黃娟

摘要：新中國成立以來我國生育政策歷經(jīng)了波浪式的發(fā)展歷程。文章結(jié)合社會機制相關(guān)理論對此過程進行梳理，發(fā)現(xiàn)生育政策的變遷伴隨著社會機制的不斷調(diào)整，表現(xiàn)為從20世紀50年代的以“行政—計劃”、制約模式為主，逐漸轉(zhuǎn)向20世紀八九十年代以來的“指導—服務(wù)”、保障模式為主。當前，生育政策開始躍出單純行政命令的簡單模式與范疇，在社會機制的關(guān)照之下，將單一的制度性力量柔化為隱含于整體社會架構(gòu)之下，通過多層面的制度外力量，協(xié)調(diào)國家人口意識與個人生育行為之間的空隙，從而為人口發(fā)展提供和諧力量。

關(guān)鍵詞：生育政策；社會機制；變遷

中圖分類號：C924.21文獻標識碼：A文章編號：1000-4149（2014）06-0119-08

DOI：10.3969/j.issn.1000-4149.2014.06.012

The Adjustment of Family Planning Policy and Changes of Social Mechanism

since the Founding of New China

HUANG Juan

（School of Marxism，Changsha University of Science & Technology，Changsha 410114，China）

Abstract：Since the establishment of the new Chinese，family planning policy in our country has experienced the development course of wave type. We found that changes in fertility policy along with the continuous adjustment of social mechanism， from the 1950s mainly by administrative plan and control mode， gradually to the 1990s mainly by guide – service and security mode. The current fertility policy， leap the limitations of pure administrative orders， under the care of social mechanism， soften the institutional power single implied in the whole social framework， through the power system of multi level， reconcile the gap between national population awareness and individual reproductive behavior， provide the harmonious strength for population development.

Keywords：family planning policy；social mechanism；changes

人口再生產(chǎn)是社會可持續(xù)發(fā)展的重要前提，作為人口大國，如何協(xié)調(diào)人口、資源、發(fā)展間的關(guān)系，是我國人口政策的核心。新中國成立以來，生育政策隨著社會發(fā)展的具體形態(tài)，出現(xiàn)了適應(yīng)性調(diào)整。學界從社會需求的層面論證生育政策的實效與價值，關(guān)注的多是生育政策制定的宏觀社會環(huán)境，但對政策的具體運行模式、政策與社會機制之間的互動研究卻鮮有涉及。本文在分析社會機制與生育政策理論關(guān)系的基礎(chǔ)上，嘗試從歷史視角出發(fā)，考察和分析新中國成立以來社會機制和運作模式的不斷變化之下生育政策調(diào)整的具體形態(tài)，進而從社會機制變化的背景和條件來分析生育政策不斷完善應(yīng)有的價值取向。

一、社會機制與生育政策的關(guān)系

為了充分說明社會機制的調(diào)整與生育政策的變遷，首先要對二者的理論關(guān)系進行梳理，從而為評價二者的現(xiàn)實互動確立標準尺度。

1.生育政策的實踐必須通過社會機制實現(xiàn)

所謂社會機制，就是社會系統(tǒng)內(nèi)各要素間的律動或慣性作用聯(lián)系，這種作用聯(lián)系通過一定的作用形式表現(xiàn)出來，形成系統(tǒng)的綜合效應(yīng)[1]。社會機制是構(gòu)成社會系統(tǒng)的紐帶，是社會系統(tǒng)產(chǎn)生綜合效應(yīng)的重要條件。任何制度必須通過社會機制的銜接才能發(fā)揮實際效應(yīng)，并且一經(jīng)形成就會出現(xiàn)慣性作用。社會活動對社會體制的影響、社會體制對社會活動的影響，都通過社會機制來實現(xiàn)。

生育制度從內(nèi)容上看主要是以生育行為為調(diào)整對象，但生育行為受到自然環(huán)境、社會習俗、養(yǎng)育環(huán)境、醫(yī)療保障、競爭就業(yè)等諸多其他結(jié)構(gòu)的影響，因此，生育政策的實踐及生育政策的調(diào)整都勢必通過社會機制的運行才能實現(xiàn)。

