王璨

摘要：央行在整個國民經(jīng)濟(jì)體系中的地位毋庸置疑，央行對金融業(yè)的監(jiān)管實(shí)質(zhì)上是一種資源性與行政性兼顧的策略。但同時，央行應(yīng)在多大程度上行使金融監(jiān)管職能，長期以來都頗有爭議。從國際情形來看，央行監(jiān)管權(quán)問題在各國金融監(jiān)管實(shí)踐中也不盡相同，再加上，我國一直以來的社會形態(tài)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展形態(tài)與西方發(fā)達(dá)國家等有所不同，所以，難以尋求有益的借鑒，只能不斷研究與摸索。本文就從國庫監(jiān)管現(xiàn)狀來看央行監(jiān)管權(quán)限的邊界問題，并結(jié)合當(dāng)前國庫監(jiān)管工作的落實(shí)狀況，對央行監(jiān)管職能的發(fā)揮提出幾點(diǎn)建議。

關(guān)鍵詞：國庫監(jiān)管；央行監(jiān)管權(quán)；監(jiān)管效能

關(guān)于我國央行的監(jiān)管職能問題，很多業(yè)界人士與社會公眾都各自保留看法，因?yàn)楦鹘鐚ρ胄兴惺沟慕鹑诒O(jiān)管職能程度的意見不統(tǒng)一，無可厚非，這與我國的各項(xiàng)體制變動不無關(guān)聯(lián)。從我國人民銀行國庫部門的監(jiān)管現(xiàn)狀來看，國家法律體系中對央行經(jīng)理國庫的相關(guān)規(guī)章制度并不明晰，同時國庫部門在行使監(jiān)管職能權(quán)利的過程中，對很多份內(nèi)工作的執(zhí)行力度不夠強(qiáng)，因此，央行監(jiān)管權(quán)邊界權(quán)問題成為了業(yè)界及公眾所關(guān)注的焦點(diǎn)問題。

一、我國金融監(jiān)管綜述

長期以來，我國行使金融監(jiān)管權(quán)利的主體在央行。央行對于整個金融市場的有序運(yùn)行不僅起到了資源配置的作用，而且，央行的行政性還起到了調(diào)節(jié)金融市場的功能，維系我國金融市場平穩(wěn)發(fā)展。尤其是在過去的幾十年間，我國央行的發(fā)揮其各項(xiàng)職能作用，起到了令我國從傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)形態(tài)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)代的市場經(jīng)濟(jì)形態(tài)平穩(wěn)過渡的作用。同時，業(yè)界及社會公眾對我國“銀監(jiān)會”的職能作用與央行金融監(jiān)管作用之間界限的研究內(nèi)容有很多。作為一種金融體系行政性日常運(yùn)行監(jiān)管機(jī)構(gòu)，“銀監(jiān)會”的職能作用不容忽視。從某種程度上來看，它不僅承擔(dān)維護(hù)我國金融秩序的責(zé)任，而且肩負(fù)著金融監(jiān)管的部分使命。由此可見，人們對于央行監(jiān)管權(quán)限問題存在一定的質(zhì)疑，但真相要從中事實(shí)中獲取，我國央行的監(jiān)管權(quán)邊界的問題還要從國庫監(jiān)管現(xiàn)狀中來具體明察。

二、我國國庫監(jiān)管現(xiàn)狀分析

從總體來看，盡管我國人民銀行國庫部門有著諸多的職能，且對我國整體金融業(yè)的有序運(yùn)行也起到了極為重要的作用，但從國庫部門對金融市場的監(jiān)管現(xiàn)狀來看，該部門的監(jiān)管權(quán)限值得商榷。人們對我國人民銀行國庫部門監(jiān)管權(quán)限討論的重點(diǎn)在于，

（一）我國人民銀行國庫監(jiān)管現(xiàn)狀

1.法律制度對國庫監(jiān)管權(quán)的界定不明晰

從以往有關(guān)我國人民銀行國庫監(jiān)管權(quán)的研究資料中了解到，長久以來并未有明確的法律法規(guī)制度對其監(jiān)管權(quán)下準(zhǔn)確的定義，目前只有《國家金庫條例》和《實(shí)施細(xì)則》提及國庫監(jiān)督職能。同時，社會各界對誰來監(jiān)管國庫業(yè)務(wù)這一問題產(chǎn)生了較大的爭論。

