夏霽　劉曉星

摘要： 近年來，在我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷推進(jìn)、地方政府建設(shè)資金缺口不斷擴(kuò)大的背景下，我國地方政府逐步形成了以土地財(cái)政為支撐、以地方融資平臺(tái)為核心的融資體系。本文基于我國土地財(cái)政的形成原因及現(xiàn)狀，分析了土地財(cái)政與我國地方政府債務(wù)的關(guān)聯(lián)機(jī)制，闡述了過分依賴土地財(cái)政可能引發(fā)的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，并有針對(duì)性的提出化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的政策建議。

關(guān)鍵詞： 土地財(cái)政；地方政府；關(guān)聯(lián)機(jī)制；債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

近年來我國城市化和工業(yè)化的快速發(fā)展，給城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資帶來了持續(xù)巨大的資金需求。2008年的金融危機(jī)使我國經(jīng)濟(jì)增長遭受負(fù)面沖擊，對(duì)此，中央政府迅速出臺(tái)了旨在拉動(dòng)內(nèi)需、復(fù)蘇經(jīng)濟(jì)的4萬億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，其中有約282萬億由地方政府承擔(dān)。該政策使我國地方政府債務(wù)規(guī)模急劇增加，據(jù)審計(jì)署統(tǒng)計(jì)，截止2013年6月底我國地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)達(dá)109萬億元。在現(xiàn)有體制下，我國地方政府主要通過地方融資平臺(tái)為公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資，而土地財(cái)政已成為地方債務(wù)獲取和償還過程中的重要組成部分。巨額的地方債務(wù)規(guī)模和對(duì)土地財(cái)政的高度依賴使我國地方政府面臨著巨大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

一、我國土地財(cái)政的形成及其現(xiàn)狀

土地財(cái)政指地方政府依靠出讓土地使用權(quán)，以獲得收入來維持地方財(cái)政支出，主要包含兩個(gè)方面，其一是通過土地出讓獲得的土地出讓收入和房地產(chǎn)行業(yè)相關(guān)稅收，這屬于土地顯性收益；其二是土地資本化，即通過土地抵押的方式獲取銀行貸款，以滿足地方政府融資需求，這屬于土地間接收益，即通常所說的土地金融問題。我國土地財(cái)政的歷史并不長，近十幾年為其快速發(fā)展期。1994年分稅制改革后，受“事權(quán)”與“財(cái)權(quán)”不匹配影響，我國地方政府資金缺口不斷擴(kuò)大。近年來我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快增加了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求，而《預(yù)算法》明令禁止地方政府舉債，導(dǎo)致地方投資需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過地方政府財(cái)力的增長速度，使得地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴程度逐年加大。[HJ19mm]

我國地方政府通過土地財(cái)政獲取的顯性收益主要包括國有土地使用權(quán)出讓收入和房地產(chǎn)五稅兩部分。近十年來，我國土地顯性收益占地方政府財(cái)政一般預(yù)算收入比重總體呈上升趨勢，常年維持在50%以上，2010年更是超過80%，但近兩年來有下滑趨勢，這從客觀上反映出我國地方政府對(duì)于土地財(cái)政依賴性很強(qiáng)的事實(shí)。較房地產(chǎn)五稅而言，土地出讓收入是地方政府通過土地財(cái)政獲得顯性收益的主要組成部分，占全部顯性收益的70%-80%左右。由于大量預(yù)算外收入的存在，該比重高估了地方政府對(duì)于賣地收入的依賴性，但不可否認(rèn)的是，近來年我國城市建設(shè)資金主要源于土地出讓收入，城鎮(zhèn)化的發(fā)展在很大程度上依靠土地財(cái)政的支撐，發(fā)展過程中也逐漸出現(xiàn)土地利用效率偏低等現(xiàn)象。