2.社會機制和生育政策變遷會引發(fā)互動性的調(diào)整

社會機制和生育政策在社會的不斷變遷中并非靜止，而是不斷地做出適應(yīng)性調(diào)整。

生育政策是社會整體結(jié)構(gòu)的有機組成部分，而社會機制通過聯(lián)系作用，協(xié)調(diào)聯(lián)系各個有機部分。當社會機制的運行模式發(fā)生改變，各個部分的關(guān)系也勢必發(fā)生變化，從而發(fā)生適應(yīng)性調(diào)整。因此，社會機制的不斷發(fā)展和變化勢必會對其他社會結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響，從而引發(fā)生育政策的變遷。

生育政策的不斷變遷也必然引起社會機制的不斷調(diào)整。隨著生育政策的不斷調(diào)整，它與其他社會結(jié)構(gòu)之間的關(guān)系也必然隨之調(diào)整，在這種互動過程中，社會機制也發(fā)生了微妙的變化，一方面促成了社會機制的不斷完善，另一方面促成了社會機制運行模式的不斷轉(zhuǎn)變。

3.社會機制調(diào)整的目標是減少生育政策產(chǎn)生的摩擦和代價

人類社會是一個充滿矛盾的整體，客觀上存在著人與人、人與社會、人與自然的矛盾，生育政策其實就是協(xié)調(diào)個人生育行為和社會人口發(fā)展的制度補償。而社會機制調(diào)整的目的就在于在一定的社會條件下協(xié)調(diào)矛盾、平衡關(guān)系。

在不同的社會時期，人們的生育意愿與生育行為都會受到其他社會結(jié)構(gòu)的影響，從而表現(xiàn)階段性特點。生育政策作為協(xié)調(diào)個人生育行為與社會人口發(fā)展的制度補償，終因制度的外在性帶來一定的社會摩擦和代價；社會機制則通過不同結(jié)構(gòu)之間的聯(lián)動利益，協(xié)調(diào)這種摩擦從而減少社會代價。

社會機制和生育政策均處在一個不斷變化的過程中，不論是社會制度的完善還是生育政策的調(diào)整，既需要對應(yīng)的社會基礎(chǔ)的支持也必然產(chǎn)生相應(yīng)的社會影響，最終將外在的生育政策融合進社會有機整體當中去，推動社會機制不斷走向完善。

二、新中國成立以來社會機制與生育政策的互動

1.從“行政—計劃式”向“指導—服務(wù)式”轉(zhuǎn)變

生育政策內(nèi)容包括國家意識指導下的各類相關(guān)法規(guī)，涉及管理和執(zhí)行政策的機構(gòu)部門，以及從事技術(shù)研究和提供服務(wù)的部門。自20世紀50年代生育政策的不斷提出與完善以來，盡管價值導向仍是以控制人口數(shù)量提高人口素質(zhì)為核心，但運行的社會機制卻發(fā)生了明顯的變化，從20世紀50年代以來“行政—計劃式”逐漸轉(zhuǎn)向八九十年代的“指導—服務(wù)式”。

“行政—計劃式”的機制是指用行政的手段和計劃的手段將社會的各個部分統(tǒng)一整合起來并使之運行和發(fā)展。“行政—計劃式”的機制一般包括相關(guān)主管部門的規(guī)劃指標、制定章程、統(tǒng)一撥款，以及由其檢查、審核、評估等方式，這種形式是計劃經(jīng)濟時代運用的比較多的一種機制形式，因此也成為20世紀生育政策運行的重要模式。

“指導—服務(wù)式”的機制是指用指導的方式和服務(wù)的形式將社會各部分統(tǒng)一起來使之運行發(fā)展的模式。在這種運行模式中，管理者主要是提供方法、信息及服務(wù)，被管理者有選擇的自由和權(quán)力。進入20世紀90年代，生育政策開始躍出單純行政命令的簡單模式與范疇，權(quán)力逐漸開始在其他領(lǐng)域泛化，開始通過一種柔性的、隱形的引導模式改變過去單純硬性的、顯性的政策指導模式。