2.國庫監(jiān)管部門的各項(xiàng)工作細(xì)節(jié)不夠完善

國庫業(yè)務(wù)涉及到財(cái)政、稅務(wù)、海關(guān)、商業(yè)銀行等多個部門，國庫監(jiān)管的范圍也由此延伸。國庫部門不可能熟讀這些部門的各項(xiàng)政策、法規(guī)，對有些邊界性問題難以拿出確切的文件依據(jù)。其次，制度中只規(guī)定了國庫有監(jiān)管權(quán)，但并未進(jìn)行細(xì)化也沒有界定相應(yīng)的監(jiān)管范圍，對實(shí)際監(jiān)管工作提供的參照依據(jù)不大國庫監(jiān)督人員在行駛監(jiān)督權(quán)時大多依靠自己的經(jīng)驗(yàn)，主觀性較大且難以提出有力的證據(jù)。

（二）我國國庫發(fā)揮其監(jiān)管職能作用的體現(xiàn)——單一賬戶體系的運(yùn)行

目前，我國的國庫監(jiān)管職能作用主要是監(jiān)管其單一賬戶體系的運(yùn)行來實(shí)現(xiàn)的。所謂國庫單一賬戶體系，指的是實(shí)行財(cái)政國庫集中支付以后，用于所有財(cái)政性資金收支核算管理的賬戶體系。該賬戶體系主要由國庫單一賬戶、財(cái)政零余額賬戶、單位零余額賬戶、預(yù)算外資金財(cái)政專戶、特設(shè)專戶主要銀行構(gòu)成。體系中每個賬戶的功能都不盡相同，在幾個環(huán)節(jié)的作用下提升我國國庫的整體監(jiān)管職能。其框架結(jié)構(gòu)如圖1所示：

從圖1中可以明顯的看出，國庫單一賬戶體系的運(yùn)作形式對國庫監(jiān)管形成很強(qiáng)的促進(jìn)作用，因其每個環(huán)節(jié)都有極為明晰的記錄與核算痕跡，將一切財(cái)政收入與之處活動明朗化。于此同時，對財(cái)政部門在商業(yè)銀行下轄的零余額賬戶也能夠?qū)崿F(xiàn)清算與支付功能。

（三）我國國庫監(jiān)管中的局限性分析

現(xiàn)階段，盡管相關(guān)制度改革不斷推進(jìn)，但我國國庫管理制度與監(jiān)管體系仍不成熟，各項(xiàng)配套措施也不完善。在實(shí)際管理過程中，我國國庫監(jiān)管部門很難做到將所有財(cái)政性資金全部納入到國庫單一賬戶體系中進(jìn)行管理，實(shí)現(xiàn)每一筆賬款的支出都從國庫單一賬戶滑入到各個收款對象的賬戶中[1]。可見，我國國庫監(jiān)管職能的行使存在諸多局限性，且在執(zhí)行過程當(dāng)中也極易出現(xiàn)落實(shí)不到位的情況。我國有關(guān)部門也意識到國庫監(jiān)管部門的職能作用極為有限，考慮到我國整個財(cái)政、金融體系運(yùn)作的具體情況，頒布了由國家財(cái)政部門及中國人民銀行起草的《財(cái)政國庫管理制度改革試點(diǎn)方案》[2]。方案中明確規(guī)定將我國財(cái)政國庫賬戶設(shè)置為五類賬戶的集合，并且每筆收支狀況都能夠通過我國財(cái)政國庫賬目體現(xiàn)出來。該方式的實(shí)施是在借鑒了市場經(jīng)濟(jì)國家財(cái)政國庫監(jiān)管體系建立的經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國財(cái)政、金融市場的運(yùn)作實(shí)情而來的。

