郝 潔 副研究員

一、中美BIT 負(fù)面清單談判的核心問(wèn)題

(一)中美BIT 并非一般意義上的雙邊投資協(xié)定，而是具有里程碑性質(zhì)的戰(zhàn)略性舉措

中國(guó)和美國(guó)是全球吸引外資與對(duì)外投資最大的國(guó)家，兩國(guó)之間迄今尚無(wú)制度性的雙邊協(xié)定來(lái)規(guī)范貿(mào)易投資關(guān)系。中美BIT 談判過(guò)程將是中美經(jīng)濟(jì)關(guān)系的重大調(diào)試過(guò)程。若談判最終達(dá)成，則對(duì)中美具有突破性的意義，將為中美戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系的構(gòu)建及中美在全球治理中的合作奠定基礎(chǔ)。

從國(guó)際看，當(dāng)前美國(guó)通過(guò)主導(dǎo)TPP、TTIP、TISA 談判，力圖構(gòu)建新一代高標(biāo)準(zhǔn)的全球貿(mào)易投資新規(guī)則。中美BIT 談判，以及中歐BIT談判是中國(guó)直接參與全球經(jīng)濟(jì)新規(guī)則構(gòu)建的重要一環(huán)，中國(guó)與美、歐的BIT 談判，使中國(guó)可以在TPP、TTIP 談判外，與美國(guó)、歐盟進(jìn)行新規(guī)則談判，以彌補(bǔ)中國(guó)處于國(guó)際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則構(gòu)建之外的不利狀況。目前來(lái)看，美國(guó)試圖施加于中國(guó)的主要國(guó)際經(jīng)濟(jì)高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則，均體現(xiàn)在中美雙邊投資協(xié)定中。中國(guó)可與美國(guó)直接在這些核心話(huà)題上開(kāi)展對(duì)話(huà)，提出要價(jià)，參與游戲規(guī)則制定。中美簽訂高標(biāo)準(zhǔn)雙邊投資協(xié)定，不僅有助于消除雙方經(jīng)濟(jì)合作的許多重要障礙，對(duì)建立全球雙邊投資協(xié)定的新模式也具有重要意義。

從國(guó)內(nèi)看，同意以“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單”模式為基礎(chǔ)進(jìn)行中美BIT 談判，是對(duì)我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)形成的以項(xiàng)目審批為核心的外資管理體制的重大變革。投資管理體制的改革僅依靠?jī)?nèi)力難以有效推進(jìn)，而中美BIT 談判正可以為國(guó)內(nèi)體制改革提供外部壓力和積極動(dòng)力。中美雙邊投資協(xié)定中放松市場(chǎng)準(zhǔn)入限制、規(guī)范國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為、加強(qiáng)環(huán)境和勞工保護(hù)等條款也將倒逼國(guó)內(nèi)改革。我們應(yīng)將中美BIT 協(xié)定視為融入國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則體系、倒逼國(guó)內(nèi)投資體制改革的戰(zhàn)略性舉措。

綜上，應(yīng)當(dāng)從更宏觀及戰(zhàn)略性的角度來(lái)評(píng)價(jià)中美BIT 談判收益，不僅局限于具體部門(mén)市場(chǎng)準(zhǔn)入的開(kāi)放與得失，還應(yīng)從中國(guó)在國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則變革中的話(huà)語(yǔ)權(quán)、國(guó)內(nèi)投資體制改革推動(dòng)等方面全面評(píng)估BIT 談判的收益，并在此基礎(chǔ)上設(shè)定與收益相適宜的談判底線(xiàn)。

(二)外資管理體制改革的推進(jìn)對(duì)我方負(fù)面清單出價(jià)有重大影響

十八大以來(lái)國(guó)內(nèi)外資管理體制改革步伐加快。上海自貿(mào)區(qū)連續(xù)出臺(tái)了2013 版和2014 版負(fù)面清單，在形式和內(nèi)容方面對(duì)負(fù)面清單的準(zhǔn)入模式進(jìn)行了積極嘗試。國(guó)家發(fā)展改革委出臺(tái)新版《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》，大幅縮減限制類(lèi)外商投資產(chǎn)業(yè)條目，從原來(lái)的79 條減少到35 條，股比限制項(xiàng)目削減是歷次修訂幅度最大的。新版《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》進(jìn)一步增加透明度，所有外資股比規(guī)定原則上在目錄中列明。此次目錄的重大調(diào)整顯示出國(guó)家推進(jìn)外資準(zhǔn)入管理體制的決心。