（1）法規(guī)政令內(nèi)容和形式的變化。新中國成立以來，中共中央出臺和頒布了一系列干預人口生育的政策，盡管從政策導向上看有所區(qū)別。1949～1953年，以限制節(jié)育為主；1953年以后計劃生育政策初步提出，20世紀60年代展開以城市和人口稠密的農(nóng)村為重點的計劃生育試點，到七八十年代計劃生育政策全面推行，以計劃生育為主。但至20世紀80年代，所頒行的生育政策法規(guī)政令均是以干預生育行為為直接目的的顯性政策。據(jù)《中國計劃生育全書》內(nèi)容統(tǒng)計來看，1949～1989年，中共中央發(fā)布的相關(guān)文件有36份，全國人大發(fā)布的有關(guān)文件和法律為34份，國務(wù)院發(fā)布有關(guān)文件和法規(guī)25份，共計95份[2]。此95份文件法規(guī)主要內(nèi)容可分為以下三類：①分析計劃生育對國民經(jīng)濟、農(nóng)業(yè)發(fā)展的影響，強調(diào)控制人口數(shù)量的重要性；②具體規(guī)劃計劃生育工作，包括各省市計劃生育工作安排、科研工作及經(jīng)費開支問題、避孕流產(chǎn)藥具研制與生產(chǎn)問題等；③有關(guān)人口變動及抽樣調(diào)查工作。這些政策或是探討計劃生育政策的社會背景，或是構(gòu)筑計劃生育政策的具體內(nèi)容，并結(jié)合人口調(diào)查來反映政策的實效，比較完整地勾勒出計劃生育政策的主體核心結(jié)構(gòu)，因此也都是直接服務(wù)于控制人口、計劃生育這個終極目標的。這一階段的法規(guī)政令，從結(jié)構(gòu)層面來看還處于構(gòu)建強制性的制度性力量；從內(nèi)容層面來看，幾乎都是在高度集中的計劃經(jīng)濟體制下推行的，生育從個人行為轉(zhuǎn)變成為帶有國家意識和色彩的社會化行為，甚至被當成一種資源進行了集中配置。因此，這一階段的生育政策以高效率態(tài)勢，在較短的時間取得了顯著的效果。

20世紀90年代之后，隨著改革開放和市場經(jīng)濟化的程度不斷加深，生育政策出現(xiàn)顯著變化。從政策本身來看，不再局限于該不該生、生幾個、何時生的問題，而是開始滲透到相關(guān)領(lǐng)域，并立刻得到了其他社會結(jié)構(gòu)的信息反饋，產(chǎn)生聯(lián)動效應(yīng)。由于前期積累，至20世紀80年代末期，生育政策從中央到地方已經(jīng)形成了一套較為完善的制度體系，20世紀90年代開始，新頒布生育政策法規(guī)的數(shù)量有所減少，但從內(nèi)容上看，卻與此前表現(xiàn)出明顯的階段性特征：一是強調(diào)對未成年人的教育和保護，不僅關(guān)注控制人口的數(shù)量，更注重人口素質(zhì)的提高；二是強調(diào)對婦女權(quán)益的保護，從提高婦女地位和解放婦女身心的角度，探討生育政策在女性權(quán)利、婦女發(fā)展方面的隱形作用；三是把計劃生育與扶貧攻堅工作相聯(lián)系，實現(xiàn)生育政策與經(jīng)濟發(fā)展、解決貧困的現(xiàn)實聯(lián)系。20世紀90年代之后的生育政策，開始突破控制人口數(shù)量的單一目標局限，從其他社會結(jié)構(gòu)和功能中聯(lián)系和挖掘生育行為的隱形影響。這一變化不僅表現(xiàn)出生育政策不斷走向一種成熟和完善，更反映出生育政策是社會有機整體當中的一個部分，不能被隔絕和獨立起來，不論其完善還是推行，都必然會受到其他社會結(jié)構(gòu)的影響，比如兒童教育、婦女地位、扶貧開發(fā)，等等。實際上這種變化只是一種現(xiàn)象，其背后真正的動力在于，社會機制有效地將生育政策與社會肌體進行了聯(lián)系，生育政策不僅扎根在這個肌體之上對人口發(fā)展產(chǎn)生了直接的影響，而且開始輻射一些相關(guān)的領(lǐng)域。