三、央行監(jiān)管權(quán)邊界問題及其解決措施

我國人民銀行國庫監(jiān)管體系的確立，在一定程度上穩(wěn)定了我國財(cái)政、金融等領(lǐng)域的發(fā)展態(tài)勢，并且，從長遠(yuǎn)來看，人民銀行的總體監(jiān)管職能作用又上升到了一個新臺階。這是我國探尋健全的金融、法律制度之路上所做出的努力，同時也是我國現(xiàn)階段市場經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)展的必然趨勢。在這種情況下，對于我國當(dāng)前的市場環(huán)境與社會體制環(huán)境而言，只有進(jìn)一步擴(kuò)大我國央行監(jiān)管權(quán)邊界，在國家貨幣政策及宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策的不斷推進(jìn)下，才能真正解決國家財(cái)政及金融等領(lǐng)域的監(jiān)督與管理問題，進(jìn)而促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)定增長。

（一）擴(kuò)大央行監(jiān)管權(quán)邊界，促進(jìn)我國金融環(huán)境發(fā)展

從我國人民銀行國庫部門的工作落實(shí)情況來看，各項(xiàng)問題的產(chǎn)生并非一日造成的，而且，采用合理的措施來解決這些問題也并非一蹴而就。但就目前我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢來看，擴(kuò)大央行金融監(jiān)管權(quán)的范圍越發(fā)重要。我國央行實(shí)行的是“一行三會”的監(jiān)管制度，以央行對金融體系的監(jiān)管為核心，以“銀監(jiān)會”、“證監(jiān)會”、“保監(jiān)會”的監(jiān)管為輔助，共同支撐和管理我國金融體系框架的平穩(wěn)發(fā)展。另外，我國央行在行使其職能作用時，貨幣政策的推行是主要手段。貨幣政策的目標(biāo)是維持市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的整體價格穩(wěn)定，這是長久以來保證我國向市場經(jīng)濟(jì)體制平穩(wěn)過度的重要策略。一方面，可以通過國家政策的頒布來鞏固央行的管理職能，另一方面，可以有力的維護(hù)國內(nèi)金融系統(tǒng)的健康有序運(yùn)行，以此來保證國家經(jīng)濟(jì)形勢向好。

（二）發(fā)揮國家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的職能作用，鞏固我國金融市場環(huán)境穩(wěn)定和諧

在以往世界各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展與變革中，尤其是在西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)濟(jì)管理架構(gòu)體系中，可以明顯看到國家監(jiān)管的影子。為適應(yīng)金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營模式的變化和金融市場結(jié)構(gòu)的演變，一些國家的金融監(jiān)管模式逐漸從傳統(tǒng)的部門分業(yè)監(jiān)管向綜合化的混業(yè)監(jiān)管轉(zhuǎn)變[3]。對于我國金融市場環(huán)境及經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)而言，國家監(jiān)管模式的轉(zhuǎn)化，以及國家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控措施的推行，更加有利于金融市場環(huán)境的穩(wěn)定和諧，這與我國國情的聯(lián)系緊密。

1.監(jiān)管模式的發(fā)展與變革過程辨析

從世界各國對自身金融市場的監(jiān)管模式來看，不同監(jiān)管體制下的央行監(jiān)管權(quán)限均呈現(xiàn)不同的程度，央行本身的職能作用也極為不同。從傳統(tǒng)的分業(yè)監(jiān)管模式來看，國家對金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管是由不同的分支機(jī)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)的，銀行、證券、保險三大金融支柱對其內(nèi)部的行業(yè)行為進(jìn)行分別監(jiān)管，央行的職能作用較為弱化，甚至不負(fù)責(zé)銀行業(yè)務(wù)的監(jiān)管，我國長期以來的監(jiān)管是遵循傳統(tǒng)的分業(yè)監(jiān)管模式而開展的[4]。在國際上，功能性監(jiān)管模式與混業(yè)監(jiān)管模式的實(shí)際運(yùn)用范圍較為廣泛，很多西方發(fā)達(dá)國家大多采用完全混業(yè)監(jiān)管模式來對本國的金融環(huán)境進(jìn)行監(jiān)督和管理，并且都取得了極佳的效果。當(dāng)然，央行監(jiān)管權(quán)限及職能的發(fā)揮情況與每個國家的體制建設(shè)狀況的聯(lián)系密切。對于我國而言，行使分業(yè)監(jiān)管的策略符合現(xiàn)階段我國國情。同時，由于目前我國“一行三會”監(jiān)管策略的實(shí)施，導(dǎo)致央行的監(jiān)管權(quán)限的界定就十分模糊。

