李明月，周藝霖

（華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院，廣東廣州510640）

土地執(zhí)法監(jiān)察網(wǎng)格劃分創(chuàng)新研究
——以廣州市白云區(qū)為例

李明月，周藝霖

（華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院，廣東廣州510640）

研究目的：探索土地執(zhí)法監(jiān)察網(wǎng)格劃分方法。研究方法：基于AHP和GIS技術(shù)，以土地執(zhí)法工作量為核心，從3個層次出發(fā)選取5個評價指標(biāo)，測算評價單元的土地執(zhí)法工作量，通過融合評價單元完成網(wǎng)格劃分。研究結(jié)果：以廣州市白云區(qū)694個評價單元為基礎(chǔ)，經(jīng)過土地執(zhí)法工作量評價指標(biāo)計算，劃分出183個土地執(zhí)法監(jiān)察網(wǎng)格，并進一步劃分為5類網(wǎng)格。研究結(jié)論：（1）以土地執(zhí)法工作量為依據(jù)的土地執(zhí)法監(jiān)察網(wǎng)格劃分方法，有效解決了網(wǎng)格之間管理工作量不均的問題；（2）根據(jù)主導(dǎo)因子對網(wǎng)格進行分類，有效促進網(wǎng)格分類監(jiān)管；（3）選取的指標(biāo)不受地域、地形限制，使本方法具有較強的普適性；劃分結(jié)果與行政界線、國土所管轄范圍相契合，具備行政管理的方便性。

土地管理；土地執(zhí)法監(jiān)察；網(wǎng)格劃分；層次分析法；廣州市白云區(qū)

1 引言

近年來，網(wǎng)格化逐漸成為土地精細(xì)化管理的重要手段。浙江省諸暨市[1]、河南省睢縣[2]和北京市密云縣[3]等地都開展了土地執(zhí)法網(wǎng)格化實踐，并取得了一定的效果，但這些地方在劃分網(wǎng)格時只是簡單地以行政村或戶數(shù)為依據(jù)，未能考慮網(wǎng)格間可能存在的執(zhí)法工作量的巨大差異，導(dǎo)致土地執(zhí)法人員工作上的苦樂不均，并進一步影響行政執(zhí)法效率。

理論界一直在對網(wǎng)格劃分方法進行探索。1929 年芬蘭地理學(xué)家Granean 運用1 km 的網(wǎng)格劃分方法，以不同比例尺的網(wǎng)格作為基本單元分析了自然和社會現(xiàn)象[4]。1992 年，Goodchild 和Yang 共同提出了基于全球地理信息系統(tǒng)的層次數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)網(wǎng)格。1998 年，Sahr 和White 研究了以經(jīng)緯度來劃分地球網(wǎng)格的離散全球網(wǎng)格系統(tǒng)，并以5 種不同多面體的立體形狀進行地球模擬，實現(xiàn)了全球網(wǎng)格的逐級劃分[5]。2000 年，Dutton 提出全球?qū)哟巫鴺?biāo)方法，將地球按照八面體的四分三角形進行劃分得到全球多級網(wǎng)格[6]。國內(nèi)關(guān)于網(wǎng)格劃分方法的研究始于城市網(wǎng)格化管理領(lǐng)域，李琦等描述了不規(guī)格網(wǎng)格的組成，以地籍作為城市空間網(wǎng)格單元，實現(xiàn)了城市空間信息的縱向綜合和橫向共享[7]。曾慶友提出以10000 m2規(guī)則網(wǎng)格為基礎(chǔ)，綜合考慮管理界線、自然布局和地物界線等進行網(wǎng)格劃分[8]。彭明軍利用層次空間推理，在選定自然地物、城市道路、利用現(xiàn)狀和用地類型基礎(chǔ)上，設(shè)計劃分算法進行了城市空間信息多級網(wǎng)格劃分[9]。土地管理網(wǎng)格的劃分基本借鑒了城市管理網(wǎng)格化劃分方法。施玉麒等探討了以各級道路、河流中心線和規(guī)劃圖層為依據(jù)劃分土地利用規(guī)劃網(wǎng)格[10]。樊文平等提出以行政界線、各級道路和河流中心線為依據(jù)劃分土地管理網(wǎng)格[11]。劉翠提出以行政界線、村界和地物界線為依據(jù)劃分市級、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和單元網(wǎng)格4級土地執(zhí)法監(jiān)察地理網(wǎng)格[12]。

