文 // 劉新宇

上海社會科學院“資源與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展”創(chuàng)新型智庫團隊

環(huán)境監(jiān)測是整個環(huán)境管理體系的基礎(chǔ)，環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量在相當大程度上決定了環(huán)境管理的質(zhì)量。近年來，在不少情況下，政府公布的環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)和民眾切身感受有差異；這既降低了官方環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的公信力，更重要的是，有失準確的環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)不足以支持政府及時響應環(huán)境問題并采取有效措施。本文試圖從環(huán)境監(jiān)測的組織體系切入，來分析環(huán)境監(jiān)測結(jié)果有失準確的原因，并提出完善現(xiàn)有組織體系的對策建議。

1 我國環(huán)境監(jiān)測組織體系的現(xiàn)狀

目前，我國一定行政區(qū)域的環(huán)境監(jiān)測組織體系如圖1所示，一般由以下幾部分組成：

（1）環(huán)保系統(tǒng)的環(huán)境監(jiān)測站

其主要職責包括這樣幾方面：①制定并組織實施環(huán)境監(jiān)測的長期規(guī)劃和年度計劃；②負責建設(shè)和運行環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)，采集和匯總環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)，并據(jù)此編制環(huán)境監(jiān)測報告；③對環(huán)境監(jiān)測進行質(zhì)量控制，即保證環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的準確性和精密性。環(huán)保系統(tǒng)的環(huán)境監(jiān)測站在行政上隸屬于同級環(huán)保部門，和上下級環(huán)境監(jiān)測站之間不存在行政隸屬關(guān)系，只有技術(shù)上的指導與被指導關(guān)系。

（2）環(huán)保系統(tǒng)以外的官方環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)

除了環(huán)保部門，氣象、水務(wù)、衛(wèi)生、交通等部門也出于其職責需要而建有環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)，承擔一定環(huán)境監(jiān)測任務(wù)。例如，氣象部門建有酸雨監(jiān)測站，衛(wèi)生部門承擔飲用水和農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生監(jiān)測的任務(wù)，水務(wù)部門負責監(jiān)測河口、支流口、省界的污染物通量以及干流和主要支流的污染物濃度背景值。

（3）企業(yè)、園區(qū)、行業(yè)協(xié)會等自建的環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)

企業(yè)、園區(qū)、行業(yè)協(xié)會等自建的環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)是非官方環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)的一種。如上海就有十幾個行業(yè)監(jiān)測站和大型企業(yè)監(jiān)測站，該市8+2重點工業(yè)區(qū)（8個大型產(chǎn)業(yè)園區(qū)和2個廠群矛盾較突出的工業(yè)區(qū)）空氣特征污染監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)就納入了寶鋼、上海石化等的自有監(jiān)測站。

（4）第三方環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)

近年來，隨著霧霾等新的環(huán)境熱點、難點問題出現(xiàn)，亟需加大監(jiān)測工作力度，解決此類問題“底數(shù)不清、機理不明”的問題。然而，作為事業(yè)單位，官方環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)的編制是剛性的，無法根據(jù)監(jiān)測需求量或任務(wù)量的上升及時增加工作人員數(shù)量，導致這些機構(gòu)在人力上捉襟見肘、不堪重負；在這種情況下，未來有大量監(jiān)測任務(wù)需要外包給第三方監(jiān)測機構(gòu)承擔。

在我國，政府購買第三方環(huán)境監(jiān)測服務(wù)在法律上并不存在障礙，但目前此類實踐并不多。《環(huán)境保護法》（2014年修訂）、《環(huán)境監(jiān)測管理辦法》（2007年）和《環(huán)境監(jiān)測管理條例》（2009年版，征求意見稿）都沒有禁止或限制第三方機構(gòu)承擔監(jiān)測任務(wù)；根據(jù)《環(huán)境監(jiān)測管理條例》（征求意見稿），第三方機構(gòu)可以參與環(huán)境監(jiān)測，只是不得未經(jīng)批準發(fā)布環(huán)境監(jiān)測信息。而且，2014年10月24日舉行的國務(wù)院常務(wù)會議、環(huán)保部《關(guān)于做好政府購買環(huán)境公共服務(wù)的指導意見》（征求意見稿）等都提出政府購買第三方環(huán)境監(jiān)測服務(wù)，一些地方層面的相關(guān)指導意見或辦法也提出要進行此類探索（如上海市政府2014年10月發(fā)布的《關(guān)于加快推進本市環(huán)境污染第三方治理工作的指導意見》）。但到2014年年末為止，只有少數(shù)地方已開展第三方環(huán)境監(jiān)測試點，如山東、江蘇、浙江。

