李強(qiáng) 陳雷 劉玉欣

摘要：本文分析了當(dāng)前腐敗現(xiàn)象的研究文獻(xiàn)，提出了關(guān)于當(dāng)前腐敗問題研究的四點(diǎn)可能被忽略的問題及誤區(qū)。淺析了相關(guān)誤區(qū)及被忽略問題所形成的原因、造成的危害以及應(yīng)當(dāng)被重視的緣由。

關(guān)鍵詞：腐??；行政；忽略；倫理

腐敗問題是行政倫理學(xué)領(lǐng)域長期以來關(guān)注和力圖解決的頑疾，對于腐敗現(xiàn)象的分析與研究，有人把筆墨集中于對指導(dǎo)行為的行政良心與實(shí)現(xiàn)職業(yè)功能的能力上。誠然，其作用是毋庸置疑的。很多學(xué)者也就此提出改進(jìn)與約束的有效方法。筆者對此不再贅言，而是想對其可能忽略的問題進(jìn)行簡要的分析。

一、對體制倫理與政策倫理的忽視

“公共管理倫理是一個有機(jī)的體系，主要包括體制倫理、政策倫理和職業(yè)倫理三種類型?！?/p>

腐敗問題長期以來在很多情況下，只是被簡單的認(rèn)為是公務(wù)員在履行行政職務(wù)過程中職業(yè)倫理的缺失與歪曲。產(chǎn)生了價值觀的偏向，以致危害公共利益以謀私利。

職業(yè)道德的缺失，確實(shí)是腐敗問題產(chǎn)生的內(nèi)因所在。作為公共管理者，既要具備社會成員的一般倫理，又要具備作為政治角色的職業(yè)倫理。職業(yè)倫理應(yīng)該是相對于社會群體的關(guān)系以及特別事項(xiàng)而言的，職業(yè)道德實(shí)質(zhì)上就是責(zé)任與義務(wù)的表現(xiàn)。責(zé)任就是對國家權(quán)利主體負(fù)責(zé)，通過自身職責(zé)的履行，來為國民謀利益。對國民負(fù)責(zé)，從國民的利益著想，實(shí)質(zhì)就是“公仆責(zé)任”。責(zé)任也是一種義務(wù)，承擔(dān)為其服務(wù)對象盡責(zé)盡職、謀取利益的義務(wù)。對行政管理者來說，行政活動過程是一個承擔(dān)為國民盡義務(wù)的過程。[1]

在對于職業(yè)倫理在公務(wù)人員行政過程中的影響這一顯要因素進(jìn)行大量定量和定性分析的同時，不可避免地有意無意的忽略了另外兩種在當(dāng)代公共倫理建設(shè)中的力量--體制倫理和政策倫理。

人們通常傾向于把倫理范疇與個體道德相混淆。其實(shí)不然。美國學(xué)者約翰·羅爾斯指出：“社會正義的原則的基本主題是社會基本結(jié)構(gòu)?！?/p>

馬克思對于資本主義的批判也是同整個資本主義的整體體制層面上來理解的，對于社會關(guān)系，他指出：“社會經(jīng)濟(jì)形態(tài)的發(fā)展是一種自然歷史過程。不管個人在主觀上怎樣超脫各種關(guān)系，他在社會意義上總是這些關(guān)系的產(chǎn)物?！盵2]

這些論述都在啟示我們，在重視個人倫理建設(shè)的同時，不可忽視對于體制倫理的建設(shè)。

從理論層面上，行政體制倫理是相對于行政管理者個體道德而言，它由行政體制內(nèi)在的一系列分配權(quán)利和義務(wù)的原則、規(guī)范所構(gòu)成，并通過社會結(jié)構(gòu)關(guān)系，一系列的政策、法規(guī)、條例和成文的或不成文的制度等環(huán)節(jié)表現(xiàn)出來。倫理要求可以通過體制固定下來，同時體制的安排也是倫理的內(nèi)在要求。一定的體制條件下必然要求一定的倫理體制與之相適應(yīng)。

對于公共政策倫理，其有兩層含義：其一是指維護(hù)某種公共秩序所需的倫理規(guī)范，是由政府或其他社會權(quán)威機(jī)構(gòu)設(shè)計、制定和推廣的；其二是指對于政府預(yù)制倡導(dǎo)的這些公共領(lǐng)域的倫理規(guī)范，除了用社會輿論、良心自律等軟約束手段支持外，還要為其配置 政策化的硬約束手段，使這些倫理規(guī)范真正成為公眾在這一公共領(lǐng)域中的普遍化行為方式。

