李燕茹

摘 要：我國水資源嚴重短缺的基本國情使農(nóng)村的供水與用水的矛盾越來越突出，加上城市和工業(yè)對水的需求日益擴大，農(nóng)業(yè)水權(quán)的轉(zhuǎn)讓逐漸成為一種趨勢。在農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓的過程中，農(nóng)民用水權(quán)益的保護成為了亟須重視的問題。目前我國農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度不健全，使農(nóng)業(yè)水權(quán)在向其他領(lǐng)域轉(zhuǎn)讓過程中出現(xiàn)了損害農(nóng)民用水權(quán)益的現(xiàn)象。因而，分析農(nóng)業(yè)水權(quán)在轉(zhuǎn)讓過程中對農(nóng)民用水權(quán)益的影響因素，從而提出保護對策，為完善農(nóng)民用水權(quán)益保障機制提供基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：水權(quán)轉(zhuǎn)讓；農(nóng)民；用水權(quán)益；保護

中圖分類號：F328 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）32-0079-03

我國水資源短缺的現(xiàn)狀與農(nóng)民的用水需求矛盾日益嚴峻，嚴重阻礙了我國社會經(jīng)濟的發(fā)展。要想改善農(nóng)民的生活條件、推進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展和提高農(nóng)民經(jīng)濟收益，就必須保護農(nóng)民的用水權(quán)益[1]。當(dāng)然，這也是解決我國“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵。然而從目前來看，我國部分地區(qū)為了解決工業(yè)和城鎮(zhèn)居民用水，為了發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟，將大量的農(nóng)業(yè)用水轉(zhuǎn)移到城市用作工業(yè)和城市生活用水，這樣或多或少對于農(nóng)民的用水權(quán)益進行了損害。然而，類似這種農(nóng)業(yè)用水大量向工業(yè)、城市生活、生態(tài)用水轉(zhuǎn)移的，是我國社會經(jīng)濟與資源環(huán)境發(fā)展及實現(xiàn)現(xiàn)代化的必然選擇[2]。因此，在這種水權(quán)轉(zhuǎn)讓的趨勢下，保護農(nóng)民的用水權(quán)益，既達到節(jié)約用水，又在保護農(nóng)民用水權(quán)益的同時讓農(nóng)民受益，是實現(xiàn)和諧社會的根本問題之一。

我國是一個以灌溉農(nóng)業(yè)為主的發(fā)展中國家，農(nóng)業(yè)灌溉是用水大戶，據(jù)統(tǒng)計，農(nóng)業(yè)用水占國家整個用水70%以上，因此對農(nóng)業(yè)用水權(quán)轉(zhuǎn)讓的研究十分重要。提高農(nóng)業(yè)用水的利用效率、節(jié)約用水可以促進水資源的可持續(xù)利用，更是解決我國社會、資源、人口與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵，對于保障國家糧食生產(chǎn)安全、鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位、發(fā)展國民經(jīng)濟有重要作用。雖然按照水資源的不同用途，水權(quán)轉(zhuǎn)讓可以分為生產(chǎn)、生活、生態(tài)等不同用途之間及各類用途內(nèi)部的水權(quán)轉(zhuǎn)讓，但是本文僅討論農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水權(quán)轉(zhuǎn)讓過程中涉及的農(nóng)民權(quán)益保護的問題。

一、我國現(xiàn)階段水權(quán)轉(zhuǎn)讓的背景及現(xiàn)狀

（一）我國農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓產(chǎn)生的背景

水權(quán)轉(zhuǎn)讓是指在市場經(jīng)濟條件下，水權(quán)擁有者將所擁有水權(quán)的全部或一部分讓渡給水權(quán)需求者，并獲取一定費用的過程。水權(quán)的轉(zhuǎn)讓在國外已經(jīng)有一定的歷史，而在我國尚處于發(fā)展的初期。雖然有些地方出現(xiàn)了農(nóng)業(yè)水權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓，但都是為了促進水資源的優(yōu)化配置而進行的積極探索，并未能形成一套完善的水權(quán)轉(zhuǎn)讓體系，更存在一系列危害農(nóng)民用水權(quán)益的問題。但是，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)業(yè)用水權(quán)的轉(zhuǎn)讓是形勢發(fā)展的必然，建立并完善水市場、促進水權(quán)交易是實現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置的要求。