已有研究中，土地執(zhí)法監(jiān)察網(wǎng)格劃分的針對性研究較少，大多機械借鑒城市管理網(wǎng)格、土地管理網(wǎng)格中以行政界線和典型地物為主要依據(jù)來劃分土地執(zhí)法監(jiān)察網(wǎng)格，科學(xué)性似好，實用性不強，網(wǎng)格管理工作量不均、人員無法科學(xué)配置等問題將不可避免。本文以廣東省廣州市白云區(qū)為例，借助AHP和GIS技術(shù)，探索以土地執(zhí)法工作量為核心的土地執(zhí)法監(jiān)察網(wǎng)格劃分方法。

2 土地執(zhí)法監(jiān)察網(wǎng)格劃分方法

2.1 網(wǎng)格劃分原則

在劃分網(wǎng)格時秉持權(quán)屬界線完整、執(zhí)法工作量相近、面積均衡、無縫拼接4個原則（表1）。

表1 網(wǎng)格劃分原則Tab.1 Grid division principle

2.2 網(wǎng)格劃分的方法

以GIS技術(shù)為基礎(chǔ)，以土地確權(quán)界線圖為數(shù)據(jù)底圖確定基礎(chǔ)評價單元，通過構(gòu)建評價指標(biāo)體系，運用AHP確定指標(biāo)權(quán)重，測算每個評價單元的土地執(zhí)法工作量，通過融合得到最后的土地執(zhí)法監(jiān)察網(wǎng)格。

2.2.1 劃定評價單元 土地執(zhí)法監(jiān)察網(wǎng)格劃分范圍僅限于目前由土地管理執(zhí)法部門負(fù)責(zé)的農(nóng)用地和未利用地。使用ArcGIS 10.1 軟件，以土地確權(quán)界線圖作為底圖，融合權(quán)屬單位字段，剔除全為建設(shè)用地的權(quán)屬單位，作為網(wǎng)格劃分的基本單位。為防止后期網(wǎng)格監(jiān)管可能導(dǎo)致的違法主體不明，將權(quán)屬未定的爭議地融合得到基礎(chǔ)評價單元。另外，國家所有的地物如河流等，按其坐落位置，劃入相應(yīng)的基礎(chǔ)評價單元。

2.2.2 構(gòu)建指標(biāo)體系及計算指標(biāo)分值 為科學(xué)地測算評價單元的土地執(zhí)法工作量，根據(jù)對白云區(qū)土地執(zhí)法監(jiān)察大隊和基層國土所一線執(zhí)法人員的調(diào)查結(jié)果，從較準(zhǔn)確表征土地執(zhí)法工作量的物理影響、設(shè)施影響和歷史影響三個層次出發(fā)，選取農(nóng)用地和未利用地占土地總面積比重、評價單元到國土所距離、道路通達程度、土地零碎化程度和近3年土地違法情況（包括土地違法數(shù)量、土地違法面積、土地違法體積和土地違法主體4個分指標(biāo)）5個評價指標(biāo)（表2），確定各個評價指標(biāo)的計算方法，進而計算評價單元的土地執(zhí)法工作量分值。

表2 土地執(zhí)法監(jiān)察網(wǎng)格劃分指標(biāo)體系Tab.2 The grid division of land law enforcement and supervision index system