但長(zhǎng)期以來(lái)，由于條塊化的部委職能分工，各行政管理部門(mén)紛紛介入外資市場(chǎng)準(zhǔn)入管理，逐漸形成自身的利益偏好。我國(guó)承諾按準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單模式開(kāi)展實(shí)質(zhì)性談判，必將迫使相關(guān)部門(mén)放棄或減小在外資管理上形成的固有權(quán)力，徹底打破已經(jīng)根深蒂固的各種利益關(guān)系，并觸動(dòng)地方政府的利益格局。各部門(mén)對(duì)于我國(guó)負(fù)面清單出價(jià)及底線(xiàn)很難形成一致意見(jiàn)。BIT談判伊始，中方成立了由十幾個(gè)部委的分管副部長(zhǎng)組成的中美BIT 談判協(xié)調(diào)委員會(huì)，其主要職能就是進(jìn)行部門(mén)協(xié)調(diào)。因而，我國(guó)外資管理體制改革的實(shí)質(zhì)推進(jìn)程度，各部委對(duì)本部門(mén)利益和審批權(quán)限的改革進(jìn)度，將成為中方負(fù)面清單出價(jià)中可以承諾的開(kāi)放條件。

(三)美國(guó)與我國(guó)開(kāi)展BIT 談判有其深層次的戰(zhàn)略利益考慮

美國(guó)希望通過(guò)2012 投資協(xié)定范本掌控中美BIT 談判的主導(dǎo)權(quán)，將我國(guó)納入其構(gòu)建的高標(biāo)準(zhǔn)全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則體系中。2008 年中美已開(kāi)始BIT 談判，但2009 年年底由于美方修訂其投資協(xié)定談判范本，談判中斷。當(dāng)時(shí)全球經(jīng)濟(jì)正處于國(guó)際金融危機(jī)后的深度調(diào)整期，針對(duì)中國(guó)在危機(jī)后國(guó)際地位和影響力顯著上升，美國(guó)提出亞太再平衡戰(zhàn)略，主導(dǎo)跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議(TPP)談判，并力推TTIP、TISA談判。美國(guó)力圖主導(dǎo)全球新一輪高標(biāo)準(zhǔn)貿(mào)易投資規(guī)則，并將中國(guó)排除在外。在此背景下，美國(guó)經(jīng)過(guò)充分準(zhǔn)備于2012 年4 月公布新版投資協(xié)定范本，進(jìn)一步提高了對(duì)投資者的保護(hù)水平，對(duì)金融服務(wù)、國(guó)有企業(yè)、環(huán)境與勞工、仲裁裁決的上訴機(jī)制、領(lǐng)海等問(wèn)題進(jìn)行了調(diào)整和補(bǔ)充，同時(shí)提高了東道國(guó)在透明度、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境以及勞工標(biāo)準(zhǔn)等方面的義務(wù)，強(qiáng)化了政府競(jìng)爭(zhēng)中立和對(duì)國(guó)有企業(yè)的約束。該模板是美國(guó)構(gòu)建國(guó)際投資新規(guī)則價(jià)值取向的集中體現(xiàn)，未來(lái)很可能逐步以TPP、TTIP 以及其他雙邊及多邊協(xié)定的形式得以進(jìn)一步廣泛適用，進(jìn)而形成國(guó)際投資規(guī)則的新標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)則成為全球第一個(gè)與美國(guó)在2012 投資協(xié)定范本基礎(chǔ)上展開(kāi)BIT 談判的國(guó)家。2012 投資協(xié)定范本顯著提高了我國(guó)與美國(guó)BIT 談判的門(mén)檻，一方面增加了我國(guó)市場(chǎng)開(kāi)放的義務(wù)，另一方面增強(qiáng)了我國(guó)作為東道國(guó)對(duì)美投資的保護(hù)義務(wù)，使得我國(guó)只得在美國(guó)已經(jīng)確定好的核心條款內(nèi)容上與其展開(kāi)博弈。