2.央行監(jiān)管的體系建設(shè)及其重要作用

國際上對中央銀行在金融監(jiān)管體系中的作用也達(dá)成了某些共識。早在2009年年初，由各國民間、政府部門和學(xué)界資深人士組成的三十人集團(tuán)發(fā)布了題為《金融改革：一個金融穩(wěn)定框架》的報告[5]。從中可以清楚的看到，各國中央銀行的監(jiān)管權(quán)限受制于本國市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的進(jìn)展情況：首先，賦予中央銀行足夠的權(quán)力和必要的工具，使之不僅能在危機(jī)時期發(fā)揮作用，也能在信貸快速擴(kuò)張、杠桿率上升的時期實(shí)施逆周期的監(jiān)管；其次，在中央銀行不具有審慎監(jiān)管權(quán)的國家，應(yīng)當(dāng)保證中央銀行在審慎監(jiān)管和市場規(guī)制機(jī)構(gòu)的決策層中發(fā)揮重要作用；最后，當(dāng)有關(guān)資本、流動性和保證金等關(guān)鍵性的制度安排發(fā)生變化時，中央銀行應(yīng)當(dāng)具有正式的評估權(quán)[6]。除此以外，中央銀行應(yīng)當(dāng)有權(quán)對系統(tǒng)重要性的機(jī)構(gòu)和支付清算體系進(jìn)行監(jiān)管。對于我國目前市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)而言，金融體系的有序運(yùn)行對整個社會的發(fā)展起到了決定性作用。而同時，央行監(jiān)管職能作用的有效發(fā)揮對整個金融監(jiān)管體系的構(gòu)建也極為關(guān)鍵?，F(xiàn)階段，我國人民銀行所行使的監(jiān)督與管理手段是靠下轄的“銀監(jiān)會”、“證監(jiān)會”、“保監(jiān)會”的職能作用的推進(jìn)來實(shí)現(xiàn)的。

四、對央行監(jiān)管權(quán)問題的幾點(diǎn)看法

就目前來看，我國人民銀行以其強(qiáng)大的支付網(wǎng)絡(luò)完全可以支撐各機(jī)構(gòu)在人民銀行開立各類賬戶，并完成妥善監(jiān)管。在我國，由人民銀行經(jīng)理國庫的主要目的之一就是為了防止各領(lǐng)域及系統(tǒng)內(nèi)部發(fā)生腐敗現(xiàn)象。我國央行要不斷推進(jìn)宏觀審慎監(jiān)管策略的在市場環(huán)境中的實(shí)施過程，而且，要應(yīng)制定出完善的應(yīng)對危機(jī)特別處置預(yù)案，提高對市場監(jiān)管風(fēng)險的認(rèn)識，承擔(dān)更多的行業(yè)管理責(zé)任、市場監(jiān)管責(zé)任及社會發(fā)展責(zé)任。

（一）宏觀審慎監(jiān)管策略的推進(jìn)

對于我國央行監(jiān)管職能作用的發(fā)揮而言，金融監(jiān)管系統(tǒng)的構(gòu)建與運(yùn)轉(zhuǎn)要能夠與時代發(fā)展相協(xié)調(diào)，并且，金融監(jiān)管部門要有非同一般的宏觀戰(zhàn)略眼光。只有這樣，才能起到對金融市場及行業(yè)監(jiān)管的作用，突出我國央行監(jiān)管的優(yōu)勢。