二、土地財(cái)政與我國地方政府債務(wù)的關(guān)聯(lián)機(jī)制分析

如上文所說，我國地方政府對(duì)土地財(cái)政的運(yùn)用主要包含兩個(gè)方面，其一為土地資本化，其二為土地出讓收入以及房地產(chǎn)行業(yè)相關(guān)稅收。由于我國《預(yù)算法》明令禁止地方政府舉債，因此，我國地方政府以土地財(cái)政為支撐的融資體系以地方政府融資平臺(tái)為核心。其中，地方融資平臺(tái)是指由地方政府發(fā)起設(shè)立，授權(quán)其進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目的建設(shè)開發(fā)、經(jīng)營管理和對(duì)外融資活動(dòng)，通過劃撥土地、股權(quán)、規(guī)費(fèi)、國債等資產(chǎn)組建的、資產(chǎn)和現(xiàn)金流均可達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的法人。具體來說，一方面，地方政府將其征收或儲(chǔ)存的土地資產(chǎn)注入到融資平臺(tái)中，使其符合商業(yè)銀行貸款資質(zhì)，從而以土地抵押作為擔(dān)保方式代替地方政府進(jìn)行預(yù)算外融資，以進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，發(fā)展地方產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)。另一方面，作為城市土地所有者，地方政府通過出讓國有土地使用權(quán)，獲取土地出讓金，逐年遞增的土地出讓收入既彌補(bǔ)地方財(cái)政資金缺口，又可作為地方政府債務(wù)的還款來源。而房地產(chǎn)企業(yè)購得土地，進(jìn)行土地開發(fā)，又可增加地方政府相關(guān)房地產(chǎn)稅收。

地方政府通過融資平臺(tái)，利用土地抵押獲得的銀行貸款以及土地出讓收入經(jīng)營城市，提升城市品牌價(jià)值。上述資金主要投向城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，根據(jù)審計(jì)署的數(shù)據(jù)，截止2013年6月底，在地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額中，565%用于市政建設(shè)、交通運(yùn)輸設(shè)施建設(shè)、農(nóng)林水利建設(shè)、工業(yè)和能源等經(jīng)濟(jì)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有148%用于保障性住房、教科文衛(wèi)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)等社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。地方政府通過融資平臺(tái)獲取的資金以及土地出讓收入進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)了城鎮(zhèn)化的發(fā)展，拉動(dòng)了城市GDP的進(jìn)步，這帶來的直接效應(yīng)就是城市土地價(jià)值的升值。這表現(xiàn)在一方面，城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)拉動(dòng)了對(duì)城市住房的剛性需求，伴隨我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房供應(yīng)量嚴(yán)重不足的現(xiàn)狀，從需求角度推動(dòng)我國房地產(chǎn)價(jià)格的上漲。另一方面，土地價(jià)格是房地產(chǎn)價(jià)格的重要組成部分，因此地價(jià)和房價(jià)相互影響，土地價(jià)值的升值也必然推動(dòng)房價(jià)的提高。地價(jià)與房價(jià)的上升使得地方政府更加具有賣地沖動(dòng)，以獲得更多的土地出讓收入，提高可支配預(yù)算外收入的增加幅度，從而進(jìn)行新一輪的城市投資建設(shè)，并作為地方政府債務(wù)還款的重要來源，形成地方政府依賴土地財(cái)政推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)、發(fā)展GDP的循環(huán)。該循環(huán)的源頭是國有土地出讓權(quán)，為維持該循環(huán)，地方政府必須不斷征收、開發(fā)、出讓農(nóng)業(yè)用地。因而土地財(cái)政也是一種推動(dòng)城市土地?cái)U(kuò)張、征占農(nóng)民集體土地的機(jī)制?？偨Y(jié)來說，作為地方政府重要資產(chǎn)之一，土地一方面以土地金融的形式為地方政府通過融資平臺(tái)獲取資金提供了擔(dān)保，另一方面以土地出讓收入的形式增加了地方政府預(yù)算外收入，彌補(bǔ)了地方財(cái)政資金缺口，并成為我國地方政府債務(wù)的重要還款來源之一。

三、土地財(cái)政支撐下我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析

一直以來，債務(wù)融資都是我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要驅(qū)動(dòng)力。中國每年將10%以上的GDP投資用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，遠(yuǎn)高于發(fā)展中國家3%-4%的平均水平，這在很大程度上得益于我國地方政府對(duì)土地財(cái)政的充分利用。運(yùn)用土地財(cái)政不僅可以促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展和經(jīng)濟(jì)進(jìn)步，還可以提供價(jià)格信號(hào)，以提高城市土地市場交易效率，使城市發(fā)展模式更加合理?？v觀發(fā)達(dá)國家發(fā)展歷史，挖掘土地價(jià)值，進(jìn)而為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資一直是重要投資策略之一。但是，當(dāng)前我國地方政府對(duì)于土地財(cái)政的依賴程度逐漸提升，地方政府本級(jí)財(cái)政收入對(duì)地方債務(wù)的覆蓋程度逐漸降低，這已經(jīng)成為危害我國地方政府債務(wù)安全的重要因素，本文接下來分析在土地財(cái)政支撐下我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（一）房地產(chǎn)市場具有高度周期性，城市土地價(jià)格極具波動(dòng)性