到目前為止，美國(guó)尚未以2012 投資協(xié)定范本為文本模式簽署任何一項(xiàng)雙邊投資協(xié)定。在美方看來(lái)，中國(guó)同意以“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單”模式為基礎(chǔ)進(jìn)行中美BIT 談判，顯然是美國(guó)推行2012 投資協(xié)定范本為標(biāo)志的高標(biāo)準(zhǔn)國(guó)際投資規(guī)則取得的突破性進(jìn)展。若中美BIT 談判成功，意味著美國(guó)版國(guó)際投資規(guī)則在國(guó)際適用方面的重大進(jìn)展。

二、美方主要關(guān)注點(diǎn)及談判分歧點(diǎn)

(一)針對(duì)外國(guó)投資者的股份限制

美國(guó)負(fù)面清單中沒(méi)有對(duì)具體產(chǎn)業(yè)規(guī)定股份限制條款，主要原因是美國(guó)國(guó)內(nèi)法基本沒(méi)有針對(duì)外資企業(yè)的股份限制性規(guī)定。這與我國(guó)對(duì)外資企業(yè)的管理體制差別較大。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)更注重對(duì)外資準(zhǔn)入的限制與管理，在以《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》為代表的國(guó)內(nèi)法規(guī)體系中設(shè)置了諸多股份限制條款?！锻馍掏顿Y產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》中的股份限制性規(guī)定分為三類(lèi)，一是限于合資合作，二是中方控股，三是要求具體的外資股份比例范圍。雖然最新的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》中已經(jīng)大幅削減了限制性措施的內(nèi)容，但仍保留了部分股份限制措施，且在鼓勵(lì)類(lèi)目錄中仍保留了11 項(xiàng)股份限制措施。

鑒于中美雙方在股份限制類(lèi)措施方面存在較大差距，該問(wèn)題可能成為談判的焦點(diǎn)及難點(diǎn)。談判中須讓美方關(guān)注我方國(guó)內(nèi)法的長(zhǎng)期既定模式以及外資管理體制改革的進(jìn)展，促使雙方在理解對(duì)方國(guó)內(nèi)法歷史背景的前提下尋求可能的共識(shí)與解決方案。

(二)負(fù)面清單條款數(shù)量

從各國(guó)負(fù)面清單條款數(shù)量看，美國(guó)、澳大利亞條款較少;韓國(guó)、日本條款相對(duì)多些。但總體上，現(xiàn)有的各國(guó)負(fù)面清單條款都比較少，三個(gè)附件條款總數(shù)少于或略多于100 條(見(jiàn)表1)。尤其是美國(guó)的負(fù)面清單僅有36 條，保持非常簡(jiǎn)練的結(jié)構(gòu)。因而，美方很可能要求中方負(fù)面清單條款數(shù)量相對(duì)適中，大致判斷與韓國(guó)數(shù)量相當(dāng)。

目前我國(guó)上海自貿(mào)區(qū)公布的負(fù)面清單實(shí)際上是把《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》中的限制類(lèi)、禁止類(lèi)，以及鼓勵(lì)類(lèi)中有關(guān)股份限制的內(nèi)容納入清單中，結(jié)果是負(fù)面清單條款較多。2014 版上海負(fù)面清單仍包含18 個(gè)行業(yè)門(mén)類(lèi)的139 條限制措施，且139 條中僅包括現(xiàn)有措施而不包括未來(lái)可能加嚴(yán)的措施。若以此作為中美BIT 談判的中方負(fù)面清單出價(jià)，則與美方的預(yù)期差距較大。因而，我國(guó)的負(fù)面清單結(jié)構(gòu)與內(nèi)容均需做較大縮減和調(diào)整。

表1 主要國(guó)家負(fù)面清單的條款數(shù)量

但應(yīng)當(dāng)注意的是，負(fù)面清單條款的數(shù)量并不能完全反映簽約國(guó)的市場(chǎng)開(kāi)放程度。不同類(lèi)型的條款所限制的范圍與程度均有不同。例如，印度在一項(xiàng)條款中對(duì)所有服務(wù)業(yè)保留可能做出限制性措施的權(quán)利。因而在中美BIT 負(fù)面清單談判中還應(yīng)當(dāng)針對(duì)具體條款進(jìn)行具體分析和應(yīng)對(duì)，不應(yīng)將負(fù)面清單條款數(shù)量作為評(píng)判的主要標(biāo)準(zhǔn)。