2 現(xiàn)有環(huán)境監(jiān)測組織體系存在的問題

在形式上，前述環(huán)境監(jiān)測組織體系已經(jīng)比較完整，能夠承擔一定的環(huán)境監(jiān)測任務(wù)；然而，這樣的組織體系存在以下幾方面問題，不利于其發(fā)揮應有的環(huán)境監(jiān)測功能，向上級政府、社會公眾等利益相關(guān)方全面、準確地展示一定區(qū)域內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量、污染物排放和環(huán)境風險狀況。

2.1 監(jiān)督者隸屬于被監(jiān)督者，監(jiān)測數(shù)據(jù)易失真

讓環(huán)保系統(tǒng)監(jiān)測機構(gòu)考評作為其上級的環(huán)保部門乃至地方政府的環(huán)?？冃Вy免受到行政干預而使監(jiān)測數(shù)據(jù)失真。地方政府要對維護和改善轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負責，而環(huán)保部門又是其中的直接責任部門；因此，環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)開展的工作在很大程度上是對地方政府尤其是環(huán)保部門的環(huán)?？冃нM行考核與監(jiān)督。而環(huán)保系統(tǒng)監(jiān)測機構(gòu)在行政上隸屬于環(huán)保部門，就類似于“裁判員”隸屬于“運動員”，其環(huán)境監(jiān)測工作很容易受到地方政府或環(huán)保部門出于自身利益而施加的行政干預。

2.2 不同系統(tǒng)監(jiān)測機構(gòu)缺乏協(xié)作，未有效整合全社會環(huán)境監(jiān)測資源

環(huán)保系統(tǒng)監(jiān)測機構(gòu)與非官方監(jiān)測機構(gòu)、非環(huán)保部門監(jiān)測機構(gòu)互不統(tǒng)屬，不利于各方協(xié)作從而最大限度地利用全社會環(huán)境監(jiān)測資源。盡管存在一定合作關(guān)系，但隸屬于環(huán)保部門的環(huán)境監(jiān)測站無權(quán)統(tǒng)轄環(huán)保系統(tǒng)以外的監(jiān)測機構(gòu)，無法充分調(diào)動和利用這部分環(huán)境監(jiān)測力量或資源。雖然國務(wù)院1981年第27號文件提出“由環(huán)境保護部門牽頭，把各有關(guān)部門的監(jiān)測力量組織起來，密切配合”，形成監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，1983年頒布的《全國環(huán)境監(jiān)測管理條例》又規(guī)定環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)中的各成員單位在業(yè)務(wù)、行政隸屬關(guān)系不變的情況下互為協(xié)作關(guān)系，“監(jiān)測數(shù)據(jù)、資料、成果均為國家所有，任何個人無權(quán)獨占”；但在現(xiàn)行行政管理體制下，環(huán)保部門的環(huán)境監(jiān)測站對環(huán)保系統(tǒng)以外的監(jiān)測機構(gòu)無約束力，很難落實這些條款。