（二）我國現(xiàn)階段水權(quán)轉(zhuǎn)讓的現(xiàn)狀

我國水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度的產(chǎn)生是由于目前水資源的現(xiàn)狀而形成的。我國是一個水資源嚴重短缺的農(nóng)業(yè)大國，水資源短缺、用水浪費和水污染嚴重是當(dāng)前我國水資源問題的主要矛盾[3]。另外，用水浪費以及水資源利用率較低加劇了我國的水資源短缺。隨著我國工業(yè)化、城市化進程的加快，水資源供需矛盾越來越突出，地區(qū)之間和行業(yè)之間相互爭水、工業(yè)用水?dāng)D占生態(tài)、環(huán)境用水等問題日趨嚴峻[4]。對水資源的污染也引發(fā)了很多生態(tài)和環(huán)境問題，嚴重威脅我國社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

在過去幾十年，許多地方農(nóng)民興建的農(nóng)業(yè)供水工程和農(nóng)業(yè)用水水源被無償轉(zhuǎn)給工業(yè)和城市使用。據(jù)分析，每年農(nóng)民通過農(nóng)田水利基本建設(shè)新增供水能力10億—20億立方米，實際農(nóng)業(yè)用水總量一直維持不變，過去20年至少有200多億立方米農(nóng)業(yè)供水能力被工業(yè)和城市擠占[5]。為了解決我國目前面臨的水資源問題及農(nóng)民權(quán)益受到嚴重侵害問題，我國一些地區(qū)對水權(quán)問題進行了積極探索，并取得了一定成效，提出了水權(quán)轉(zhuǎn)讓機制，保障了農(nóng)民的用水權(quán)益，促進了經(jīng)濟社會發(fā)展。

一些地區(qū)的經(jīng)驗表明，積極實行農(nóng)業(yè)用水權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓，能保護農(nóng)民的用水權(quán)益，更可以鼓勵農(nóng)民節(jié)約水資源。例如，寧夏、內(nèi)蒙古自治區(qū)分別開展了水權(quán)有償轉(zhuǎn)讓試點工作，通過節(jié)水改造，把節(jié)約的水量有償轉(zhuǎn)讓給電廠，解決了工業(yè)發(fā)展用水問題[2]。同時，有償轉(zhuǎn)讓的方式也改變了以往無償剝奪農(nóng)民用水權(quán)益的做法，為我國北方地區(qū)，尤其是黃河流域解決經(jīng)濟社會發(fā)展用水探索了一條路子，值得大力提倡[2]。

二、水權(quán)轉(zhuǎn)讓過程中涉及的農(nóng)民用水權(quán)益的類型

關(guān)于農(nóng)民的用水權(quán)益的類型，有關(guān)學(xué)者認為，農(nóng)民的用水權(quán)益，應(yīng)當(dāng)不僅包括生活和生產(chǎn)的基本用水權(quán)利，還要包括用水權(quán)受到傷害時應(yīng)得到的利益補償[6]。農(nóng)民用水權(quán)益是指農(nóng)民在生活用水和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水中應(yīng)擁有的權(quán)利和利益[6]。在如今經(jīng)濟的不斷發(fā)展、城市化進程的加快的過程中，城市、工業(yè)用水需求量的擴大已經(jīng)嚴重損害了農(nóng)業(yè)用水的正常需求，再加上我國對農(nóng)業(yè)用水權(quán)的轉(zhuǎn)讓的管理還不夠完善，導(dǎo)致水權(quán)在轉(zhuǎn)讓過程中缺少對農(nóng)民合理補償環(huán)節(jié)，損害了農(nóng)民的經(jīng)濟利益。