(三)制造業(yè)領(lǐng)域限制

美國(guó)負(fù)面清單中針對(duì)制造業(yè)的限制性措施非常少，僅涉及核能和礦業(yè)兩個(gè)領(lǐng)域。而我國(guó)上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單在制造業(yè)領(lǐng)域仍然納入了較多的限制性措施。2014 版負(fù)面清單中包含制造業(yè)領(lǐng)域的限制性措施46 項(xiàng)、服務(wù)業(yè)領(lǐng)域的73 項(xiàng)，此外農(nóng)林漁業(yè)6 項(xiàng)、采礦業(yè)14 項(xiàng)。但應(yīng)當(dāng)注意的是，新版《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》中，限制類(lèi)目錄中制造業(yè)產(chǎn)業(yè)大幅削減，由2011 版的32 條大幅減少為7 條。由此可見(jiàn)，我國(guó)《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》已最大限度地削減了限制類(lèi)制造業(yè)目錄。新版《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》為我國(guó)負(fù)面清單的縮減奠定了基礎(chǔ)，使得中方BIT 負(fù)面清單出價(jià)更接近于美方的預(yù)期。

(四)準(zhǔn)入前國(guó)民待遇要求

準(zhǔn)入前國(guó)民待遇作為中美BIT實(shí)質(zhì)性談判的前提必然是美方關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題。準(zhǔn)入前國(guó)民待遇是指將國(guó)民待遇延伸至投資準(zhǔn)入階段，即在企業(yè)設(shè)立、取得、擴(kuò)大等階段給予外國(guó)投資者及其投資不低于給予本國(guó)投資者及其投資的待遇。這意味著，外國(guó)投資者在準(zhǔn)入階段享有不低于國(guó)內(nèi)投資者的待遇，在企業(yè)設(shè)立、取得、擴(kuò)大階段享有與國(guó)內(nèi)投資者同等的待遇與要求。

但另一方面，準(zhǔn)入前國(guó)民待遇并不是完全絕對(duì)的。美國(guó)、澳大利亞、韓國(guó)等國(guó)家在其負(fù)面清單中也列出了部分針對(duì)外國(guó)投資者在準(zhǔn)入階段不符合國(guó)民待遇等的措施。因而，我方立場(chǎng)是在中美BIT 協(xié)定中總體承諾給予外國(guó)投資者準(zhǔn)入前國(guó)民待遇，而在負(fù)面清單中將重點(diǎn)領(lǐng)域外國(guó)投資者在準(zhǔn)入階段的限制性措施具體列出，包括部分禁止性領(lǐng)域、國(guó)籍限制、頒發(fā)許可證限制等內(nèi)容。

(五)法律法規(guī)的透明度要求

美國(guó)2012 投資協(xié)定范本對(duì)法律法規(guī)的透明度要求更為具體詳盡，對(duì)法律的公示、征集意見(jiàn)及修改程序等提出了新的標(biāo)準(zhǔn)。作為新范本最為注重的焦點(diǎn)問(wèn)題之一，法規(guī)透明度將是美方談判中較為關(guān)注的領(lǐng)域，特別是我方負(fù)面清單中的法律來(lái)源和具體內(nèi)容表述。

美國(guó)負(fù)面清單對(duì)每一項(xiàng)限制性措施均列出了國(guó)內(nèi)法依據(jù)，即在“措施”欄中詳盡寫(xiě)明國(guó)內(nèi)法律來(lái)源，包括法規(guī)名稱(chēng)、具體條款、生效時(shí)間等，并在“描述”欄中寫(xiě)明限制性措施的具體內(nèi)容及詳細(xì)要求。美國(guó)負(fù)面清單中法律來(lái)源主要是法律，也包括部分規(guī)章、指令、規(guī)劃等不同層級(jí)的法律。相對(duì)而言，我國(guó)上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單沒(méi)有進(jìn)行法律來(lái)源及內(nèi)容說(shuō)明?！锻馍掏顿Y產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》中多數(shù)限制類(lèi)產(chǎn)業(yè)只列出了產(chǎn)業(yè)名稱(chēng)，而沒(méi)有說(shuō)明限制措施的具體內(nèi)容。國(guó)內(nèi)法律規(guī)章中也存在透明度不高、操作性不強(qiáng)、外國(guó)投資者無(wú)法準(zhǔn)確獲取法規(guī)信息因而造成投資障礙的情況。