2.3 未充分調(diào)動第三方環(huán)境監(jiān)測力量，且缺乏應有規(guī)范

圖1 一定區(qū)域的環(huán)境監(jiān)測體系簡圖

目前，政府購買第三方環(huán)境監(jiān)測服務(wù)的實踐目前在國內(nèi)還較少，未能充分發(fā)揮其補充官方監(jiān)測機構(gòu)人力資源不足的作用。除有關(guān)官員理念尚待突破外，相關(guān)法規(guī)和監(jiān)管體系的缺位也構(gòu)成政府購買第三方監(jiān)測服務(wù)的現(xiàn)實障礙。環(huán)保部《環(huán)境監(jiān)測管理條例》（征求意見稿，2009年）允許委托取得環(huán)境監(jiān)測資質(zhì)的非官方機構(gòu)監(jiān)測環(huán)境質(zhì)量和污染源排放并對其資質(zhì)管理作出規(guī)定，但該法規(guī)尚未正式頒布，更沒有相關(guān)細則或配套規(guī)章落實其中關(guān)于第三方監(jiān)測機構(gòu)資質(zhì)管理的原則性規(guī)定。目前，除了環(huán)保部《環(huán)境監(jiān)測人員持證上崗考核制度》及一些地方層面實施細則等規(guī)范相關(guān)人員執(zhí)業(yè)資質(zhì)外，尚無一部法規(guī)對第三方環(huán)境監(jiān)測市場加以規(guī)范。我國曾經(jīng)出臺《環(huán)境污染治理設(shè)施運營資質(zhì)許可管理辦法》，其中包括規(guī)范自動連續(xù)監(jiān)測資質(zhì)的條款，但2014年7月已廢止。

而且，當前還存在環(huán)保系統(tǒng)監(jiān)測機構(gòu)“既當裁判員、又當運動員”的問題。環(huán)保系統(tǒng)監(jiān)測機構(gòu)也在接受企業(yè)委托的監(jiān)測業(yè)務(wù)，如排污申報復核監(jiān)測、環(huán)境影響評價監(jiān)測、建設(shè)項目污染治理設(shè)施驗收監(jiān)測、安全優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境監(jiān)測、環(huán)保產(chǎn)品環(huán)保指標監(jiān)測、室內(nèi)環(huán)境檢測；將來在第三方環(huán)境監(jiān)測市場發(fā)展起來后，由環(huán)保系統(tǒng)監(jiān)測機構(gòu)對第三方監(jiān)測機構(gòu)進行監(jiān)管，必然會造成前者“既當裁判員、又當運動員”。

2.4 公眾的“顧客”地位未得到較好體現(xiàn)

環(huán)境監(jiān)測歸根到底是一項公共服務(wù)，其“顧客”就是社會公眾。然而，除了一般意義上的信息公開，我國環(huán)境監(jiān)測體系對公眾的開放度較低，未能較好實現(xiàn)其“顧客”權(quán)益；在這一點上，中國與世界先進水平有差距。在美國，公眾一是可以參與環(huán)境監(jiān)測決策，二是可以“訂制”環(huán)境監(jiān)測服務(wù)。美國各州環(huán)保部門每年向聯(lián)邦環(huán)保署提交年度監(jiān)測計劃前，都要至少公示30天，讓公眾提出意見、建議，參與環(huán)境監(jiān)測計劃的修訂、完善。美國環(huán)保部門甚至會應特定社區(qū)組織或公民團體的要求，在該社區(qū)附近或其所關(guān)注區(qū)域設(shè)置監(jiān)測點位，開展環(huán)境監(jiān)測項目。如紐約州環(huán)保部門應“西紐約州清潔空氣聯(lián)盟”要求，從美國環(huán)保署申請資助開展了“托那旺達社區(qū)空氣質(zhì)量研究項目”。

3 改進環(huán)境監(jiān)測組織體系的對策建議

針對環(huán)境監(jiān)測組織體系中存在的問題，本文建議采取以下措施加以改進，從而使其發(fā)揮提供全面、準確環(huán)境信息的功能，支持整個環(huán)境管理體系的有效運轉(zhuǎn)。

3.1 將環(huán)保部門直屬監(jiān)測站改制為獨立的環(huán)境監(jiān)測主管部門

為了盡可能減少環(huán)境監(jiān)測受行政干預的可能性，建議將原環(huán)保部門直屬的環(huán)境監(jiān)測站從中剝離出來，改制為獨立的、一定行政區(qū)域的環(huán)境監(jiān)測主管部門；不僅獨立于環(huán)保部門，而且相對獨立于地方政府。

