文 文 魁

如何繪就一張能干到底的藍圖？
——規(guī)劃編制要有理論思考和法治精神

文 文 魁

2015年是規(guī)劃之年。這一年，北京不僅要制定十三五規(guī)劃，還要修訂《北京城市總體規(guī)劃》、貫徹《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃》、《北京新機場建設規(guī)劃》以及其他多方面的專項規(guī)劃，在討論這些規(guī)劃的過程中，我們不禁想起過往那些只是掛在墻上，與實際并無太大關系的所謂“規(guī)劃”；一任領導一種主張、不斷從頭再來的換屆“規(guī)劃”。我們必須認真思考：為什么我們過往的許多規(guī)劃會嚴重脫離實際呢？如何才能編制出習近平總書記所要求的 “一張藍圖干到底” 的規(guī)劃呢？

一份規(guī)劃不能貫徹到底的原因是非常復雜的，既有規(guī)劃編制的因素，也有規(guī)劃執(zhí)行的因素；既有客觀原因，也有主觀原因?？赡苁菍嶋H進程遠遠超過原來的設想；也可能是主觀想象脫離了客觀實際；還可能是出現(xiàn)了不可抗拒的意外情況、又沒有留下調整的空間余地；更多的則是長官意志、隨心所欲。要繪就一張能干到底的藍圖，我以為，從設計編制規(guī)劃開始，就要講究一點理論思考和法治精神，從現(xiàn)在的情況看，我覺得這是最為缺乏的，而這又是確保能“干到底”最為基礎的。

規(guī)劃不能就事論事必須要有理論依據(jù)

在討論各種規(guī)劃時，我發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)時候是就事論事，缺少理論思考。缺少理論思考，對于規(guī)劃的編制來說，是非常危險的。人們現(xiàn)在常常把理論作為一種裝飾品，穿靴戴帽，裝點門面，沒有實際價值。殊不知，理論是幫我們透過現(xiàn)象看本質、剪去枝蔓抓要害，認識事物演化規(guī)律、把握工作發(fā)展進程的有力武器。面對大量復雜的實際問題，缺少理論思考，抓不住實質，工作就可能進入誤區(qū)。規(guī)劃是謀劃未來的，更要對事物的發(fā)展趨勢有把握，對可能出現(xiàn)的困難和問題有預見，如果沒有理論思考、不做學理研究，是很難適應規(guī)劃必須把握未來的要求的。

比如，北京新機場的建設，涉及非常復雜的利益關系需要調整處理，各種意見、各種方案聽了不少，但很少聽到從理論上回答新機場的屬性是什么？是城市基礎設施還是企業(yè)？誰是機場的產權主體、投資主體？相關方面如何分攤成本和分享收益？特別是在機場橫跨分屬兩個省級行政區(qū)劃的四個城鎮(zhèn)的情況下，機場與失地農民的關系、政府與政府、地方政府與國家部門、政府與市場、補償標準的制定等等，所有的具體政策都離不開對新機場基本屬性、基本性質的理論界定，都離不開具體方案的理論依據(jù)。如果我們陷入紛繁的具體矛盾，沒有清晰的理論認識，就不可能編制出具有生命力的規(guī)劃。

又如，京津冀協(xié)同發(fā)展和疏解非首都功能，如果只是關注具體的項目，而對京津冀協(xié)同發(fā)展的國家戰(zhàn)略意圖不清楚，對疏解非首都功能所要達到的目標和實現(xiàn)的效應不清楚，就會失去編制規(guī)劃的自覺性。討論中，似乎對什么是首都功能，什么是非首都功能的認識并不清晰。編制這些規(guī)劃，我們首先要對首都功能與城市功能的關系、北京何以做大的歷史成因、疏解非首都功能與醫(yī)治大城市病的關系在理論上有清晰的認識。理論認識到位了，才能在哪些功能可以疏解的、哪些功能是不能疏解的把握上更為清晰。理論認識清晰了，才能在一些雖然功能不能疏解，但項目和環(huán)節(jié)可以疏解上積極作為；一些雖然功能可以疏解，但又事關城市財政收入和就業(yè)形勢的項目，很難一步到位，只能是嚴格控制增量、逐步消化存量上穩(wěn)步行事；在具體行動中可以靈活變通，既能完成疏解任務、實現(xiàn)疏解效果，又能保持城市活力，擴大輻射范圍、提升城市管理水平。離開理論思考，就沒有編制規(guī)劃的自覺。

據(jù)CFP

規(guī)劃編制要有法可依規(guī)劃實施要有法律權威

在貫徹全面依法治國的大形勢下，規(guī)劃的編制或修訂，更應該充分體現(xiàn)法治精神 。

首先，編制規(guī)劃要有法律依據(jù)，要依法編規(guī)、依法修編。規(guī)劃的編制一定要有法律依據(jù)，如果沒有、或者不全，那就應該在編制過程中積極促進立法，使規(guī)劃合法。

其次，規(guī)劃一旦確定，就應該給以法律權威性。我們以往規(guī)劃隨政府換屆，沒有一張能干到底的藍圖，就在于規(guī)劃沒有法律效應。荷蘭圍海造地的巨大工程之所以能夠成功，就在于規(guī)劃通過了立法，一屆政府接一屆政府，持續(xù)干，最終干成了一個人類的奇跡，造福于荷蘭人民。規(guī)劃不立法，就沒有約束性；各種規(guī)劃不銜接、不統(tǒng)一，必然是各行其是。這方面我們存在大量問題，依法編制規(guī)劃、規(guī)劃立法，還有很長的路要走。習近平總書記已經明確提出推進規(guī)劃體制改革，加快推進規(guī)劃立法工作，北京應該帶這個頭，借2015年編制規(guī)劃工作比較集中的時機，先行先試，實現(xiàn)規(guī)劃立法。這是確保“一張藍圖干到底”的基礎性保證。

作者系第十一屆北京市政協(xié)委員、首都經濟貿易大學原校長

責任編輯 張濤