在談判中，我國(guó)的負(fù)面清單應(yīng)盡量滿(mǎn)足美方在透明度方面的關(guān)注。在“措施”欄中準(zhǔn)確列明限制性措施的法律規(guī)章來(lái)源，并在“描述”欄中詳盡說(shuō)明有關(guān)限制性措施的要求。除了援引法律規(guī)章中的具體內(nèi)容之外，必要時(shí)還需進(jìn)行一定的解釋。

三、中美BIT 負(fù)面清單談判的思路、底線(xiàn)及對(duì)策

(一)主要思路

1.我國(guó)BIT 負(fù)面清單談判的核心利益是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的發(fā)展

中美BIT 談判將在很大程度上開(kāi)放我國(guó)的市場(chǎng)，改變過(guò)去的外商投資管理模式。以開(kāi)放促改革，通過(guò)高水平的開(kāi)放推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)的改革，最終實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的發(fā)展是我國(guó)的核心利益。高水平的開(kāi)放應(yīng)當(dāng)與我國(guó)現(xiàn)階段的發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)方向相適應(yīng)。高標(biāo)準(zhǔn)的改革應(yīng)以國(guó)內(nèi)法的修訂為前提與基礎(chǔ)，而不能脫離現(xiàn)有法律框架。兩者將為實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的發(fā)展奠定基礎(chǔ)。談判中應(yīng)以北美自貿(mào)區(qū)協(xié)定簽署時(shí)美國(guó)給予墨西哥部分產(chǎn)業(yè)15 年過(guò)渡期為先例，爭(zhēng)取我國(guó)敏感產(chǎn)業(yè)10 年左右的過(guò)渡期條款。若談判中美國(guó)提出過(guò)高要價(jià)，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)安全不利，則應(yīng)當(dāng)堅(jiān)守核心利益不動(dòng)搖。

2.摸清美方對(duì)我國(guó)的核心關(guān)注，增加我國(guó)談判的針對(duì)性

在與美國(guó)BIT 談判中，應(yīng)準(zhǔn)確判斷美方的核心關(guān)注，即美方對(duì)我國(guó)關(guān)注的若干問(wèn)題中，哪些是其認(rèn)為最有價(jià)值的核心問(wèn)題和最迫切希望解決的重點(diǎn)問(wèn)題。談判中，若能切中核心問(wèn)題，在我方所能滿(mǎn)足的程度范圍內(nèi)與美方達(dá)成共識(shí)，則對(duì)于整個(gè)談判具有決定性的推動(dòng)作用。中美雙方的其他分歧可能會(huì)有更大的空間去協(xié)調(diào)解決。目前判斷，給予外國(guó)投資者準(zhǔn)入前國(guó)民待遇、消除國(guó)有企業(yè)的不公平競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)、提升法律法規(guī)透明度以及擴(kuò)大重點(diǎn)行業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入是美國(guó)關(guān)注度較高的核心問(wèn)題。從中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話(huà)以及美中貿(mào)易全國(guó)委員會(huì)的調(diào)查來(lái)看，美國(guó)最希望推動(dòng)的市場(chǎng)準(zhǔn)入包括金融服務(wù)、債券市場(chǎng)、保險(xiǎn)、云計(jì)算、數(shù)據(jù)中心服務(wù)、電子商務(wù)、醫(yī)院、煉油、石化、音像及傳媒業(yè)等。

(二)明確并堅(jiān)守我方談判底線(xiàn)

在中美BIT 負(fù)面清單談判中應(yīng)對(duì)我方的談判底線(xiàn)有清醒認(rèn)識(shí)，該底線(xiàn)是維護(hù)我國(guó)核心利益的重要保障。確定我方底線(xiàn)后，則應(yīng)對(duì)其堅(jiān)守，拒絕美方試圖突破我方底線(xiàn)的談判條件。