農(nóng)民用水權(quán)益的主要類型有水量權(quán)益、水價權(quán)益及水質(zhì)權(quán)益。水量權(quán)益是指農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的過程中應(yīng)當(dāng)首先獲得滿足其自身生產(chǎn)需求的基本用水，即應(yīng)當(dāng)合理分配農(nóng)業(yè)水資源，同時在農(nóng)業(yè)用水向城市、工業(yè)轉(zhuǎn)移的時候農(nóng)民又應(yīng)當(dāng)獲得與其用水權(quán)益相當(dāng)?shù)睦嫜a償。水價權(quán)益，主要是指有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)科學(xué)合理地制定農(nóng)業(yè)用水價格，不僅要鼓勵農(nóng)民節(jié)約用水，另外還要充分考慮當(dāng)?shù)剞r(nóng)民對水價的經(jīng)濟承受能力，而政府也可以對水價中超出了農(nóng)民承受能力的部分給予充分的財政補償[7]。而農(nóng)民的水質(zhì)權(quán)益，是指應(yīng)當(dāng)保障農(nóng)民的生活飲水安全及生產(chǎn)用水環(huán)境的安全。這三項權(quán)益是農(nóng)民用水權(quán)益的重要組成部分。其中，保護農(nóng)民的水質(zhì)權(quán)益是保護農(nóng)民用水權(quán)益的關(guān)鍵。因為農(nóng)業(yè)水資源的污染是不可逆轉(zhuǎn)的，污染一旦擴大，導(dǎo)致水質(zhì)惡化，會使原有的農(nóng)業(yè)用水失去使用價值，這樣不僅造成了農(nóng)業(yè)用水及生態(tài)用水的短缺，更會威脅到整個水資源生態(tài)系統(tǒng)的安全。

筆者認為，在農(nóng)業(yè)用水權(quán)尤其是農(nóng)業(yè)灌溉等生產(chǎn)用水權(quán)轉(zhuǎn)讓過程中涉及的農(nóng)民的用水權(quán)益應(yīng)當(dāng)包括涉及用水量的農(nóng)民正常生產(chǎn)用水權(quán)益；涉及水價權(quán)益的農(nóng)民正常生產(chǎn)用水權(quán)益；涉及水質(zhì)安全的農(nóng)民正常生產(chǎn)用水權(quán)益。endprint

三、農(nóng)業(yè)用水權(quán)轉(zhuǎn)讓過程中農(nóng)民用水權(quán)益遇到的損害

農(nóng)業(yè)用水權(quán)的轉(zhuǎn)讓是對農(nóng)業(yè)水資源的第二次分配，順應(yīng)了經(jīng)濟發(fā)展的需要，不僅提高了用水的效益，也滿足了人們生活對水資源的需求。然而，目前我國農(nóng)業(yè)用水權(quán)轉(zhuǎn)讓機制還不夠完善，還存在一系列涉及農(nóng)民用水權(quán)益的問題。

（一）農(nóng)業(yè)用水權(quán)轉(zhuǎn)讓對農(nóng)民正常生產(chǎn)用水水量權(quán)益的影響

雖然農(nóng)業(yè)用水權(quán)轉(zhuǎn)讓了，用水水量也轉(zhuǎn)換了，雖然一方面分配的農(nóng)業(yè)用水總量在水權(quán)轉(zhuǎn)讓的出讓地減少了，但是另一方面應(yīng)當(dāng)用以提高農(nóng)業(yè)的用水效益和效率的配套設(shè)備卻并沒有完善，無法滿足農(nóng)民的正常生產(chǎn)用水水量需求。拿內(nèi)蒙古解決沿黃灌區(qū)節(jié)水改造的例子來說，2006年內(nèi)蒙古人民政府又下發(fā)了《關(guān)于進一步調(diào)整黃河用水結(jié)構(gòu)有關(guān)事宜的通知》（內(nèi)政字[2006]59號），決定從巴彥淖爾市河套灌區(qū)農(nóng)業(yè)用水指標40億m3中調(diào)出3.6億m3，即巴彥淖爾市河套灌區(qū)的農(nóng)業(yè)用水在現(xiàn)狀超用指標、總量不足的情況下又減少了3.6億m3[8]，以此作為沿黃河其他5盟市發(fā)展工業(yè)的后備水源。這種方法調(diào)整了黃河的用水結(jié)構(gòu)。但是我們知道雖然為了解決其他地區(qū)的用水需求，加強對黃河灌區(qū)的節(jié)水改造而實行水權(quán)的轉(zhuǎn)讓，改變了原來的水量指標，但是這樣會使出讓用水權(quán)地區(qū)的正常用水量得不到滿足，這在一定程度上會限制該地區(qū)的農(nóng)業(yè)的正常發(fā)展，其發(fā)展規(guī)模也會受到極大的限制，大大損害了農(nóng)民的生產(chǎn)用水權(quán)益。