關(guān)于新的環(huán)境監(jiān)測主管部門的行政隸屬關(guān)系如何安排，可以有兩種選擇：第一種是實行垂直管理，即下級環(huán)境監(jiān)測主管部門在行政上隸屬于上級環(huán)境監(jiān)測主管部門，最終隸屬于中國環(huán)境監(jiān)測總站。但如果過多的行政事務(wù)實行垂直管理，就會造成中央政府權(quán)力過度集中、負擔過重等負面效果。另一種可能更好的選擇是，讓環(huán)境監(jiān)測主管部門直屬于各級政府，但對于同級政府又具有相對獨立性，在很多情況下可以直接向同級人大匯報工作，正如審計署（廳、局）那樣。

上述環(huán)保部門直屬監(jiān)測站的改制方案有利于規(guī)避對環(huán)境監(jiān)測的行政干預；為進一步防止環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)因人為干預而失真，建議加大對環(huán)境監(jiān)測弄虛作假的懲罰力度，嚴重者應追究相關(guān)人員刑事責任，而不是僅僅對機構(gòu)罰款幾萬或幾十萬元。

3.2 賦予環(huán)境監(jiān)測主管部門對轄區(qū)內(nèi)所有監(jiān)測機構(gòu)的公共管理權(quán)

對于新的環(huán)境監(jiān)測主管部門，建議立法賦予其對轄區(qū)內(nèi)所有環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)的公共管理權(quán)，其公共管理權(quán)力和責任應當包括（但不限于）以下幾個主要方面：

第一，計劃和組織轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境監(jiān)測工作。

第二，匯總轄區(qū)內(nèi)所有環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)的監(jiān)測數(shù)據(jù)，建議規(guī)定各類環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)（如非環(huán)保部門監(jiān)測機構(gòu)、企業(yè)、行業(yè)、園區(qū)自有監(jiān)測站和第三方監(jiān)測機構(gòu)）的監(jiān)測數(shù)據(jù)都要上報環(huán)境監(jiān)測主管部門，則該部門就可充分利用轄區(qū)內(nèi)所有環(huán)境監(jiān)測資源和監(jiān)測信息。

第三，對轄區(qū)內(nèi)所有環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)——包括非環(huán)保部門監(jiān)測機構(gòu)、企業(yè)、行業(yè)、園區(qū)監(jiān)測機構(gòu)及第三方監(jiān)測機構(gòu)——進行質(zhì)量控制。

第四，規(guī)范第三方環(huán)境監(jiān)測市場。

改制后，環(huán)境監(jiān)測主管部門和環(huán)境監(jiān)測體系中其他主體的關(guān)系如圖2所示。

3.3 培育、規(guī)范和利用第三方環(huán)境監(jiān)測市場

要解決監(jiān)測任務(wù)量不斷增長與官方監(jiān)測機構(gòu)編制剛性之間的矛盾，有兩種方法：一是增加自動化監(jiān)測設(shè)備，包括水環(huán)境質(zhì)量和環(huán)境空氣質(zhì)量自動監(jiān)測站，在企業(yè)中推廣污染源在線監(jiān)測裝置；二是培育和規(guī)范第三方環(huán)境監(jiān)測市場，購買第三方監(jiān)測機構(gòu)的服務(wù)。具體而言，相關(guān)部門可以從以下幾方面著手建設(shè)一個健康的第三方監(jiān)測市場：

其一，建立健全第三方環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)的資質(zhì)認證體系和誠信管理體系。建議在管理體系、人員素質(zhì)、設(shè)備配置等方面設(shè)定合理的機構(gòu)建設(shè)標準，構(gòu)建第三方監(jiān)測機構(gòu)的準入制度和分級制度。對于第三方監(jiān)測機構(gòu)，還需要建立一套征信系統(tǒng)，并與其執(zhí)業(yè)資格和資質(zhì)等級掛鉤，還可與全國企業(yè)征信系統(tǒng)、中國人民銀行征信系統(tǒng)等聯(lián)網(wǎng)。此外，可組建第三方環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)的行業(yè)協(xié)會，將這一市場的征信系統(tǒng)交由行業(yè)協(xié)會運行，以發(fā)揮其行業(yè)自律作用。