（1）農(nóng)用地和未利用地占土地總面積比重。根據(jù)土地利用變更圖層，勾選出農(nóng)用地和未利用地的范圍，分別計算各個評價單元內(nèi)農(nóng)用地和未利用地占土地總面積的比重。

式1中，P 表示農(nóng)用地、未利用地面積比重；a 表示農(nóng)用地、未利用地面積；A表示土地總面積。

（2）評價單元到國土所距離。將評價單元幾何中心點與所屬國土所地理位置點進行Point Distance 分析，計算得出各個評價單元到所屬國土所距離。

（3）道路通達程度。本指標(biāo)分道路級別和道路距離兩個層次。運用ArcGIS 10.1 軟件，結(jié)合影像圖、谷歌地圖描繪出區(qū)域交通路網(wǎng)圖：城市的主干道、次干道和支路；農(nóng)村的國道、省道、縣道和鄉(xiāng)道，并按照執(zhí)法難度大小為道路級別賦分。根據(jù)評價單元幾何中心點做 Near 分析，得出每個評價單元最近的道路級別和距離，并將兩者相乘得到最后的結(jié)果。

（4）土地零碎化程度。根據(jù)分散圖斑計算土地零碎化程度，得到各個評價單元的土地零碎化程度。

式2中，D 表示土地零碎化程度；M 表示圖斑數(shù)量；aij表示評價單元的圖斑面積；A表示評價單元總面積。

（5）近3 年土地違法情況。這一指標(biāo)又細(xì)分為土地違法數(shù)量、土地違法面積、違法體積和土地違法主體4 個分指標(biāo)。根據(jù)土地管理部門提供的土地違法案件數(shù)據(jù)庫，統(tǒng)計各個評價單元內(nèi)違法案件數(shù)量和土地違法面積；根據(jù)違法用地上的違法建筑量確定違法體積；根據(jù)處理的難度，主觀對各類違法主體進行難度值賦分。

2.2.3 數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化及確定指標(biāo)權(quán)重 計算各個評價指標(biāo)絕對分值后，根據(jù)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化方法中的極值法（式3）對各個評價單元的評價指標(biāo)絕對分值進行標(biāo)準(zhǔn)化，得出［0，1］ 區(qū)間的標(biāo)準(zhǔn)化分值。近3年土地違法情況的4個分指標(biāo)在標(biāo)準(zhǔn)化后，分別按照1/4的權(quán)重進行加總，得到近3年土地違法情況標(biāo)準(zhǔn)化分值。然后，運用德爾菲法和層次分析法，計算得出各個評價指標(biāo)的權(quán)重。

式3中，X*表示標(biāo)準(zhǔn)化分值；X 表示絕對分值；Xmin表示該評價指標(biāo)的最小分值；Xmax表示該評價指標(biāo)的最大分值。

2.2.4 計算總分值及融合評價單元 各個評價單元標(biāo)準(zhǔn)化值與對應(yīng)的權(quán)重相乘后相加，得到每個評價單元土地執(zhí)法工作量總分值。再根據(jù)該地區(qū)土地執(zhí)法監(jiān)察工作情況、管理人員配備情況和區(qū)域面積等因素，確定每個網(wǎng)格單元的標(biāo)準(zhǔn)分值，并劃定分值標(biāo)準(zhǔn)區(qū)間。在ArcGIS 10.1 軟件下，遵循從北到南、從西到東的原則，通過鄰近評價單元的融合得到分值落在標(biāo)準(zhǔn)區(qū)間，并盡量貼近標(biāo)準(zhǔn)分值的網(wǎng)格單元。

3 廣州市白云區(qū)土地執(zhí)法監(jiān)察網(wǎng)格劃分

3.1 廣州市白云區(qū)概況

白云區(qū)位于廣州市城區(qū)北部，地貌以丘陵和沖積平原廣布為特征。地勢自東北向西南傾斜，屬九連山脈的延伸，東部和東北部形成連片的高、低丘陵。土地總面積約644 km2，2013年戶籍人口86.83萬人，常住人口225.20萬人。