（二）農(nóng)業(yè)用水權(quán)轉(zhuǎn)讓對農(nóng)民水價承受能力的影響

由于在農(nóng)業(yè)用水轉(zhuǎn)讓的過程中對用水價格的制定不合理，超出了農(nóng)民對水價的經(jīng)濟承受能力。農(nóng)業(yè)水價與灌區(qū)農(nóng)民的切身利益息息相關(guān)，農(nóng)民對水價在經(jīng)濟上能夠承受、心理上愿意交納是水價合理的基礎(chǔ)[9]。農(nóng)民的經(jīng)濟承受能力及心理承受能力共同決定了農(nóng)民對水價的承受能力。因此，在制定農(nóng)業(yè)用水價格的時候，應(yīng)當(dāng)充分考慮農(nóng)村當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r。農(nóng)民對水價的心理承受能力是衡量水價合理與否，用水定價政策好壞的重要標志，而如何衡量其對水價的心理承受能力，是否愿意繳納水費則是很好的標準。

當(dāng)然，農(nóng)民對水價所持的態(tài)度也會隨水費占農(nóng)民收入與支出、投入與產(chǎn)出的比例的變化而變化，對農(nóng)業(yè)供水所做出的反應(yīng)也不同，當(dāng)用水價格比較低的時候，農(nóng)民關(guān)注水費的程度就很低，當(dāng)然這樣也會導(dǎo)致節(jié)水意識淡薄的反面效果[9]。隨著水費的增加，在一定范圍內(nèi)是沒有超出農(nóng)民的經(jīng)濟和心理承受能力的，也同樣能刺激農(nóng)民采用切實可行的田間節(jié)水措施。因此，合理的水價可以促使農(nóng)民節(jié)約用水。

（三）農(nóng)業(yè)用水權(quán)轉(zhuǎn)讓對農(nóng)民用水水質(zhì)安全利益的影響

農(nóng)業(yè)用水權(quán)轉(zhuǎn)讓雖然在一定程度上為挽救“買入”水權(quán)地區(qū)的地區(qū)性生態(tài)危機帶來了積極的影響，在減輕了該地區(qū)水資源的供需壓力的同時緩解因缺水而引發(fā)的諸如地下水位下降、海水倒灌等生態(tài)環(huán)境惡化問題。但是，從另一個方面講，農(nóng)業(yè)用水權(quán)轉(zhuǎn)讓也會對“買入”水權(quán)地區(qū)的生態(tài)環(huán)境造成不可預(yù)知的影響。

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，在農(nóng)業(yè)用水大量的向工業(yè)用水和城市用水轉(zhuǎn)讓的過程中，大量有毒有害廢水未經(jīng)達標處理直接排入河流、水塘等水體，有的甚至深入地下，污染地下水源，使農(nóng)業(yè)用水的水源、水質(zhì)受到極大的危害，當(dāng)然，被污染的水并不適用于灌溉，這樣更加劇了農(nóng)業(yè)用水的短缺。據(jù)《中國水資源公報2012》統(tǒng)計，2012年全國總用水量6131.2億m3，其中生活用水①占12.1%，工業(yè)用水占22.5%，農(nóng)業(yè)用水占63.6%，生態(tài)環(huán)境補水（僅包括人為措施供給的城鎮(zhèn)環(huán)境用水和部分河湖、濕地補水）占1.8%。水質(zhì)適用于各種用途的Ⅰ類、Ⅱ類監(jiān)測井占評價監(jiān)測井總數(shù)的3.4%；適合集中式生活飲用水水源及工農(nóng)業(yè)用水的Ⅲ類監(jiān)測井僅占20.6%；適合除飲用外其他用途的Ⅳ、Ⅴ類監(jiān)測井占76.0%。由此可見，農(nóng)村水污染導(dǎo)致了我國農(nóng)村生活和生產(chǎn)用水形勢嚴峻。

四、保護農(nóng)民用水權(quán)益的對策建議

（一）完善農(nóng)業(yè)用水量的分配，確保農(nóng)民的正常生產(chǎn)用水

為了明確農(nóng)民用水的權(quán)益范圍，滿足農(nóng)業(yè)用水的水量需求，應(yīng)當(dāng)讓農(nóng)民牢牢把握住農(nóng)業(yè)水資源的使用權(quán)，其中建立健全農(nóng)業(yè)用水權(quán)的分配制度是根本。完善農(nóng)業(yè)用水權(quán)的分配制度，首先應(yīng)當(dāng)進行指標管理和總量控制，即先確定各個用水單位的節(jié)水責(zé)任以及用水權(quán)，然后依照各個地方的用水需求和水資源狀況，優(yōu)化水源配置，明確出各行業(yè)的用水量以及水資源的用水總量；而對用水指標也應(yīng)當(dāng)進行嚴格的控制和管理，建立科學(xué)合理的定額指標體系，不隨意變更各地的用水指標；另外，還需進一步明晰農(nóng)民的用水權(quán)益范圍。