（2）管理機構(gòu)名稱與職能的變化。20世紀50年代到60年代初期的計劃生育工作由中央人民政府衛(wèi)生部管理，未設(shè)專門機構(gòu)，節(jié)育宣傳和技術(shù)管理工作由衛(wèi)生部婦幼衛(wèi)生司婦女衛(wèi)生處負責。為貫徹落實1963年中共中央、國務(wù)院批準的《第二次城市工作會議紀要》提出的關(guān)于成立中央和地方的計劃生育委員會的要求，1964年1月15日成立了國務(wù)院計劃生育委員會，至1964年底，全國共有25個省、自治區(qū)、直轄市成立計劃生育行政領(lǐng)導機構(gòu)，共有專職人員2000人左右[3]。其主要職責是制定有關(guān)計劃生育的方針政策，檢查和促進各地的計劃生育工作，協(xié)調(diào)有關(guān)部門的配合和合作。后來由于“文化大革命”的沖擊，國務(wù)院計劃生育辦公室停止工作。1981年3月6日，第五屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第17次會議決定設(shè)立國家計劃生育委員會，負責統(tǒng)一全國的計劃生育工作，督促檢查計劃生育工作的方針、政策和法令的貫徹執(zhí)行；協(xié)同國家計委編制國家人口發(fā)展的長遠規(guī)劃和年度計劃；協(xié)助有關(guān)部門搞好宣傳教育和干部培訓；協(xié)同衛(wèi)生、醫(yī)藥部門落實節(jié)育措施、科學研究和藥具生產(chǎn)供應(yīng)；承辦有關(guān)計劃生育的外事工作等。隨后，全國有28個省、自治區(qū)、直轄市于1981～1984年先后成立了計劃生育委員會。國家和省、自治區(qū)、直轄市成立計劃生育委員會之后，到1986年底，全國有2427個地區(qū)（市）、縣（市、區(qū)）成立了計劃生育委員會；62030個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、區(qū)、街道）成立了計劃生育辦公室[4]。從而形成了自上而下的計劃生育行政管理網(wǎng)絡(luò)，并依托這個比較完整的體系高效推進計劃生育工作的展開。

1988年、1993年、1998年國家計劃生育委員會進行了三次機構(gòu)改革。盡管機構(gòu)設(shè)置和職能沒有多大變化，但縮減了行政編制，人員減少21%數(shù)據(jù)來源：國家人口和計劃生育委員會.中國人口和計劃生育史[M].北京：中國人口出版社，2007：692-699.。2003年，十屆全國人大一次會議通過了國務(wù)院機構(gòu)改革方案，將國家計劃生育委員會更名為國家人口和計劃生育委員會。其主要職責為：①繼續(xù)承擔原國家計劃生育委員會的職責；②加強人口規(guī)模、趨勢、素質(zhì)、結(jié)構(gòu)等人口和計劃生育重大問題的戰(zhàn)略性、前瞻性研究，推動人口和計劃生育工作的綜合治理，促進人口與經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展；③制定人口發(fā)展規(guī)劃和政策，協(xié)調(diào)有關(guān)部門做好出生人口性別比治理工作，促進生殖健康產(chǎn)業(yè)發(fā)展[5]。首先，從職能轉(zhuǎn)變來看，國家人口和計劃生育委員會比原國家計劃生育委員會更注重人口結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和生殖健康、優(yōu)生優(yōu)育工作；其次，從轉(zhuǎn)變的目的來看，國家人口與計劃生育委員會不僅將控制人口作為唯一的目標，還開始認識到人口結(jié)構(gòu)的合理、人口質(zhì)量的優(yōu)良才是一國人口發(fā)展所追求的目標；再次，機構(gòu)改革還增設(shè)了科學技術(shù)司，從理論層面和實踐角度為優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)提供技術(shù)支持[6]。國家計劃生育委員會是生育政策制定與執(zhí)行的重要單位，它的幾次機構(gòu)改革和職能的調(diào)整，既是生育政策的硬件調(diào)整的過程，也是生育政策的社會機制從單一的“行政—指令式”向“指導—服務(wù)式”轉(zhuǎn)變的重要結(jié)果。

（3）科學研究與服務(wù)重點的變化。20紀世60年代至70年代，計劃生育科學技術(shù)研究工作的重點主要集中在避孕藥具研發(fā)、流產(chǎn)以及結(jié)扎手術(shù)改進。從內(nèi)容上看比較單一，均是直接服務(wù)于節(jié)制生育的顯性政策。進入20世紀90年代，計劃生育的科學研究和技術(shù)服務(wù)的內(nèi)容和重點均有明顯的變化，亦是生育政策運行機制從單一的“行政—計劃式”向“指導—服務(wù)式”轉(zhuǎn)變的表現(xiàn)。