其二，制定并完善第三方環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)的運行技術(shù)標準和質(zhì)量控制體系。建議針對包括第三方監(jiān)測機構(gòu)在內(nèi)的所有監(jiān)測機構(gòu)，制定或完善監(jiān)測點位設(shè)置、監(jiān)測設(shè)備安裝和驗收、樣本采集和分析以及數(shù)據(jù)報告和傳輸?shù)拳h(huán)節(jié)的技術(shù)規(guī)范；同時，要采取每月現(xiàn)場抽測、比對監(jiān)測等嚴格的監(jiān)測質(zhì)量控制措施。

政府需要設(shè)置一定程序來進行判定，只要第三方監(jiān)測機構(gòu)采集和處理數(shù)據(jù)的過程符合上述規(guī)范，其監(jiān)測數(shù)據(jù)就應被采用并發(fā)布。根據(jù)環(huán)保部《環(huán)境監(jiān)測管理條例》（征求意見稿），民間機構(gòu)和個人也可以自建監(jiān)測站或聘請第三方監(jiān)測機構(gòu)來監(jiān)測環(huán)境質(zhì)量；未來在條件允許的情況下，環(huán)保部也可以作出規(guī)定，只要其數(shù)據(jù)采集和處理過程是合規(guī)的，來自此類機構(gòu)的監(jiān)測結(jié)果也將得到認可并公布。

圖2 改制后環(huán)境監(jiān)測體系各主體關(guān)系圖

其三，政府向第三方環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)購買監(jiān)測服務(wù)，既為官方監(jiān)測機構(gòu)減輕負擔，也為第三方監(jiān)測機構(gòu)提供擴展業(yè)務(wù)、積累經(jīng)驗和資金的機會。如美國部分州環(huán)保部門的環(huán)境分析實驗室主要負責質(zhì)量管理，大量采樣和分析工作委托給“合同實驗室”，而這些“合同實驗室”都經(jīng)過美國環(huán)保署的資質(zhì)認證。

除了環(huán)境監(jiān)測服務(wù)，政府還可以聘請第三方（如大學、研究機構(gòu)）對監(jiān)測結(jié)果開展研究。環(huán)境監(jiān)測的后續(xù)研究工作同樣重要，因為環(huán)境監(jiān)測的目的不僅在于判明現(xiàn)狀，還需要判明現(xiàn)狀背后的規(guī)律、趨勢和潛在風險。在政府自身人力資源不足的情況下，將此類研究任務(wù)外包不失為一個較好的選擇。

其四，處理好環(huán)境監(jiān)測主管部門和第三方環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)的關(guān)系。環(huán)境監(jiān)測主管部門對第三方環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)行使公共管理權(quán)，包括資質(zhì)管理、誠信管理、標準和技術(shù)規(guī)范設(shè)定、質(zhì)量控制等。為防止環(huán)境監(jiān)測主管部門“既當裁判員、又當運動員”，建議規(guī)定該部門直屬監(jiān)測隊伍不可接受企業(yè)委托的環(huán)境監(jiān)測業(yè)務(wù)，其中原先承擔此類業(yè)務(wù)的人員和資產(chǎn)可剝離出去，成為市場化運營的國有企業(yè)。

3.4 提高公眾在環(huán)境監(jiān)測體系中的參與度

建議借助以下舉措，讓公眾更多參與到環(huán)境監(jiān)測體系中來、表達合理訴求，從而更好地實現(xiàn)其“顧客”權(quán)益。其一，建議建立直轄市、副省級城市和地級環(huán)境監(jiān)測主管部門向公眾公示年度監(jiān)測計劃的機制，聽取其合理的意見和建議，使環(huán)境監(jiān)測計劃更好地符合公眾的需要。其二，建議設(shè)置一定程序，允許社區(qū)組織在特定情況下向環(huán)境監(jiān)測主管部門“訂制”服務(wù)。如在多個居委會聯(lián)合提出申請并有合理理由的情況下，可以在其附近或所關(guān)注區(qū)域增設(shè)監(jiān)測點位，開展定向的環(huán)境監(jiān)測。