīng)濟社會發(fā)展有重大影響的事項，人大都有權(quán)將其列入討論和決定的范圍。換言之，哪些事項是否列入人大討論和決定的范圍，其標準就是人大是否認為某一事項已經(jīng)或即將對本地的經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生重大影響。另一方面，人大討論決定重大事項在本質(zhì)上是代表人民行使當家作主的權(quán)利，其行使職權(quán)的方式和目的是匯聚民意、集中民智、凝聚民心，而并非是對具體項目的審核論證。要求對多大投資額的項目拿到人大審批，多大投資額的項目可以由政府自行批準，混淆了人大討論決定重大事項權(quán)與政府行政審批權(quán)的不同性質(zhì)，抹殺了人大討論決定重大事項權(quán)行使方式的特點，不符合人大制度的本質(zhì)要求，因此是不應(yīng)當也是沒必要的。我們說沒可能，一是我國地域遼闊，各地情況千差萬別，不能用一把尺子來為不同地方衡量哪些屬于應(yīng)當由人大決定的重大事項。各地的人口、民族、經(jīng)濟社會發(fā)展等情況差別很大，即便在同一省份區(qū)域內(nèi)部不同的市或縣，情況也有不小差異。比如在多民族居住的區(qū)域，民族關(guān)系問題是重大事項，在單一民族居住的區(qū)域，一般不存在民族關(guān)系問題。二是討論決定重大事項權(quán)的范圍不是一成不變的，而是動態(tài)的、不斷發(fā)展變化的。比如，在貧困地區(qū)，縣財政投資建設(shè)超過1000萬元人民幣的項目是個重大問題，徹底脫貧致富后，這樣的財政投資建設(shè)項目就不再是重大事項。

基于上述認識，我們認為，行使好人大討論決定重大事項權(quán)，應(yīng)重點抓好三項工作：

（一）做實人民代表大會討論決定重大事項權(quán)。人民代表大會會議是國家權(quán)力機關(guān)行使職權(quán)的基本制度安排，是人民依法有序參與管理國家和社會事務(wù)的基本形式。發(fā)揮人大制度優(yōu)勢，首先是人民代表大會全面充分有效行使職權(quán)，其次才是常委會依法行使職權(quán)。人大行使討論決定重大事項權(quán)，就要打牢開好人民代表大會會議這一基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。一方面，要注重發(fā)揮代表大會的功能。與常委會相比，代表大會凝聚社會力量、動員社會的力量要大得多。特別是在市場經(jīng)濟條件下，利益主體多元化，利益訴求多樣，社會公眾民主意識不斷增強，更加需要強化人民代表大會功能，通過凝聚共識，使討論的重大事項成為國家意志。另一方面，要努力提高人民代表大會會議的質(zhì)量。要緊緊圍繞將黨的主張依法轉(zhuǎn)化為國家意志這一目標，通過提高代表素質(zhì)、完善會議制度等方式，解決好代表大會會議重程序、重形式，匯聚民意、集中民智、凝聚民心的作用發(fā)揮不夠的問題。一是注重做好人代會召開前的準備工作。開好人代會，重在做好會前準備。人大代表履行代表職責的素質(zhì)和能力直接影響人代會審議各項報告與議案的質(zhì)量。因此，在嚴把人大代表“入口關(guān)”、優(yōu)化代表構(gòu)成的基礎(chǔ)上，要認真搞好代表履職學(xué)習(xí)培訓(xùn)，不斷拓寬代表知情知政渠道，提高代表履職能力;堅持人代會召開前將各項議案和報告發(fā)送代表征求意見建議，組織代表在閉會期間開展專項視察和專題調(diào)研，切實通過代表將基層和各方面群眾的呼聲、愿望、要求帶到人代會上來。二是注重健全人代會民主討論、集中決策的運行保障機制。認真貫徹民主集中制原則，健全完善各級人民代表大會的組織、議事制度和規(guī)則，科學(xué)安排、嚴密組織會議各項議題的審議活動，尊重和保證人大代表參與行使管理國家的各項權(quán)利，使代表討論和審議各項報告與議案時知無不言、言無不盡、言而有效，保障人民群眾的意見建議在人代會上更充分地反映出來。近年來，有的地方人代會在審查批準本級財政預(yù)算的同時，還審查社會保險基金預(yù)算或政府部分組成部門預(yù)算，在行使討論決定重大事項權(quán)方面邁出了新步伐。三是注重研究吸納代表審議意見，加強代表議案、建議辦理工作。探索建立健全人大代表審議意見吸收和反饋機制。代表審議各項報告和議案發(fā)表的意見，合理可行的，應(yīng)當在報告和議案中作出修改，并向大會作出說明;對于調(diào)研深入、論證系統(tǒng)、觀點完整的發(fā)言，可以引導(dǎo)代表將其形成議案或建議;對于“一府兩院”日常工作的意見，也由人大常委會有關(guān)工作機構(gòu)進行收集整理，大會結(jié)束后，轉(zhuǎn)交常委會有關(guān)工作機構(gòu)及“一府兩院”處理。重視人大代表議案和建議辦理。通過組織人大代表開展議案和建議辦理工作情況視察、人民代表大會聽取并審議代表議案和建議辦理工作報告等方式，督促有關(guān)國家機關(guān)進一步增強尊重和保障人大代表民主權(quán)利的意識與能力。