20世紀60年代，我國的避孕藥具和節(jié)育技術(shù)既不能適應(yīng)計劃生育形勢發(fā)展的需要，又不能滿足廣大群眾的要求，因此，中共中央、國務(wù)院強調(diào)加強計劃生育的科研工作。1963年12月中共中央、國務(wù)院批轉(zhuǎn)《第二次城市工作會議紀要》明確指出：“加強計劃生育的技術(shù)指導，保證手術(shù)質(zhì)量，努力研究安全、有效、簡便、經(jīng)濟的避孕方法”，并成立了計劃生育科研專題委員會[7]。此后，計劃生育科學研究主要圍繞避孕方法及藥具的研發(fā)、人工流產(chǎn)和結(jié)扎手術(shù)的改進而進行。

但從20世紀80年代開始，計劃生育的科研工作開始探索新的內(nèi)容，即開展優(yōu)生優(yōu)育工作以提高人口的質(zhì)量。首先，明確優(yōu)生優(yōu)育是實現(xiàn)計劃生育中的一項重要任務(wù)。1980年9月，中共中央在《關(guān)于控制人口增長問題致全體共產(chǎn)黨員、共青團員的公開信》中提出：“要大力開展生殖生理、優(yōu)生（就是不生育有殘疾的嬰兒）和節(jié)育技術(shù)的科研工作，培養(yǎng)大批合格技術(shù)人員，做好節(jié)育技術(shù)指導、婦幼衛(wèi)生和兒童教育工作，以保證節(jié)育技術(shù)的安全，減少出生有先天性遺傳疾病的嬰兒[8]?！逼浯?，展開了優(yōu)生優(yōu)育的科普工作。20世紀80年代，全國各地舉辦了56場優(yōu)生科普展覽，參觀人次超過2000萬，舉辦優(yōu)生知識競賽和有獎?wù)魑幕顒樱_展優(yōu)生咨詢服務(wù)，等等，并制訂規(guī)劃，推動優(yōu)生工作的持續(xù)開展。1983年6月，在國務(wù)院科技領(lǐng)導小組和國家計劃生育委員會的部署下，制定了《計劃生育一九八六至二零零零年科技發(fā)展規(guī)劃設(shè)想提綱》，明確指出：“應(yīng)以預防性優(yōu)生研究為主，有組織有計劃地開展出生缺陷的監(jiān)督工作和人口質(zhì)量的群體調(diào)查，摸清中國人口素質(zhì)的基本情況，找出智力低下和智力缺陷的各種疾病原因，為進一步做好防治工作提供依據(jù)。為了制定和執(zhí)行《優(yōu)生法》，為其創(chuàng)造必要的條件，還要加強醫(yī)學遺傳學、環(huán)境致畸學、圍產(chǎn)醫(yī)學的研究[9]?！?/p>

20世紀90年代國家計劃生育委員會推出以技術(shù)服務(wù)為重點的優(yōu)質(zhì)服務(wù)，同時開展試點工作，并總結(jié)了重要的經(jīng)驗：在開展優(yōu)質(zhì)服務(wù)過程中體現(xiàn)以人為本、為人民服務(wù)的宗旨；不斷健全和完善生育政策法規(guī)體系，對技術(shù)服務(wù)機構(gòu)和人員實行規(guī)范化、標準化管理，保證服務(wù)質(zhì)量；以技術(shù)服務(wù)為重點，依靠科技進步，針對不同人群的不同要求，努力提高服務(wù)水平；依托政府有關(guān)部門、社會各個部門通力協(xié)作完善服務(wù)[10]。

主管生育的部門機構(gòu)的更名與改革在一定層面反映出生育政策運行機制從“行政—計劃式”向“指導—服務(wù)式”進行轉(zhuǎn)變。

2.從“制約機制”向“保障機制”轉(zhuǎn)變

制約機制是指用制約的手段和形式發(fā)揮制約的功能，將社會各個機構(gòu)聯(lián)合起來，包含了行政制約、法律制約和輿論制約等多種形式。

保障機制是指用保障的手段發(fā)揮激勵的功能來調(diào)動社會各方面的積極性和潛能，發(fā)揮引導作用，從形式看包括了提供物質(zhì)條件、提供觀念導向、提供政策支持和管理服務(wù)三種形式。保障機制既是社會機制不斷完善的結(jié)果，也是從需求滿足的角度實現(xiàn)功能引導的一種管理思維和模式變更的結(jié)果。