這種強(qiáng)制性，即強(qiáng)迫性的制定權(quán)力的壟斷，也正是政府組織與各人組織與私人組織之前的區(qū)別。正如JAMES E. ANDERSON教授所言：Indeed，a major characteristic distinguishing government from private organizations is its monopoly over the legitimate use of coercion. Governments can legally incarcerate people；private organizations cannot.[3] 公共行政人員的決策過程是在內(nèi)外因共同作用下實(shí)現(xiàn)的，在建設(shè)好內(nèi)因的同時，外部的強(qiáng)制性與監(jiān)督性也是必不可缺的重要一環(huán)。對于監(jiān)督性，不得不提的便是人民大眾的監(jiān)督。對于腐敗問題，公民在監(jiān)督時在很多情況下，一直將矛頭指向違法或危害公共利益的行政人員，卻往往淡化公民自身的不足。

二、一些公民對小規(guī)模的腐敗問題表達(dá)出很大的容忍力

以美國為例，“盡管有法律的規(guī)定，公民對不太過分的腐敗行為，如利益沖突、政治影響力的炫耀性行使、小額非法金錢交換等，表現(xiàn)出了很大的容忍度。但另一方面，公民又認(rèn)為賄賂、敲詐、非法的巨額金錢交換在道德上是難以接受的。因此，不管法律如何規(guī)定，社會對美國政府存在的小規(guī)模的腐敗，相對而言，還是比較容忍的。這似乎表明，在義務(wù)傳統(tǒng)上，因違反道德規(guī)范的嚴(yán)重程度不同，絕對的道德原則通常是具有彈性的。[4]

公民對于腐敗等行為的這種態(tài)度，或許可以借用外交學(xué)上的“雙重標(biāo)準(zhǔn)”來形容。但又有所不同。但是有一個相同的地方便是，如果你對于同一件事，如果你允許了在一種情況下其是成立的可接受的，但是卻在另一種情況下對此事做出否定，這種“反復(fù)”則是無疑在給自己拆臺。一些公民對待腐敗問題時，以量來度量這種危害的后果，這是很不負(fù)責(zé)任的。既然已接受了小貪，那么大貪又為不能容忍呢？這種前后矛盾的行為，會從根本上減弱本身立場的正確性和穩(wěn)定性。甚至?xí)屓擞袡C(jī)可乘，有漏洞可鉆，最后只能站在真理正義面前，但卻不敢去觸碰，因?yàn)橐呀?jīng)在立場上否定了自身的思維與思想，這種使自己陷入自己所排斥的境地之中，不能說是一種悲哀。

三、對于企業(yè)化或民營化對政府的腐敗問題和道德的影響的評估的偏差

越來越多的人相信和提倡，如果政府可以像企業(yè)一樣運(yùn)作的話，那么許多公共的功能就能更有效地實(shí)施，而由此引申出來的議題便是，如此這樣，會減少腐敗的發(fā)生。

但是分析一下有關(guān)政府腐敗的研究和文獻(xiàn)，我們不難發(fā)現(xiàn)，當(dāng)我們的行政管理模式逐步從政府化轉(zhuǎn)向企業(yè)化的過程當(dāng)中，腐敗和不道德的行為并未因此而大幅減少，反而卻有增加的傾向。正如戴安娜·亨里克斯（Diana Henrique）在《貪婪的機(jī)器》（1986）一書中，對公共權(quán)力進(jìn)行的精辟的分析那樣，指出：通過企業(yè)化模式提供公共服務(wù)的傾向會導(dǎo)致大規(guī)模的腐敗和不道德行為。其他學(xué)者，如安迪·帕茲托和韋爾菲爾德分別在1995年和1992年的相關(guān)課題研究中也得出了相同的結(jié)論。

“民營化”一詞的含義相當(dāng)豐富。從字面意思解釋，它是指將公共部門所有的資產(chǎn)返還給私營部門，通常是“通過轉(zhuǎn)移股權(quán)的方式將企業(yè)行為的控制權(quán)從公共部門轉(zhuǎn)向私營部門”（ Ohashi and Roth，1980，p .xviii ）。這種解釋過于狹隘。更為準(zhǔn)確的一種解釋是將民營化視為從整體上減少政府的介入，如減少生產(chǎn)、供給、補(bǔ)貼、管制，或這四種工具的任意組合。[5]

顯然，引入民營化進(jìn)入公共管理領(lǐng)域的出發(fā)點(diǎn)是好的，但是在實(shí)施過程中，因?yàn)槠渥鳛橐环N公共管理之外的從企業(yè)管理而形成的管理文化，而企業(yè)同政府又有著本質(zhì)的區(qū)別，企業(yè)是利潤驅(qū)動的，而政府則是在特定服務(wù)的固定預(yù)算和規(guī)定的績效標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上運(yùn)行。到止前為止，并未有充分證據(jù)顯示民營化的引入對公共管理中特別是腐敗問題帶來良好的轉(zhuǎn)機(jī)。是否應(yīng)該一味堅持其引入，也是需要我們思考的問題。