（二）做好人大討論決定重大事項有關(guān)議案的提出和擬訂工作。人大及其常委會選擇議題的質(zhì)量，決定著人大工作的成效。因此，及時、準確選擇好需要提請人大及其常委會討論和決定的重大事項，是各級人大常委會的重要任務(wù)。為此，需要做好三個方面的工作：一是深入研究領(lǐng)會貫徹落實黨的主張。同級黨委對一定時期改革發(fā)展穩(wěn)定等方面的重要工作、重大事項、重點問題提出了主張，人大常委會就要及時跟進、深入研究，搞清楚黨的主張中哪些內(nèi)容應(yīng)當并且能夠依法轉(zhuǎn)化為國家意志，對于迫切需要全體社會成員一體遵行的、條件時機成熟的，及時將其確定為人大討論決定重大事項的議題，將黨的主張和人民意志更充分地反映到重大事項決定當中。二是密切關(guān)注需要提請人大討論決定的重大問題。人大常委會應(yīng)實時密切關(guān)注同級黨委重大決策部署的貫徹落實情況，密切關(guān)注本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項，密切關(guān)注本地事關(guān)人民群眾切身利益和社會反映強烈的重大問題，隨時發(fā)現(xiàn)應(yīng)當提請人大討論決定的問題，主動報告請示同級黨委，適時提交人民代表大會討論決定。三是拓寬提出重大事項議題的渠道。除“一府兩院”依法必須向人大報告、提請討論決定的事項外，人大常委會應(yīng)注意從以下途徑反映的問題當中選擇需要討論決定的重大事項：在執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的突出問題，人大代表對本級“一府兩院”工作提出的建議、批評和意見集中反映的問題，人大常委會組成人員提出的比較集中的問題，人大專門委員會和常委會工作機構(gòu)在調(diào)查研究中發(fā)現(xiàn)的突出問題，人民來信來訪集中反映的問題，社會普遍關(guān)注的熱點難點問題等，只要認為屬于本行政區(qū)域內(nèi)的事關(guān)根本性、全局性、長遠性的重大事項，就適時啟動人大常委會討論決定重大事項程序，或依法提請人民代表大會討論決定。

（三）人大常委會要把工作重點放在保證人民代表大會決議決定的貫徹實施上。我們說人大討論決定重大事項權(quán)的行使主體主要是人民代表大會，并不否認人大常委會的重大事項決定權(quán)。但與人民代表大會相比，常委會討論和決定重大事項權(quán)的行使，是處于從屬和補充的地位，主要是為了保證代表大會決議決定貫徹實施的。因此，常委會討論和決定的重大事項，主要應(yīng)當是那些為了保證代表大會決議決定的貫徹實施的事項。要圍繞代表大會決議決定的貫徹落實行使好常委會的重大事項決定權(quán)。2014年5月，浙江省杭州市西湖區(qū)人大常委會通過的關(guān)于政府重大投資項目監(jiān)督暫行辦法，規(guī)定對區(qū)政府當年擬新增的，且主要利用財政公共預(yù)算安排的建設(shè)資金、納入財政管理的政府性基金、政府融資以及政府性負債資金、國有資產(chǎn)權(quán)益收入以及其他政府性資金，投資規(guī)模在1億元以上的固定資產(chǎn)投資項目，主要審查這些投資項目是否符合本區(qū)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃綱要，是否符合城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和相關(guān)行業(yè)發(fā)展規(guī)劃等內(nèi)容，明確了監(jiān)督工作程序，這為地方人大常委會結(jié)合開展計劃、預(yù)算監(jiān)督工作，保證人民代表大會決議決定的貫徹實施，提供了一個典型案例。

（作者分別系黑龍江省人大常委會研究室主任，黑龍江省人大常委會研究室綜合調(diào)研處處長）