（1）從政策限制到經(jīng)濟利益導向。從20世紀60年代到20世紀90年代，為推動生育政策實施，政府還將生育政策與個體經(jīng)濟利益掛鉤。一是提倡晚婚晚育。衛(wèi)生部1963年《關(guān)于認真開展計劃生育的方案》中提出：①中等、高等學校招生，一般不錄取已婚男女；②中等、高等學校學生，在學習和實習期間不得結(jié)婚；③分配工作不照顧愛人關(guān)系；④已婚在校生應(yīng)實行避孕，懷孕女生應(yīng)立即休學；⑤廠礦、企業(yè)、事業(yè)和服務(wù)行業(yè)的學徒、練習生，在學習和實習期間不得結(jié)婚，現(xiàn)已結(jié)婚的青年學徒應(yīng)實行避孕，如懷孕應(yīng)即勸令退學[11]。招工方面，晚婚者也享有優(yōu)先照顧。這些政策的目的在于控制初生年齡，對實現(xiàn)晚婚晚育起到了輔助作用。但作為獨立的個體，因生育而喪失就學、招工的機會，個人的其他權(quán)利顯然被壓縮。二是對違規(guī)超生實施懲罰。1982年，中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于進一步做好計劃生育工作的指示》，違規(guī)超生，要給予適當懲罰，“國家干部和職工、城鎮(zhèn)居民，計劃外生第二胎的，要取消其按合理生育所享受的醫(yī)藥、福利等待遇，還可視情況扣發(fā)一些比例的工資，或不得享受困難補助、托幼補助。對農(nóng)村社員超生的子女不得劃給責任田、自留地；或?qū)Τ优纳鐔T給予少包責任田，或提高包產(chǎn)指標等限制”[12]。這些政策雖出于特殊社會環(huán)境，但無疑損害了因超生而遭受經(jīng)濟制裁的家庭公平享有社會資源的權(quán)利。

進入21世紀，生育政策在工作思路和方法上都有了明顯的轉(zhuǎn)變，從孤立的“就計劃生育抓計劃生育”向“與經(jīng)濟社會發(fā)展密切結(jié)合”，從社會制約為主向利益導向與社會制約結(jié)合。實現(xiàn)兩大轉(zhuǎn)變的主要標志有三個：一是基本形成綜合治理人口與計劃生育工作的局面；二是基本建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的人口與計劃生育工作調(diào)控體系；三是基本形成宣傳教育、綜合服務(wù)、科學管理相統(tǒng)一的基層工作機制[13]。

第一，在西部地區(qū)開展“少生快富”扶貧工程工作。2000年，寧夏回族自治區(qū)計劃生育委員會在南部西海固山區(qū)開展了“少生快富”試點，從單一的處罰多生轉(zhuǎn)變?yōu)楠剟钌偕鸀橹?。具體做法是：在貧困地區(qū)對按政策規(guī)定可生三個孩子而自愿少生一個的，符合政策只生女孩的，采取永久性節(jié)育措施的夫婦給予一次性3000～5000元的經(jīng)濟獎勵；引導和幫助這些家庭把獎勵資金用于發(fā)展生產(chǎn)，并與扶貧開發(fā)的項目相結(jié)合。這次嘗試得到國家計劃生育委員會和中央有關(guān)部門的高度重視。2003年，國家計劃生育委員會協(xié)調(diào)財政部、國務(wù)院扶貧辦，促成中央支持寧夏“少生快富”擴大試點項目經(jīng)費的落實，并將其納入西部大開發(fā)政策中。2004年3月，國家人口和計劃生育委員會、財政部、國務(wù)院扶貧辦下發(fā)《關(guān)于在西部地區(qū)開展“少生快富”扶貧工程試點工作的意見》，推廣了這一做法。僅以2005年為例，寧夏就有18999對夫妻申請參與“少生快富”扶貧工程，兌現(xiàn)獎勵資金5768.7萬元。寧夏、青海、云南三省從項目試點開始至2004年底，少生23.1萬人，落實獎勵13.6萬戶，兌現(xiàn)獎勵資金1.7億元。這一政策仍在向其他省份推廣，包括新疆維吾爾自治區(qū)、甘肅、湖北、內(nèi)蒙古、海南、四川等省，惠及更多家庭[14]。

