額爾敦巴雅爾

錫林郭勒草原是世界聞名的大草原之一，也是我國四大草原之一——內(nèi)蒙古草原的主要天然草場，其可利用草場面積達18萬平方公里，占內(nèi)蒙古草場面積的26.5%，是國家重要的綠色畜產(chǎn)品生產(chǎn)加工輸出基地。錫林郭勒草原草地類型多樣，由西向東漸次為荒漠半荒漠草原（16%）、沙地植被（33.6%）、典型草原（34.5%）、草甸草原（15.9%）。這里不僅植被類型繁多，而且植物種類十分豐富，是目前我國最大的草原與草甸生態(tài)系統(tǒng)類型的自然保護區(qū)，具有十分重要的生態(tài)地位。習近平總書記考察內(nèi)蒙古時要求我們“保護好內(nèi)蒙古大草原的生態(tài)環(huán)境”。因此，積極探索推進草原生態(tài)保護制度，建設美麗草原，是我區(qū)各族干部群眾光榮的使命與義不容辭的責任。

一、錫林郭勒盟草原生態(tài)管理制度的歷史沿革

近年來，為了保護和改善草原生態(tài)環(huán)境，錫林郭勒盟實施了一系列草原生態(tài)治理的政策和項目，對遏制草原生態(tài)惡化的趨勢起到了積極作用。建國以來，錫林郭勒盟的草原管理制度大體分四個發(fā)展階段：

一是草場集體所有、共同管理階段。1958年至1983年，是“草場公有、家畜公有”的階段，所有的草場和牲畜歸集體所有，共同管理。牧民有步驟、分階段地進行季節(jié)性游牧，受利益驅動不強，經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的矛盾沒有顯現(xiàn)，未出現(xiàn)嚴重的生態(tài)問題。

二是集體、個人共同管理階段。1983年，隨著全國開始推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，牧區(qū)也實施“牲畜承包到戶”的政策，實行集體、個人相結合的經(jīng)營體制。草場集體所有，共同使用，而牲畜私有，牧業(yè)生產(chǎn)獲得的收益歸個人所有。這種集體、個人共同管理的承包制度帶動了牧民的勞動積極性，提高了牧業(yè)產(chǎn)值。同時，牲畜數(shù)量快速增長，草場的載畜量迅速上升。

三是草場承包到戶階段。1997年前后，隨著全國推行第二次土地承包制，錫林郭勒盟開始實施以“草畜雙承包制”為主的草場承包到戶政策，明確了草場產(chǎn)權制度，推進了統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制改革，進一步完善了草牧場聯(lián)產(chǎn)承包責任制，促進了草場和牲畜的私有化以及畜牧業(yè)收益的個人化。1989年，錫林郭勒盟大小畜突破1000萬頭（只），牧民收入水平進入自治區(qū)前列;1999年，錫林郭勒盟牲畜頭數(shù)超過1800萬頭（只）。隨著草原畜牧業(yè)的發(fā)展壯大，草原生態(tài)環(huán)境日趨惡化。

四是注重生態(tài)保護、政府加強管理階段。進入新世紀，面對經(jīng)濟發(fā)展水平滯后和草原生態(tài)環(huán)境惡化的雙重挑戰(zhàn)，錫林郭勒盟盟委、行署將生態(tài)文明建設提升到戰(zhàn)略的高度，整體實施了“圍封轉移”“兩轉雙贏”戰(zhàn)略，全面落實草畜平衡和草場“三牧”（春季休牧、圍封禁牧、劃區(qū)輪牧）兩項草原保護基本制度，堅持人工治理與自然修復相結合，堅持一手抓建設、一手抓保護，以提高牧民收入與治理草原為切入點，提出了“用發(fā)展的辦法保護生態(tài)”的理念，制訂了“禁牧還草”“以草定畜”“點上開發(fā)、面上保護”等一系列政策措施。

二、當前錫林郭勒盟草原生態(tài)保護存在的突出問題

通過不懈努力，錫林郭勒盟草原生態(tài)環(huán)境雖然已逐漸好轉，但退化沙化局面在一定區(qū)域內(nèi)并未得到根本性的扭轉，部分地區(qū)工礦企業(yè)破壞性生產(chǎn)、牧民掠奪式經(jīng)營、群眾的不良生活行為破壞草原、政府部門的管理不到位等問題仍然比較突出。

一是工礦企業(yè)的不當經(jīng)濟行為。主要表現(xiàn)為：濫采亂挖礦產(chǎn)造成植被裸露和草場沙化;大型車輛碾壓草場破壞草場植被生長;過度抽取地下水使草原水位線下降和草場鹽堿化;無規(guī)劃地建設廠房，任意堆放工業(yè)垃圾破壞草原景觀等。

二是農(nóng)牧戶的過度開發(fā)行為。主要表現(xiàn)為：超載過牧和掠奪性經(jīng)營;草場的利用保護方式簡單粗放;只產(chǎn)不入，缺乏對草場的維護與治理;拉網(wǎng)圍欄分割草場形成沙化源以及不合理地開墾種植農(nóng)作物等。