一是確定核心產(chǎn)業(yè)范圍。負(fù)面清單核心產(chǎn)業(yè)應(yīng)有明確的界定，且數(shù)量不宜過(guò)多。在負(fù)面清單中僅對(duì)與國(guó)家產(chǎn)業(yè)升級(jí)和產(chǎn)業(yè)安全有重要意義的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)設(shè)定限制性措施。這類(lèi)戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的發(fā)展確需一定時(shí)期的市場(chǎng)保護(hù)措施而非加強(qiáng)外部競(jìng)爭(zhēng)。在制造業(yè)領(lǐng)域，主要包括汽車(chē)、衛(wèi)星電視接收設(shè)施、軌道交通運(yùn)輸設(shè)備、無(wú)人機(jī)、浮空器設(shè)計(jì)與制造、海洋工程裝備(含模塊)的制造與修理、民用衛(wèi)星有效載荷制造、核電站建造等。在服務(wù)業(yè)領(lǐng)域，核心產(chǎn)業(yè)應(yīng)包括國(guó)有商業(yè)銀行、壽險(xiǎn)、證券、國(guó)內(nèi)航空、電信等。

我國(guó)服務(wù)業(yè)的開(kāi)放應(yīng)區(qū)別不同層面分類(lèi)納入負(fù)面清單。首先，市場(chǎng)開(kāi)放程度與國(guó)際先進(jìn)水平差距不大、競(jìng)爭(zhēng)力較強(qiáng)、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)比較充分的領(lǐng)域，應(yīng)作為重點(diǎn)開(kāi)放領(lǐng)域，盡量減少限制性措施，以確保市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，主要包括旅游、軟件、研發(fā)設(shè)計(jì)、工程服務(wù)、公路貨運(yùn)、鐵路貨運(yùn)等。其次，基本達(dá)到充分競(jìng)爭(zhēng)，但市場(chǎng)開(kāi)放程度不高、政策法規(guī)限制較多，而對(duì)外開(kāi)放風(fēng)險(xiǎn)比較小的領(lǐng)域，應(yīng)作為積極擴(kuò)大開(kāi)放的領(lǐng)域，僅保留部分必要的限制性措施，主要包括育幼養(yǎng)老、會(huì)計(jì)審計(jì)、建筑設(shè)計(jì)、商貿(mào)物流、快遞等。再次，遠(yuǎn)未達(dá)到充分競(jìng)爭(zhēng)、市場(chǎng)開(kāi)放程度很低、政策法規(guī)限制很多、對(duì)外開(kāi)放風(fēng)險(xiǎn)復(fù)雜的領(lǐng)域，應(yīng)作為慎重開(kāi)放領(lǐng)域，將現(xiàn)有的限制措施盡量納入負(fù)面清單，主要包括金融、電信、國(guó)內(nèi)航空、文化、教育等。

二是守住國(guó)家安全底線(xiàn)。在新形勢(shì)下必須堅(jiān)決維護(hù)國(guó)家核心和重大利益，以人民安全為宗旨，以經(jīng)濟(jì)安全為基礎(chǔ)，以軍事、文化、社會(huì)安全為保障，構(gòu)成國(guó)家總體安全觀。應(yīng)全面構(gòu)建集國(guó)土安全、軍事安全、經(jīng)濟(jì)安全、文化安全、科技安全、信息安全、資源安全、核安全等于一體的國(guó)家安全體系。因而，負(fù)面清單談判中凡涉及國(guó)家安全的領(lǐng)域應(yīng)視為我方的談判底線(xiàn)，包括國(guó)防安全、糧食安全、重要能源和資源、重要基礎(chǔ)設(shè)施、重要運(yùn)輸服務(wù)、重要文化、重要信息技術(shù)產(chǎn)品和服務(wù)、關(guān)鍵技術(shù)以及重大裝備制造等領(lǐng)域。談判中應(yīng)明確具體的產(chǎn)業(yè)范圍，不應(yīng)過(guò)分?jǐn)U大涉及國(guó)家安全的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。國(guó)防、文化、教育、核能等應(yīng)屬于涉及國(guó)家安全的敏感領(lǐng)域。

(三)應(yīng)對(duì)策略

1.以新版《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》為產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入起點(diǎn)擬定我國(guó)的負(fù)面清單

《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》以正面清單與負(fù)面清單相結(jié)合的模式確定了外國(guó)投資者的準(zhǔn)入門(mén)檻。即將公布的新版《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》在制造業(yè)和服務(wù)業(yè)領(lǐng)域都做了大幅度調(diào)整，達(dá)到前所未有的開(kāi)放水平?！锻馍掏顿Y產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》中的限制類(lèi)、禁止類(lèi)以及鼓勵(lì)類(lèi)中的股份限制內(nèi)容可考慮納入負(fù)面清單。中美BIT 談判我方負(fù)面清單應(yīng)以此為起點(diǎn)，結(jié)合國(guó)內(nèi)法中其他與國(guó)民待遇、最惠國(guó)待遇、業(yè)績(jī)要求和高管?chē)?guó)籍要求不相符的限制性措施，綜合制定我方的負(fù)面清單。