3.2 數(shù)據(jù)來源

本文數(shù)據(jù)主要來源于民政部門、土地管理部門提供的行政界線圖、土地確權(quán)界線圖、土地利用變更圖、衛(wèi)星影像圖以及近3年的土地違法數(shù)據(jù)。另外，部分?jǐn)?shù)據(jù)和圖件由筆者通過白云區(qū)統(tǒng)計局網(wǎng)站、廣州市2011—2013年統(tǒng)計年鑒等整理而得。

3.3 白云區(qū)土地執(zhí)法監(jiān)察網(wǎng)格劃分過程

本文分5個步驟對廣州市白云區(qū)進行土地執(zhí)法監(jiān)察網(wǎng)格劃分：確定評價單元；計算評價指標(biāo)分值；確定評價指標(biāo)權(quán)重；計算總分值及融合評價單元成網(wǎng)格；根據(jù)主導(dǎo)因子進行網(wǎng)格分類。

3.3.1 劃定評價單元 ArcGIS 10.1 軟件下，在廣州市白云區(qū)行政界線圖基礎(chǔ)上，疊加“白云區(qū)集體土地確權(quán)宗地”圖層，得到白云區(qū)集體權(quán)屬單位1965個。通過融合權(quán)屬單位字段，剔除46個全為建設(shè)用地的單位，得到白云區(qū)非建設(shè)用地基本單位1919個。經(jīng)過爭議地融合和國有地物合并后，得到694個基礎(chǔ)評價單元。

3.3.2 計算評價指標(biāo)分值 對白云區(qū)694個評價單元農(nóng)用地和未利用地占土地總面積比重（簡稱“農(nóng)未比重”）、評價單元到國土所距離、道路通達程度、土地零碎化程度和近3年土地違法情況5項評價指標(biāo)進行計算，得出評價單元各項指標(biāo)的絕對分值（表3），再運用極值法對數(shù)據(jù)進行標(biāo)準(zhǔn)化，得到各項指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化值。

3.3.3 確定評價指標(biāo)權(quán)重 評價指標(biāo)的權(quán)重運用德爾菲法和層次分析法來確定。（1）德爾菲法。本文通過對白云區(qū)土地執(zhí)法監(jiān)察大隊和鎮(zhèn)街國土所執(zhí)法人員的問卷調(diào)查，得到5項評價指標(biāo)的重要性排序，并對意見進行統(tǒng)計分析，最后得出農(nóng)未比重、國土所距離、道路通達程度、違法情況和零碎化程度的重要性系數(shù)分別為1、1.67、1.47、1.10和1.49。（2）層次分析法。簡稱AHP，是將與決策相關(guān)的元素分解成目標(biāo)、準(zhǔn)則、方案等層次，通過同一層次元素重要性兩兩比較構(gòu)造判斷矩陣，計算得到不同方案間的權(quán)重，從而為選擇最佳決策方案提供依據(jù)的一種定性與定量相結(jié)合的方法。本文尊重專家意見，采用專家排序的原始數(shù)據(jù)進行處理。如：農(nóng)未比重B1相對國土所距離B2重要，故B1/B2 = 1.67。

表3 各評價指標(biāo)絕對分值Tab.3 The absolute score of each evaluation index

第一步，根據(jù)德爾菲法得出的統(tǒng)計結(jié)果構(gòu)造判斷矩陣如表4所示。

表5 判斷矩陣權(quán)重計算過程Tab.5 Weight calculation process of judgment matrix

第二步，運用幾何平均法計算判斷矩陣權(quán)重，結(jié)果如表5所示。

通過權(quán)重計算，得出該評價體系中指標(biāo)層B1、B2、B3、B4、B5相對于目標(biāo)層土地執(zhí)法工作量的權(quán)重分別為0.2591、0.1551、0.1763、0.2355和0.1740。