三是群眾的不良生活行為。主要表現(xiàn)為：隨意亂挖藥材;隨意捕殺草原上的野生動物;不文明旅游行為使草場被污染和踐踏;隨意污染草原上珍貴的水資源等。

四是草原管理制度不完善、執(zhí)行力低。對草原的生態(tài)治理與管理缺乏綜合性、長期性、可持續(xù)的制度措施，目前的草原生態(tài)管理注重以“草”為本，而非以“人”為本，以“草”和“畜”為出發(fā)點和著力點，忽視了“人”的主體地位。草原生態(tài)保護的投入長期不足，廣大牧民參與管理的積極性不高。草原管理機構沒有明確的權責地位，草原監(jiān)理部門執(zhí)法不力。同時，現(xiàn)有的法律、制度對破壞草原的行為處罰力度不夠大，難以彌補破壞草原生態(tài)環(huán)境造成的損失，不能有效制止破壞草原行為的發(fā)生。另外，基層組織對草場的管理方式簡單粗放，未能形成政府、企業(yè)牧戶、社會組織、個人共同參與的草原生態(tài)治理體系。

三、對建立錫林郭勒盟草原生態(tài)管理制度的建議

一是堅持依法治理，建立健全治理和保護草原生態(tài)的制度體系。深入研究、制訂或修改符合當前草原生態(tài)實際的《草原法》《環(huán)境保護法》《基本草原保護條例》《草畜平衡管理辦法》等法律法規(guī)，從立法的高度規(guī)范和約束破壞草原生態(tài)的行為，對草原上的濫采、濫挖、濫牧和亂占、亂建等現(xiàn)象給予嚴厲處罰。加強執(zhí)法機構和執(zhí)法隊伍建設，強化草原執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)督，不斷提高執(zhí)法能力和執(zhí)法水平。嚴格限制超載過牧，努力實現(xiàn)草畜平衡。增加對草原生態(tài)恢復和建設的投入，把生態(tài)文明建設納入經(jīng)濟社會發(fā)展評價體系當中，把生態(tài)建設情況作為各級領導班子和領導干部政績考核的重要內(nèi)容。努力營造保護草原生態(tài)的法制環(huán)境，減少對草原生態(tài)系統(tǒng)的干擾和破壞，鼓勵合理利用草原資源，維護草原生態(tài)建設成果。

二是嚴格管理、規(guī)范草原牧區(qū)的工業(yè)開發(fā)行為。牧區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)是目前關系草原生態(tài)環(huán)境的一個突出問題，應高度重視，認真研究，科學決策，嚴格依法、依規(guī)審批和管理，突出對礦產(chǎn)資源開發(fā)的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管。要加快轉變發(fā)展方式，堅持高起點、高標準地培育引進工業(yè)項目，淘汰落后產(chǎn)能，發(fā)展低能耗、低排放、低污染的新能源產(chǎn)業(yè)、高科技產(chǎn)業(yè)等新興綠色產(chǎn)業(yè)，引導企業(yè)加大環(huán)保投入，提高企業(yè)的社會責任意識。此外，還應對環(huán)境違法的企業(yè)和個人從嚴處罰，最大限度地減輕工業(yè)發(fā)展對草原生態(tài)環(huán)境的影響。

三是加強草原文化的宣傳與教育，形成自覺保護草原生態(tài)壞境的良好社會氛圍。大力宣傳草原的生態(tài)功能優(yōu)先于經(jīng)濟功能的理念，強調(diào)草原文化在生態(tài)保護建設方面的重要作用，提高全民的草原生態(tài)保護意識，營造人與自然和諧共處、對草原生態(tài)進行合理利用與開發(fā)的氛圍。政府部門、工礦企業(yè)、農(nóng)牧戶、社會組織和社會民眾應充分發(fā)揮各自在保護草原生態(tài)建設中的作用，使保護草原生態(tài)成為全社會統(tǒng)一的認識和自覺行動，加快形成全社會廣泛參與管理、互相約束、相互監(jiān)督的草原生態(tài)治理體系。

（作者單位：錫林郭勒盟委黨校）

責任編輯：劉佳

延伸閱讀

2014年《舌尖上的中國2》的熱播，讓錫林郭勒草原上的白蘑一夜間聞名大江南北。然而，長年累月的、隨意的挖藥材與摟發(fā)菜活動，嚴重破壞了草原的枯草層，是造成內(nèi)蒙古草原退化的主要原因之一。生態(tài)環(huán)境的破壞，反過來導致了草原上白蘑等天然植物的減少。據(jù)報道，“自2003年以來，每年涌入內(nèi)蒙古草原地區(qū)非法采集野生植物的人員都數(shù)以萬計，給自治區(qū)草原生態(tài)環(huán)境帶來嚴重威脅，更威脅到了農(nóng)牧民的生產(chǎn)和生活。”由于我國刑法相關條文缺乏明確具體的定罪量刑標準，司法可操作性較差，各地在執(zhí)法和司法實踐中對非法破壞草原能否追究行為人刑事責任問題時常產(chǎn)生爭議，影響了對犯罪的懲治以及對草原資源的有效保護。目前草原環(huán)境保護的法律基礎主要是《草原法》與《環(huán)境保護法》，但是這些法律條文和制度在現(xiàn)實中并不能真正執(zhí)行到位。因此，草原生態(tài)環(huán)境保護是一場全方位的保護戰(zhàn)，需要政府、社會和牧民的共同參與。