公共服務(wù)是公共產(chǎn)品，如果公共產(chǎn)品的負(fù)責(zé)主體將責(zé)任外推或外包，以謀求更好的為公民服務(wù)，這是我們所愿意看到的和接受的。但是如果在其過程中問題重重或者政府承擔(dān)不起有力監(jiān)督者的角色，那么必然會給民眾帶來不滿與猜疑。 在“公權(quán)”下放到“私權(quán)”的過程以及在“私權(quán)”行使的過程中，由于其從傳統(tǒng)的壟斷地位到公開化到私營化，不可避免的會產(chǎn)生一些權(quán)力與利益的分配不均，這其中也將引起相當(dāng)?shù)母瘮栴}與思考。這是我們該注意的。

對于我國來說，公共服務(wù)民營化進(jìn)程中出現(xiàn)了一系列的問題。筆者在此就比問題簡述幾點(diǎn)拙見。

首先，中國當(dāng)前政府政策不夠公開和透明，存在特權(quán)貪污或不公正問題。名義上是所有私營企業(yè)都可以注資進(jìn)入政府政策所允許的被開放的公共事業(yè)領(lǐng)域，但是事實(shí)上，掌握這種在壟斷領(lǐng)域開放化過程中主動權(quán)的并非是一般的私營主體。這些主體往往是同政府有密切曖昧關(guān)系或掌握一定稀缺資源的市場主體。一般意義上的小企業(yè)或者沒有資源或者沒有途徑進(jìn)行競爭和參與。

在公共服務(wù)轉(zhuǎn)至民間機(jī)構(gòu)后，使用者的付費(fèi)能回憶往事將決定其獲得服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，而對于付費(fèi)能力低或無能力付費(fèi)者，往往只能得到較低等的服務(wù)，導(dǎo)致社會服務(wù)等級化。這是一個憧憬共產(chǎn)主義未來的公民無法忍受的。

第二，有些學(xué)者反駁一些人對民營化的認(rèn)識有所偏頗和誤解，認(rèn)為他們簡單的認(rèn)為民營化就是走資本主義道路。其實(shí)，很多人并非把思想和意識停留在這一簡單層面上，而是看到了在中國的大環(huán)境下民營化過程中的種種弊端。誠然，通常的公共服務(wù)民營化，主要采取產(chǎn)權(quán)制度改革，實(shí)施產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式。所有權(quán)的轉(zhuǎn)移是普遍常見的一種民營化方式。但是從中國公共服務(wù)民營化的實(shí)踐來看，再多的時候，由國企向私企改革的過程中，往往只是將廠長變?yōu)榭偨?jīng)理，書記改為董事長。僅僅是頭銜的更換，如何能讓民眾信服，如何能讓民眾將公共服務(wù)的重任放心地放在他們身上？這也是一些公民反對私營化的一個原因。國家政策是好的，但是在實(shí)行過程中未必能貫徹順暢。

第三，政府對于下放權(quán)力的私營化公共事業(yè)、企業(yè)的管理不利。部分公共部或企業(yè)轉(zhuǎn)制以后，由于信息不對稱，政府在有些情況下缺乏有效的監(jiān)督。這種監(jiān)督也是政府公共服務(wù)的一部分，以期更好的從宏觀上提供更好的公共服務(wù)。這也是政府公共服務(wù)缺位的一種表現(xiàn)。

從上述的分析中，我們同意這樣一種觀點(diǎn)?！?以集團(tuán)利益、少數(shù)私人資本為利益出發(fā)點(diǎn)，拋棄市場競爭原則，建立在壟斷條件下的公共事業(yè)民營化，不僅得到社會基本價值的質(zhì)疑，同時它還有將我們引向腐敗的“官僚壟斷資本”市場經(jīng)濟(jì)的危險?！?“ 即公共事業(yè)的產(chǎn)業(yè)如果是可以被充分競爭的，那么我們可以承認(rèn)它的效率會產(chǎn)生作用；如果公共事業(yè)的產(chǎn)業(yè)是壟斷的，那么私人資本同樣會“坐地收租”，在產(chǎn)生排它性壟斷收益的同時，還有可能獲得高于社會平均利潤的權(quán)力許可收益?！?“在不打破壟斷經(jīng)營的前提下，試圖以改革產(chǎn)權(quán)的方式，或者以特許方式讓私人資本來介入公共服務(wù)，雖然在表面上迎合了改革的潮流，但如果我們沒有注意壟斷對公共利益的侵害，那么我們既可能創(chuàng)造新的權(quán)錢交易空間與市場，同時還可能因此而擴(kuò)大兩級分化，妨礙競爭創(chuàng)造財富的積極價值觀的培養(yǎng)。這樣的公共事業(yè)民營化道路的危險與盲目，不僅違背了2004年世界發(fā)展報告《為窮人提供服務(wù)》的主旨，公民作為委托人的話語權(quán)，也還有可能受到市場結(jié)構(gòu)的制約，而被天然合理地藐視。[6]