第三步，一致性檢驗。由于判斷矩陣的數(shù)值是由經(jīng)驗統(tǒng)計所得，難免會出現(xiàn)片面性，為了避免片面性導(dǎo)致的錯誤，需進行一致性檢驗。具體檢驗方法為：計算隨機一致性比率CR，當(dāng)CR ＜0.1時，判斷矩陣具有滿意的一致性，權(quán)重可用。

通過計算得出最大特征值λmax為5.00003，CI 為7.5×10-6；查表得當(dāng)n = 5 時，隨機一致性指標(biāo)RI = 1.12； CR = CI / RI = 7.5×10-6/1.12 = 6.70×10-6，其絕對值遠(yuǎn)小于0.1，通過一致性檢驗，以上權(quán)重可用。

3.3.4 計算總分值及融合評價單元成網(wǎng)格 各個評價單元的標(biāo)準(zhǔn)化值與其對應(yīng)的權(quán)重相乘后相加，得到白云區(qū)各個評價單元的土地執(zhí)法工作量總分值。結(jié)合白云區(qū)土地執(zhí)法監(jiān)察工作情況，土地執(zhí)法人員配備情況和白云區(qū)土地面積等因素，將網(wǎng)格單元融合的標(biāo)準(zhǔn)分值定為65，標(biāo)準(zhǔn)區(qū)間定為［50，80］，即每個網(wǎng)格單元由若干個評價單元融合而成。這若干個評價單元分值總和必須落入［50，80］區(qū) 間內(nèi)，并盡可能的貼近65。運用ArcGIS 10.1，遵循從北到南、從西到東的原則，對694個評價單元進行融合操作，得到183個網(wǎng)格單元（表6）。為保證所劃網(wǎng)格邊界線與行政界線、國土所管轄范圍相契合，不跨越鎮(zhèn)街界線，對于整個鎮(zhèn)街網(wǎng)格執(zhí)法工作量分值低于50的，該鎮(zhèn)街被單獨劃分成一個網(wǎng)格（如表6網(wǎng)格1）。

3.3.5 根據(jù)主導(dǎo)因子進行網(wǎng)格分類 通過分析各評價單元5個指標(biāo)的主導(dǎo)因子，分別把劃分的執(zhí)法監(jiān)察網(wǎng)格分為“高違”、“廣域”、“偏遠(yuǎn)”、“零碎”和“其他”5類網(wǎng)格（表7）?！案哌`”網(wǎng)格指土地違法案件發(fā)生頻率較高的網(wǎng)格；“廣域”網(wǎng)格是指面積較大的網(wǎng)格；“偏遠(yuǎn)”網(wǎng)格指所處地理位置比較偏遠(yuǎn)或空間距離雖近但難以機械通達的網(wǎng)格；“零碎”網(wǎng)格指內(nèi)部地塊較多，分布較零散的網(wǎng)格；其他網(wǎng)格指5個指標(biāo)的分值比較均衡的網(wǎng)格。土地執(zhí)法部門可以根據(jù)各類網(wǎng)格的不同特點，采取有針對性的監(jiān)管措施，提升土地執(zhí)法監(jiān)察效果。

4 結(jié)論與討論

本文借助AHP和GIS技術(shù)，以土地確權(quán)界線圖作為數(shù)據(jù)底圖，構(gòu)建了3個層次、5個評價指標(biāo)的土地執(zhí)法工作量評價體系，對廣州市白云區(qū)694個評價單元執(zhí)法工作量進行了測算，最后通過融合評價單元完成了廣州市白云區(qū)183個土地執(zhí)法監(jiān)察網(wǎng)格劃分。

表6 白云區(qū)土地執(zhí)法監(jiān)察網(wǎng)格劃分成果Tab.6 Land law enforcement and supervision grid division result of Baiyun District