2.分層次擬定負(fù)面清單中的服務(wù)業(yè)條款，積極推進(jìn)服務(wù)業(yè)開(kāi)放

服務(wù)業(yè)是我國(guó)進(jìn)一步對(duì)外開(kāi)放的重點(diǎn)，也是負(fù)面清單談判的核心領(lǐng)域。我國(guó)服務(wù)業(yè)的開(kāi)放應(yīng)區(qū)別不同層面分類(lèi)納入負(fù)面清單。首先，市場(chǎng)開(kāi)放程度與國(guó)際先進(jìn)水平差距不大、競(jìng)爭(zhēng)力較強(qiáng)、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)比較充分的領(lǐng)域，應(yīng)作為重點(diǎn)開(kāi)放領(lǐng)域，盡量減少限制性措施，以確保市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，主要包括旅游、軟件、研發(fā)設(shè)計(jì)、工程服務(wù)、公路貨運(yùn)、鐵路貨運(yùn)等。其次，基本達(dá)到充分競(jìng)爭(zhēng)，但市場(chǎng)開(kāi)放程度不高、政策法規(guī)限制較多，而對(duì)外開(kāi)放風(fēng)險(xiǎn)比較小的領(lǐng)域，應(yīng)作為積極擴(kuò)大開(kāi)放的領(lǐng)域，僅保留部分必要的限制性措施，主要包括育幼養(yǎng)老、會(huì)計(jì)審計(jì)、建筑設(shè)計(jì)、商貿(mào)物流、快遞等。再次，遠(yuǎn)未達(dá)到充分競(jìng)爭(zhēng)、市場(chǎng)開(kāi)放程度很低、政策法規(guī)限制很多、對(duì)外開(kāi)放風(fēng)險(xiǎn)復(fù)雜的領(lǐng)域，應(yīng)作為慎重開(kāi)放領(lǐng)域，將現(xiàn)有的限制措施盡量納入負(fù)面清單，主要包括金融、電信、國(guó)內(nèi)航空、文化、教育等。

3.保留金融重點(diǎn)領(lǐng)域的股比限制和業(yè)務(wù)限制，放寬部分非銀行金融機(jī)構(gòu)以及金融中介公司的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件

應(yīng)明確我國(guó)金融服務(wù)業(yè)的開(kāi)放底線(xiàn)，在確保金融業(yè)的主導(dǎo)權(quán)和金融安全的前提下推動(dòng)金融服務(wù)業(yè)開(kāi)放。從我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及金融業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的實(shí)際水平出發(fā)，適度推進(jìn)金融服務(wù)業(yè)有序開(kāi)放。對(duì)于外資銀行、外資壽險(xiǎn)公司、外資證券公司等重點(diǎn)領(lǐng)域應(yīng)保留適度的外資股份比例限制以及相應(yīng)的外商投資市場(chǎng)準(zhǔn)入要求。對(duì)于保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)公司、保險(xiǎn)代理公司、保險(xiǎn)公估公司、保險(xiǎn)資產(chǎn)管理公司、證券投資咨詢(xún)機(jī)構(gòu)以及期貨公司等金融中介公司可考慮不納入負(fù)面清單。

4.借鑒日本與印度的做法，在負(fù)面清單中保留重點(diǎn)戰(zhàn)略性制造業(yè)

實(shí)踐中，日本、印度等國(guó)家也有將較多制造業(yè)納入負(fù)面清單的先例。因此，雖然美國(guó)的負(fù)面清單中對(duì)制造業(yè)的限制性措施很少，美方可能在制造業(yè)方面對(duì)我方提出比較苛刻的要價(jià)，但我國(guó)仍應(yīng)堅(jiān)持底線(xiàn)思維，即明確我國(guó)制造業(yè)中確有必要納入負(fù)面清單的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，在談判中堅(jiān)持以此為底線(xiàn)。建議鋼鐵、有色、化工等產(chǎn)業(yè)過(guò)剩行業(yè)不再列入負(fù)面清單中。在負(fù)面清單中，一方面將國(guó)內(nèi)法律規(guī)章中現(xiàn)有的必不可少的限制性措施納入附件一;另一方面可從前瞻性視角出發(fā)，將未來(lái)可能實(shí)行限制性措施的產(chǎn)業(yè)盡可能納入附件二中。這類(lèi)產(chǎn)業(yè)包括新能源、生物、3D 打印等極具發(fā)展?jié)摿Φ念I(lǐng)域。