四、在強(qiáng)調(diào)個人修養(yǎng)與倫理建設(shè)的同時，經(jīng)常忽視腐敗問題與組織文化建設(shè)的相關(guān)性問題

腐敗問題固然是人的價值觀導(dǎo)向，人的內(nèi)因起到突出的首位作用。但是整個社會倫理風(fēng)氣與道德風(fēng)尚也是其中基礎(chǔ)一環(huán)。正如歷史所證明的，在古希臘的《理想國》時期，想要建立一個專制的政權(quán)是不大可能的，而要在資本主義的典型代表國家如美國等強(qiáng)行推行社會主義的思想也是不現(xiàn)實(shí)的。因而當(dāng)前腐敗問題的一個側(cè)面原因，便在于社會倫理體制方面依然存在漏洞。

從更為狹義的組織中來說，組織的文化對于公務(wù)人員的影響是非常大而直接的。特定的組織文化要求特定環(huán)境下的公務(wù)人員按照組織的“潛規(guī)則”來行事。也許，從制度層面上來說，組織的文化在國家體制的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，有所趨同。但就個性與共性的關(guān)系而言，各個具體的組織內(nèi)部都有其獨(dú)特的內(nèi)部文化，制約著其組織的內(nèi)部成員的具體行為。

在組織文化中，組織領(lǐng)導(dǎo)是最明顯的倫理角色模范。組織的領(lǐng)導(dǎo)者以何種價值觀來指導(dǎo)自身行動，直接對其下級或?qū)賳T有“上行下效”的直接觀摩作用。根據(jù)“沉默的螺旋”的理論，大多數(shù)人在用自己的態(tài)度做出選擇時會有一種趨同心態(tài)，當(dāng)個人的意見與其所屬群體或周圍環(huán)境 的觀念發(fā)生背離時，個人會產(chǎn)生孤獨(dú)和恐懼感。于是，便會放棄自己的看法，逐漸變得沉默，最后轉(zhuǎn)變支持方向，與優(yōu)勢群體、優(yōu)勢意見一致。這個過程不斷把一種優(yōu)勢意見強(qiáng)化抬高、確立為一種主要意見，形成一種螺旋式的過程。這就在一定程度上可以解釋當(dāng)前的“舉報者現(xiàn)象”。為什么當(dāng)某個組織被發(fā)現(xiàn)有不法現(xiàn)象時，在這之前卻沒有人去舉報呢？即便是匿名的也極為少數(shù)。這與組織文化的制約不無關(guān)系。誰又愿意去“冒組織之大不韙”呢？同時，在當(dāng)今，對于舉報者的人身安全和精神安全問題尚未形成相應(yīng)的保護(hù)機(jī)制。這都是在行政倫理建設(shè)過程中應(yīng)該要注意思考與處理的問題。也正是因?yàn)楦瘮〉墓珓?wù)人員得不到應(yīng)有的懲罰，所以他們才無所畏懼，這也是當(dāng)今立法與執(zhí)法過程中的一個漏洞。

五、結(jié)語

要使公共行政人員真正的擺脫腐敗問題，不僅要注重公共行政人員的自身道德和倫理建設(shè)，同時還要加強(qiáng)外部約束。沒有約束的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗。在關(guān)于腐敗的行政研究中，只有走出誤區(qū)，結(jié)合國情與實(shí)際，才能夠找到有效的治理方法與約束公共行政人員的行為規(guī)范化。公民的權(quán)力不僅要得到保護(hù)，而且還要求公民在監(jiān)督過程中起到關(guān)鍵作用。整治腐敗這塊頑疾，需要社會與個人、制度與文化、道德與倫理等方面的共同努力，需要所有人一起，共同撐起一個廉潔的公共行政與公共服務(wù)的系統(tǒng)，更好地為公民服務(wù)，建設(shè)和諧社會。

參考文獻(xiàn)：

[1] 陳振明主編《公共管理學(xué)-一種不同于傳統(tǒng)行政學(xué)的研究途徑》第468頁 中國人民大學(xué)出版社2003年版

[2] 馬克思《資本論》，第1卷，12頁，人民出版社，1975年版

[3] JAMES E. ANDERSON ，Page 5，Boston，fifth edition，2003

[4] [美]喬治·弗雷德里克森 《公共行政的精神》第148頁。中國人民大學(xué)出版社，2001年版

[5] [澳]歐文·休斯 《公共管理導(dǎo)論》（第三版）第117頁，中國人民大學(xué)出版社，2001年版

[6] 余南平《如何看待公共事業(yè)民營化》，《國際金融報》2003年4月30日第四版