對比目前理論界和實踐中主流的網(wǎng)格劃分方法，本文提出的網(wǎng)格劃分方法的最主要優(yōu)勢在于：（1）指標(biāo)體系能比較真實、客觀地表征土地執(zhí)法管理工作量，據(jù)此劃分的網(wǎng)格能有效解決網(wǎng)格之間管理工作量不均的問題，從而有利于實現(xiàn)土地執(zhí)法人員的科學(xué)有效配置；（2）根據(jù)主導(dǎo)因子將土地執(zhí)法監(jiān)察網(wǎng)格分為“高違”等5種不同類別，可采取有針對性的分類監(jiān)管措施；（3）本網(wǎng)格劃分方法選取的指標(biāo)不受地域、地形限制，且較容易獲得，使本方法具有較強的普適性；（4）網(wǎng)格劃分結(jié)果與行政界線、國土所管轄范圍相契合，具備管理的方便性。

由于土地執(zhí)法工作量影響因素較復(fù)雜，本文最后劃分的網(wǎng)格面積差異仍較大，與預(yù)設(shè)的面積均衡原則不太相符。另外，由于數(shù)據(jù)可得性問題，本文僅選取了與土地執(zhí)法工作量聯(lián)系較緊密的5個評價指標(biāo)，未能考慮對土地違法有較大影響的評價單元中包含的人口數(shù)量、經(jīng)濟發(fā)展程度等。本文所選取的指標(biāo)“近3年土地違法情況”是動態(tài)變化的因子，道路通達程度、土地零碎化程度等也處于緩慢、動態(tài)變化之中。應(yīng)比照征地區(qū)片價的定期更新機制，對已劃定網(wǎng)格每3年更新一次，以保持網(wǎng)格的現(xiàn)勢性和科學(xué)性。進一步完善土地執(zhí)法工作量指標(biāo)體系，提高土地執(zhí)法監(jiān)察網(wǎng)格劃分方法的科學(xué)性和可行性將是下一步深化研究的方向。

表7 白云區(qū)土地執(zhí)法監(jiān)察網(wǎng)格分類表Tab.7 Land law enforcement and supervision grid classifcation of Baiyun District

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（本文責(zé)編：仲濟香）

Land Law Enforcement and Supervision Grid Division Innovation Research: A Case Study in Guangzhou Baiyun District

LI Ming-yue, ZHOU Yi-lin
（College of Public Administration, South China University of Technology, Guangzhou 510640，China）

The purpose of this paper is to explore grid division method of land law enforcement and supervision. Based on AHP and GIS technology, taking the land law enforcement workload as the core, the research selects 5 evaluation indexes from 3 levels, measures the land law enforcement workload of evaluation units, and completes the division by combining the evaluation unit. Through workload calculation, the results show that Guangzhou Baiyun District divided into 183 land law enforcement and supervision grids, and further divided into 5 categories grids based on 694 evaluation units of Baiyun District. The paper concludes that 1）the grid division method of land law enforcement and supervision based on the workload effectively solves the problem of uneven grid management workload; 2）The grid is classified according to the dominant factor, and further promote the grid classification regulation; 3）Indicators don’t restrict by region and terrain, so that the method can be applied generally; furthermore, due to the division results correspond with administrative boundaries and the jurisdictionscope of land office, therefore the administrative affairs are also convenient.

land management; land law enforcement and supervision; grid division; AHP; Guangzhou Baiyun District

F301.22

A

1001-8158（2015）08-0041-08

10.13708/j.cnki.cn11-2640.2015.08.006

2015-04-13

2015-07-06

國家社科基金項目（11BGL084）；教育部人文社科規(guī)劃項目（10YJA630081）。

李明月（1969-），男，湖北荊州人，教授。主要研究方向為土地經(jīng)濟與土地規(guī)劃。E-mail: limylzh@scut.edu.cn

周藝霖（1992-），男，廣東茂名人，碩士研究生。主要研究方向為土地經(jīng)濟與土地規(guī)劃。E-mail: zhou.yilin@mail.scut.edu.cn