農(nóng)業(yè)用水權(quán)的分配是對水循環(huán)的人工干預(yù)，在干預(yù)的過程中很可能因分配的不合理，使得一些想要大力發(fā)展農(nóng)業(yè)的地區(qū)農(nóng)業(yè)用水量不夠，而一些地方卻因為水量過多而造成漫灌等浪費的現(xiàn)象。據(jù)分析，全國灌區(qū)農(nóng)業(yè)利用率只有40%左右，而發(fā)達國家農(nóng)業(yè)用水利用率可達70%—80%。因此，要明確對農(nóng)業(yè)用水權(quán)的分配，就必須充分考慮到取得水權(quán)的條件和農(nóng)業(yè)用水權(quán)獲得者的權(quán)利與義務(wù)，對于人們獲得用水權(quán)益的途徑、用水方法以及農(nóng)業(yè)用水戶相互之間的關(guān)系應(yīng)當(dāng)有明確的規(guī)定并予以約束，強調(diào)對取得初始水權(quán)的法律強制力。

（二）建立農(nóng)業(yè)用水權(quán)轉(zhuǎn)讓合理的價格機制

在農(nóng)業(yè)用水權(quán)轉(zhuǎn)讓中關(guān)于水價的制定，在考慮農(nóng)民對水價的承受能力的同時，還要充分考慮當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)用水條件、區(qū)域地下水狀況、經(jīng)濟上對當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)種植的依賴程度以及農(nóng)民自身的經(jīng)濟狀況、投資意識等因素，將水價控制在一個無論從經(jīng)濟上還是心理上都可接受的范圍內(nèi)，既達到滿足農(nóng)業(yè)用水地區(qū)灌溉的需求，又可以鼓勵農(nóng)民采取切實可行的田間節(jié)水措施以節(jié)約成本。

另外在農(nóng)業(yè)用水權(quán)向工業(yè)、城市用水權(quán)轉(zhuǎn)讓的過程中，還應(yīng)當(dāng)適當(dāng)提高工業(yè)用水或者城市生活用水的價格，這樣既有可能促使工業(yè)和城市部門提高水利用率，盡量減少水資源的浪費，又可以利用積累的資金來投資節(jié)水農(nóng)業(yè)設(shè)施或?qū)?jié)約水資源者給予補償。

（三）注重水質(zhì)的保護，建立農(nóng)業(yè)用水權(quán)轉(zhuǎn)讓補償機制

為了全面保護農(nóng)業(yè)用水的水質(zhì)權(quán)益，首先，有關(guān)部門應(yīng)嚴格管理，加大對污水的治理力度，對污染水資源的單位和個人加大懲處力度，保障水資源的可持續(xù)利用。第二，應(yīng)當(dāng)建立并完善農(nóng)業(yè)用水的補償制度，補償農(nóng)民因農(nóng)業(yè)用水受到的侵占或污染，保障農(nóng)民的經(jīng)濟權(quán)利。建立補償制度需先明確補償雙方的權(quán)利、義務(wù)，農(nóng)民因農(nóng)業(yè)用水受到的直接損害，理應(yīng)獲得用水補償。至于補償標準，政府及相關(guān)職能部門應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平來制定合理制定，此外也可以建立調(diào)解和協(xié)商制度，政府可以調(diào)解，造成水污染的損害方也可以與受損農(nóng)民一起，對補償標準及具體的損失等事項進行協(xié)商，協(xié)商一致則通過書面方式進行確立。不僅如此，為了保障農(nóng)民的用水權(quán)益免受不必要的侵害，相關(guān)部門也應(yīng)當(dāng)加大宣傳力度，防患于未然，同時提高農(nóng)民自身的維權(quán)意識和保護水資源的素養(yǎng)。

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[責(zé)任編輯 杜 娟]endprint