第二，建立農(nóng)村部分計劃生育家庭獎勵扶助制度。2002年4月，貴州省余慶縣委、縣政府下發(fā)《關(guān)于印發(fā)<余慶縣農(nóng)村獨生子女戶和兩女結(jié)扎戶享受優(yōu)惠政策實施辦法>的通知》，同年10月，《農(nóng)村獨生子女戶、二女結(jié)扎戶養(yǎng)老金管理使用辦法》頒布，對農(nóng)村獨生子女戶和兩女戶的農(nóng)民在年滿60后，每人每月發(fā)放40元生活費，這一制度廣獲好評，成為農(nóng)村部分計劃生育家庭獎勵扶助制度的雛形。2004年3月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了國家人口和計劃生育委員會、財政部《關(guān)于開展對農(nóng)村部分計劃生育家庭實行獎勵扶助制度試點工作的通知》，在各地現(xiàn)行計劃生育獎勵優(yōu)惠政策基礎(chǔ)上，針對農(nóng)村只有一個子女或兩個女孩的計劃生育家庭，夫婦年滿60周歲由中央或地方財政安排專項資金進行獎勵扶持，按每人年均不低于600元的標準發(fā)放獎勵扶助金，直至亡故。已超過60周歲的，以該政策開始執(zhí)行時的實際年齡為起點發(fā)放。獎勵扶助金由中央和地方財政確定合理比例共同負擔，納入專項資金預算。2004年5月，國家人口和計劃生育委員會、財政部下發(fā)《農(nóng)村部分計劃生育家庭獎勵扶助制度試點方案（試行）》，對推進農(nóng)村部分計劃生育家庭獎勵扶助制度試點工作進行部署。據(jù)估計，2004年8月，自行試點?。▍^(qū)、市）共有獎勵扶助107252人，獎勵扶助專項資金預算5673萬元，全部由地方財政負擔；2005年，國家獎勵扶助制度試點范圍擴大到23省，獎勵扶助對象達135萬人，中共和地方財政投入獎勵資金8億多元；2006年中央財政加大力度，進一步擴大獎勵扶助制度實施范圍，并基本覆蓋全國，目標人數(shù)為185萬人，投入專項資金11.1億元[15]。

實現(xiàn)計劃生育工作的兩個轉(zhuǎn)變，既是新的社會環(huán)境下計劃生育工作的一場深刻變革，也是通過生育政策真正實現(xiàn)控制人口的客觀必然，還是社會制度與社會機制不斷完善協(xié)調(diào)發(fā)展的必然趨勢。計劃生育政策只有適應(yīng)社會發(fā)展進步和人民群眾日益增長的需求，適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展、社會進步、資源配置、環(huán)境保護相互協(xié)調(diào)的機制和服務(wù)體系，才能在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)中發(fā)揮更大的作用。

（2）從孤立政策到配套政策逐步完善。我國的生育政策自20世紀60年代實施以來，逐漸形成一套獨立的法規(guī)體系。1978年通過的《中華人民共和國憲法》第五十三條規(guī)定：“國家提倡和推行計劃生育。” 1982年中共第十二次全國代表大會報告指出：“實行計劃生育，是我國的一項基本國策?！?978～2001年《中華人民共和國計劃生育法》經(jīng)歷了研究、起草、修改、完善，為形成計劃生育專門法體系走出重要一步。國家還公布實施了系列法律法規(guī)，對計劃生育政策的推行提供輔助和配套性支撐，強化和明確公共調(diào)控人口目標，同時，計劃生育政策依托最高法權(quán)體系成為控制人口生育的最高權(quán)威。但這段時期生育政策的制度完善，仍然是以政策本身為中心。

進入21世紀后，生育政策開始構(gòu)建更全面的運行機制，配套政策不斷完善。2000年3月2日，中共中央、國務(wù)院再次發(fā)出《關(guān)于加強人口與計劃生育工作穩(wěn)定低生育水平的決定》，強調(diào)完善人口與計劃生育工作的調(diào)控體系和相關(guān)社會經(jīng)濟政策。要求各級政府和有關(guān)部門制定土地、企業(yè)、醫(yī)療、社會保障、戶籍、勞動、教育、財稅等制度和改革措施，要統(tǒng)籌考慮，相互協(xié)調(diào)，有利于人口與計劃生育工作；加強人口與計劃生育工作的法律建設(shè)，建立和完善計劃生育利益導向機制，落實對實行計劃生育家庭的獎勵和優(yōu)惠政策；積極發(fā)展社會保障事業(yè)。2003年國家計劃生育委員會和省（區(qū)、市）計劃生育委員會聯(lián)合在19個市（區(qū)）開展人口和計劃生育綜合改革試點工作，2006年試點擴展到全國。此次綜合改革的重點就是建立和完善工作機制，其中特別強調(diào)在城市計生工作中，積極推動建立基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、生育和社會福利等社會保障制度；在農(nóng)村，開展獨生子女戶和雙女戶社會保險試點工作，逐步建立農(nóng)村計劃生育家庭社會養(yǎng)老保障制度。