（二）央行應(yīng)制定出完善的特別處置預(yù)案，提高對市場監(jiān)管風(fēng)險的認(rèn)知

央行的監(jiān)管權(quán)問題實(shí)質(zhì)上是從工作執(zhí)行力度的問題演變而來的。從本質(zhì)來看，我國誰來監(jiān)管金融市場的有序運(yùn)行、促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展其實(shí)并不重要，但是該監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能作用的發(fā)揮程度十分重要。尤其是在面對市場中可能出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)危機(jī)、金融危機(jī)等狀況時，國家監(jiān)管機(jī)構(gòu)所呈現(xiàn)出來的管理態(tài)度及實(shí)際行為極為關(guān)鍵，并且監(jiān)管機(jī)構(gòu)所出臺的操作方案能夠快速解決實(shí)際問題才是人們所真正關(guān)注的焦點(diǎn)。對于我國而言，一旦有潛在經(jīng)濟(jì)危機(jī)出現(xiàn)，政府財(cái)政資金及公共資金貯備的作用就會發(fā)揮作用。這樣一來，央行監(jiān)管權(quán)邊界問題產(chǎn)生的因素也隨之淡化。

歸根結(jié)底，即便我國現(xiàn)行的金融監(jiān)管制度是“一行三會”體制，但央行有著明確的防范與化解金融風(fēng)險、維護(hù)金融穩(wěn)定的重要職責(zé)，這是國家法律制度所賦予的。但同時銀行、證券和保險業(yè)的審慎監(jiān)管權(quán)分別給了銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會來行使，三者的工作重點(diǎn)在于發(fā)揮監(jiān)管制度的行政性，推行并落實(shí)國家各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策與法律制度，且對行業(yè)活動進(jìn)行監(jiān)督與管理。同時，央行監(jiān)管權(quán)的界限要逐步放開，兼顧行業(yè)整體的業(yè)務(wù)發(fā)展與市場管理，以其不同于其它機(jī)構(gòu)的存在形式來承擔(dān)更大的行業(yè)責(zé)任與社會責(zé)任?？傊?，國家更廣泛的監(jiān)管權(quán)限只有放在央行手中，才能鞏固市場的穩(wěn)定性。

五、結(jié)束語

對于中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言，國家的宏觀調(diào)控措施的實(shí)施一直是維系市場穩(wěn)定的利器。從我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展演變過程來看，國家經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展離不開央行監(jiān)管權(quán)利的合理行使。近幾年，我國金融市場環(huán)境呈現(xiàn)出健康發(fā)展的趨勢，各項(xiàng)金融監(jiān)管體制改革政策的退出都促使國家經(jīng)濟(jì)形態(tài)朝向更為明朗的方向發(fā)展。總而言之，從我國國庫監(jiān)管現(xiàn)狀中可以窺見我國央行監(jiān)管權(quán)的行使仍不成熟，其界限較為模糊?，F(xiàn)階段，關(guān)于監(jiān)管權(quán)限問題的解決需要社會各界的密切配合，以及國家法律體系的不斷完善，才能確保我國央行監(jiān)管工作的有序進(jìn)行。

參考文獻(xiàn)：

[1] 孫婧.以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)不斷提升國庫監(jiān)管效能[J].新西部（下旬刊——理論版），2011，06（06）：183-185.

[2] 中國人民銀行呼倫貝爾市中心支行課題組，哈斯，黃巖.目前基層央行履行監(jiān)管職責(zé)情況的調(diào)查[J].內(nèi)蒙古金融研究，2011，03（03）：131-132.

[3] 宋曉萍，安莉.從國庫監(jiān)管現(xiàn)狀看央行監(jiān)管權(quán)邊界問題[J].吉林金融研究，2010，08（08）：117-118.

[4] 本刊編輯部.金融改革發(fā)展建言錄——兩會經(jīng)濟(jì)金融界部分代表委員談金融[J].中國金融，2014，06（06）：123-125.

[5] 中國人民銀行國際司課題組，謝多.“央行資產(chǎn)負(fù)債表及其危機(jī)應(yīng)對能力”研究（六）——央行應(yīng)對危機(jī)措施的效果及啟示[J].金融發(fā)展評論，2011，02（02）：123-124.

[6] 韋美才，譚溥，駱倫良，韋愈，覃安柳，楊朝祖，羅永宣.國際金融危機(jī)與金融宏觀審慎管理問題研究[J].區(qū)域金融研究，2011，08（08）：120-121.