5.以美國(guó)負(fù)面清單納入州政府的全部限制性措施為突破口提出對(duì)等要價(jià)

美國(guó)負(fù)面清單附件一的最后一條，將各州、哥倫比亞特區(qū)所有與國(guó)民待遇、最惠國(guó)待遇、業(yè)績(jī)要求、當(dāng)?shù)卮嬖?、高管?chē)?guó)籍承諾不符的限制措施都納入其中?，F(xiàn)存的州政府限制措施都列入了負(fù)面清單，這意味著給予州政府一攬子豁免權(quán)。對(duì)美國(guó)而言，本條款為州政府對(duì)外國(guó)投資者實(shí)行的所有限制性措施開(kāi)了綠燈。本條規(guī)定是美國(guó)負(fù)面清單中涵蓋內(nèi)容最廣、最具爭(zhēng)議的條款。雖然美國(guó)在其后的附表中列出了本條款所涵蓋的部分限制性措施，但其強(qiáng)調(diào)僅是為了透明度，且并不窮盡所有的州政府措施。

在與美國(guó)BIT 談判中，我們可以將該條款作為突破口。一方面提出美國(guó)這一條款的透明度不足，具有較大的不確定性。另一方面可以據(jù)此提出我方要價(jià)，即根據(jù)對(duì)等原則按照美國(guó)模式將我國(guó)地方層面的限制性措施均納入負(fù)面清單中。

6.充分利用未來(lái)可加嚴(yán)條款擴(kuò)大我方可采取措施的空間

美國(guó)負(fù)面清單的附件二列明了未來(lái)可能對(duì)外國(guó)投資者采取的限制措施，賦予簽約國(guó)未來(lái)采取措施的空間。我國(guó)可借鑒美國(guó)模式，將未來(lái)與其他國(guó)家簽訂協(xié)定、與其他國(guó)家有對(duì)等交換條件、未來(lái)新法的實(shí)施或法律修訂、對(duì)貧困落后地區(qū)或少數(shù)民族采取措施等條款等寫(xiě)入附件二;還可以借鑒韓國(guó)做法，將為保留公共秩序、涉及轉(zhuǎn)移國(guó)有企業(yè)股份的外國(guó)投資、與WTO 承諾不一致、為保護(hù)文化遺產(chǎn)而可能采取措施等條款也寫(xiě)入附件二。此外，我國(guó)應(yīng)把國(guó)家重點(diǎn)行業(yè)及發(fā)展有潛力的行業(yè)盡可能列入附件二，為未來(lái)實(shí)行限制性措施創(chuàng)造空間。這也是韓國(guó)、印度負(fù)面清單中已經(jīng)采用的有效方式。

7.運(yùn)用國(guó)籍限制提高外國(guó)投資門(mén)檻，維護(hù)國(guó)家利益

各國(guó)的負(fù)面清單普遍列入了對(duì)于企業(yè)高管及董事會(huì)成員的國(guó)籍限制。這項(xiàng)限制一方面可以提高外國(guó)投資者進(jìn)入本國(guó)市場(chǎng)的門(mén)檻，另一方面也有利于保障外國(guó)投資者服從本國(guó)重大利益，維護(hù)國(guó)家安全。國(guó)內(nèi)法依據(jù)是制定負(fù)面清單的前提條件。采用國(guó)籍限制條款應(yīng)從國(guó)內(nèi)法入手。首先，在國(guó)內(nèi)相關(guān)法律法規(guī)中增加具體產(chǎn)業(yè)對(duì)于外國(guó)投資者的國(guó)籍限制條件，這類(lèi)產(chǎn)業(yè)主要可包括金融機(jī)構(gòu)、廣播傳媒、教育機(jī)構(gòu)、戰(zhàn)略性以及涉及國(guó)家安全的產(chǎn)業(yè)等。其次，將國(guó)內(nèi)法的有關(guān)規(guī)定納入我國(guó)的負(fù)面清單中。