三、結(jié)論

新中國成立以來生育政策經(jīng)歷了曲折的變遷過程，這種變遷是在與社會活動互動的過程中發(fā)生的，伴隨著社會機制的微妙變化，這些影響和變化不但是我們客觀評價生育政策的新視角，也是我們調(diào)整和完善生育政策的新起點。

第一，社會的發(fā)展帶動社會機制運行方式的改變進而影響生育政策。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和制度的完善，社會才逐漸形成一種協(xié)調(diào)的有機體，而非機能模塊的簡單堆積。將各個不同功能模塊有效聯(lián)接的不是單純的制度的力量，恰是社會機制的作用。當社會發(fā)展程度不高、經(jīng)濟文化水平較低的時候，個人的生育意愿或行為與社會需要的人口發(fā)展趨向和模式之間存在落差，我們只能用強制性的制度進行補充和調(diào)整。但是，當物質(zhì)文明和精神文明隨著社會發(fā)展不斷提升時，生育行為更多地從個人的行為演變成一種社會的效應(yīng)，必然受到很多層面的影響，比如養(yǎng)育成本、子女教育、職場競爭、養(yǎng)老保障，等等。用來約束生育行為的便不再僅僅是外在的制度性的力量，而是受到社會這個有機體多方面的影響。因此，我們看到，社會的發(fā)展帶動了社會機制運行方式的改變，并通過生育政策的發(fā)展變遷展示出來。

第二，生育政策的運行必須通過社會機制發(fā)揮作用。生育政策和其他一切制度性政策一樣，是對社會行為規(guī)范的一種外化的力量。要讓制度所蘊含的發(fā)展模式和理念得到認可和執(zhí)行，就必須讓政策能夠有效發(fā)揮力量和效果。人口數(shù)量和質(zhì)量的發(fā)展與社會經(jīng)濟文化的發(fā)展協(xié)調(diào)并進是我們制定和調(diào)整生育政策的宗旨和目標。但如果僅僅依靠制度的規(guī)范性和強制力，不僅不能讓人們理解政策的本意而且容易產(chǎn)生逆反心理。社會機制恰恰是協(xié)調(diào)制度性政策和政策對象的潤滑劑，它既能夠讓人們在鮮活生動的現(xiàn)實當中感受政策或者制度的合理性，還能通過利益的連貫性，觸動人們進行更深層面的思考，從而不斷調(diào)整內(nèi)在的生育意愿和生育觀念，使生育行為和生育政策之間的間隙不斷縮小。

第三，生育政策的新調(diào)整必須以社會機制的不斷完善為基礎(chǔ)。我國的生育政策歷經(jīng)60余年的檢驗，已經(jīng)在控制人口數(shù)量、提高人口素質(zhì)、協(xié)調(diào)資源配置、緩解世界人口壓力等方面作出杰出貢獻。但隨著社會的不斷進步，具體形勢的不斷變化，生育政策勢必需要作出新的調(diào)整，十八屆三中全會后開始實施的“單獨二孩政策”可以說是20世紀80年代以來生育政策出現(xiàn)的又一次重大調(diào)整。這種調(diào)整也正是在社會機制的不斷完善之下進行的。社會機制的完善，其實指的是在社會這個有機體內(nèi)，既要讓各個零部件充分發(fā)揮應(yīng)有的功能也要兼顧與其他部門的協(xié)調(diào)發(fā)展，而這種協(xié)調(diào)性正是社會機制最重要的使命與價值。當社會各個部門之間的發(fā)展速度和利弊關(guān)系均可以得到有效調(diào)節(jié)的時候，社會機制其實便起到了統(tǒng)籌各類資源的樞紐作用，能夠最大程度地銜接國家意志和個人意志之間的差異。

2013年11月15日，十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》對外發(fā)布，其中提到“堅持計劃生育的基本國策，啟動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策”，已經(jīng)顯示出生育政策新的調(diào)整取向。對比，或許社會機制與生育政策之間的規(guī)律能為我們提供新的思路。

參考文獻：

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[責任編輯馮樂]