地方政府依靠土地財(cái)政為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資金支持的運(yùn)作機(jī)制建立在資產(chǎn)價(jià)格上漲預(yù)期的基礎(chǔ)上。然而，房地產(chǎn)市場具有高度周期性，價(jià)格易受宏觀環(huán)境影響，其價(jià)格波動(dòng)會(huì)影響土地出讓收入的穩(wěn)定性。近年來，雖然我國土地出讓收入整體呈增長趨勢，但波動(dòng)幅度明顯增大，受宏觀經(jīng)濟(jì)、政策調(diào)控等影響更為明顯。一旦房地產(chǎn)價(jià)格泡沫破裂，土地成交量下滑，地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)會(huì)隨著融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)一并暴露。銀行貸款在我國地方債務(wù)余額中所占比重一直高于50%，故地方政府償債危機(jī)的出現(xiàn)可能進(jìn)一步引發(fā)銀行體系的風(fēng)險(xiǎn)暴露。

（二）土地財(cái)政具有不可持續(xù)性

從短期看，土地財(cái)政的運(yùn)作緩解了地方政府債務(wù)還本付息的壓力，但從長期看，維持該收入的可持續(xù)性需消耗大量土地。在我國現(xiàn)行的土地批租制下，土地出讓收入相當(dāng)于一次性收取70年的土地出讓金。在總量不變的前提下，可用于生財(cái)?shù)耐恋赜l(fā)稀缺，據(jù)估計(jì)，我國地方政府利用土地資源為建設(shè)融資的行為大約可維持15-20年。目前，我國城市土地愈發(fā)稀缺，土地出讓凈利潤逐步降低，江浙等地區(qū)已出現(xiàn)無地可賣的情形。因而從長遠(yuǎn)看，依靠土地財(cái)政維持地方政府運(yùn)作行為具有不可持續(xù)性。

（三）土地財(cái)政下房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策難以切實(shí)落實(shí)，高房價(jià)阻礙中國經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變

近年來，我國房價(jià)不斷走高，在高度依賴土地財(cái)政的背景下，土地財(cái)政給地方政府帶來的巨大收益使其忽視了土地作為消費(fèi)型公共品的基本功能，地方政府不愿切實(shí)落實(shí)房地產(chǎn)調(diào)控政策。目前，我國已進(jìn)入轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的攻堅(jiān)期，以消費(fèi)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長是我國增長方式的轉(zhuǎn)變方向。地方政府為保證擁有足夠資金用于地方建設(shè)和債務(wù)償還，持續(xù)支持房地產(chǎn)行業(yè)，這在一定程度上削弱了消費(fèi)者的購買力，不利于實(shí)現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，阻礙我國經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變。

四）土地財(cái)政運(yùn)作缺乏透明度，存在不規(guī)范現(xiàn)象

一方面，我國地方政府的土地資產(chǎn)基本處于監(jiān)管空白地帶，土地資產(chǎn)儲(chǔ)備數(shù)量、出讓收入的使用等信息并不透明，存在將土地收益用于補(bǔ)貼地方經(jīng)常性支出或非投資性項(xiàng)目的可能，也存在地方官員利用土地財(cái)政為自身謀私利的腐敗現(xiàn)象。另一方面，由于地方政府和商業(yè)銀行間存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱，在以土地資產(chǎn)為抵押的融資過程中，往往存在重復(fù)抵押、高估抵押土地價(jià)值等現(xiàn)象。當(dāng)前我國城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的70%-80%依靠土地抵押融資，各種不規(guī)范現(xiàn)象使銀行在授信過程中處于不利地位，難以系統(tǒng)、真實(shí)地評(píng)估貸款項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)情況，在土地價(jià)值發(fā)生波動(dòng)時(shí)，不良貸款率提高。

總體來說，我國地方政府借助地方融資平臺(tái)，依靠土地財(cái)政，形成了“土地抵押—貸款—建設(shè)—賣地—還款”的資金運(yùn)作模式。該模式下，地方政府既是土地管理者，也是土地經(jīng)營者，其利用自身對(duì)土地供應(yīng)的壟斷地位經(jīng)營土地，促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展，對(duì)土地財(cái)政的過度依賴導(dǎo)致了土地出讓價(jià)格和房地產(chǎn)開發(fā)熱潮的交替上升。

四、化解我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的政策建議

當(dāng)前，巨額的地方債務(wù)規(guī)模和對(duì)土地財(cái)政的高度依賴使我國地方政府面臨巨大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。我國應(yīng)采取措施扭轉(zhuǎn)對(duì)土地財(cái)政過分依賴的現(xiàn)狀，謹(jǐn)防該資金運(yùn)作模式破滅引發(fā)地方政府債務(wù)危機(jī)。

（一）短期措施

為土地出讓收入建立特別基金，建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與危機(jī)處理機(jī)制。在短期難以擺脫對(duì)土地財(cái)政高度依賴的背景下，可適當(dāng)提取部分出讓收入納入特別基金，作為土地價(jià)格波動(dòng)時(shí)地方政府還款保證。對(duì)以土地資產(chǎn)為抵押品獲得的銀行貸款進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，規(guī)定土地融資資金及土地出讓收入的使用范圍，將土地財(cái)政收益看成是一次性收入，用于城市資本投資項(xiàng)目，而非當(dāng)作當(dāng)期預(yù)算用于經(jīng)常性支出。

完善土地融資行為，堅(jiān)決杜絕違規(guī)融資。地方政府應(yīng)堅(jiān)決杜絕重復(fù)抵押、超值抵押等違規(guī)融資行為。應(yīng)拓寬土地融資渠道，積極吸收民間資本，充分利用資本市場，以多元化的資金分散信用風(fēng)險(xiǎn)，更加科學(xué)地評(píng)估土地融資的收益與風(fēng)險(xiǎn)，合理抑制土地融資的盲目擴(kuò)張。

（二）中期措施

建立地方政府土地資產(chǎn)管理框架，將土地出讓收入納入預(yù)算管理。應(yīng)集中關(guān)注土地資產(chǎn)的財(cái)務(wù)管理，規(guī)范城市土地交易行為，實(shí)行“全口徑”的預(yù)算管理，真實(shí)反映賣地收入對(duì)地方財(cái)政的影響。應(yīng)建立標(biāo)準(zhǔn)化的信息匯集與公開制度，發(fā)布包括地方政府擁有土地登記造冊記錄、土地出讓收入使用情況等內(nèi)容的可靠報(bào)告，如實(shí)反映土地交易和土地所有權(quán)情況。

適當(dāng)改革土地出讓金的收取方式，改善代際政府間的不公平現(xiàn)象。考慮將當(dāng)前土地出讓批租制轉(zhuǎn)變?yōu)榛旌现?，即土地使用?quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)，一次性收取土地出讓金，出讓期間內(nèi)按年征收租金，既降低不同屆政府之間的不公平程度，也可讓地方政府獲取部分未來土地增值的收益。

（三）長期措施 改革財(cái)政管理體制，將土地財(cái)政納入地方政府財(cái)政管理體系。應(yīng)逐步將地方債務(wù)顯性化，把對(duì)地方債務(wù)余額及風(fēng)險(xiǎn)的考量納入官員政績考核標(biāo)準(zhǔn)中，完善地方政府債務(wù)公開披露制度，推進(jìn)地方政府資產(chǎn)負(fù)債表的編制與公開。逐步拓寬地方政府融資渠道，根據(jù)“政府引導(dǎo)、市場主導(dǎo)、試點(diǎn)突破、協(xié)同推進(jìn)”的原則逐步擴(kuò)大地方債自行發(fā)債的試點(diǎn)范圍與規(guī)模，引入信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)等專業(yè)中介組織，促進(jìn)地方財(cái)政透明運(yùn)行，提高社會(huì)資源配置效率。

深化財(cái)稅體制改革，逐步推進(jìn)房產(chǎn)稅的征收。從發(fā)達(dá)國家地方政府土地財(cái)政的發(fā)展規(guī)律看，由于土地資源的稀缺性，依靠土地出讓收入作為財(cái)力來源的模式難以長久，逐步征收房產(chǎn)稅是土地財(cái)政不可持續(xù)的必然選擇。應(yīng)逐步完善財(cái)稅體制，合理劃分中央與地方的財(cái)政收支責(zé)任，為地方政府引入房產(chǎn)稅等穩(wěn)定的財(cái)源基礎(chǔ)，在逐步平衡地方政府“事權(quán)”與“財(cái)權(quán)”的同時(shí)，盤活存量房地產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。

參考文獻(xiàn)：

[1] [ZK#]Canuto O，Liu LSubnational debt finance： Make it sustainable[J]AFTER，2010： 219

[2] 巴曙松地方債務(wù)問題應(yīng)當(dāng)如何化解[J]西南金融，2011，10： 001

[3] 單順安“土地財(cái)政” 治理路徑研究[D]西南財(cái)經(jīng)大學(xué)，2012

[4] 劉莉莉地方政府債務(wù)融資及其風(fēng)險(xiǎn)管理： 國際經(jīng)驗(yàn)[M]北京： 經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2011

[5] 余斌，李建偉資產(chǎn)泡沫—國際經(jīng)驗(yàn)與我國現(xiàn)狀[M]北京： 中國發(fā)展出版社，2011

[6] 張大偉土地生財(cái)機(jī)制支撐下的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)研究[D]中共中央黨校，2012