王萌萌

（交通運(yùn)輸部科學(xué)研究院，北京 100029）

美國旅游公路發(fā)展及對我國的啟示

王萌萌

（交通運(yùn)輸部科學(xué)研究院，北京 100029）

為尋求我國旅游公路的合理發(fā)展途徑，結(jié)合現(xiàn)階段對我國旅游公路內(nèi)涵、結(jié)構(gòu)及功能的理解，通過對美國旅游公路發(fā)展背景的研究，為我國旅游公路體系的構(gòu)建提供借鑒與經(jīng)驗。分析了美國旅游公路自20世紀(jì)60年代至今的發(fā)展歷程與發(fā)展成效，認(rèn)為旅游公路的發(fā)展成為其交通行業(yè)的新發(fā)展點，誕生了公路旅游知名品牌，為復(fù)興沿線經(jīng)濟(jì)提供了主要條件。同時根據(jù)我國旅游公路發(fā)展的基本情況與現(xiàn)存問題，以滿足社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展及人民精神生活需求為出發(fā)點，比較我國與美國旅游公路的發(fā)展特征，分析我國開展旅游公路規(guī)劃建設(shè)的可行性與必要性，認(rèn)為我國現(xiàn)階段與美國開展國家層面旅游公路體系構(gòu)建的初始階段面臨的時機(jī)、發(fā)展環(huán)境及建設(shè)價值均具有相似性，我國也具備較為充分的發(fā)展條件。并在我國現(xiàn)行體制基礎(chǔ)上，提出建立我國旅游公路體系的具體建議，包括建立評估認(rèn)定機(jī)制，推行區(qū)域旅游公路規(guī)劃，建立建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、管理機(jī)制，研究投融資政策，以及整體構(gòu)建我國旅游公路體系的最終目標(biāo)。

美國；旅游公路；發(fā)展歷程；政策建議；體系

0 引言

近年來，我國旅游產(chǎn)品日益豐富，旅游市場不斷壯大，綜合拉動作用愈加突出。2014年我國國內(nèi)旅游人數(shù)達(dá)到36.1億人次，比上年增長10.7%；國內(nèi)旅游業(yè)收入為3.031 2萬億元，比上年增長15.4%[1]。在春節(jié)、“十一”兩個黃金周中，2013年全國旅游收入比2012年增長約10%[2]。隨著國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展和人民生活水平的全面提高，人民群眾對于旅游、休閑的需求還將不斷擴(kuò)大；高速交通網(wǎng)絡(luò)的逐步建成以及全國高速公路小客車節(jié)假日免費(fèi)通行政策的實施，使得自駕車成為重要的旅游出行手段；隨著人們旅游觀念的轉(zhuǎn)變，現(xiàn)有的“快餐式”、“節(jié)假日”旅游形式將被“深入式、體驗式”所替代，自駕車游、自行車游、徒步游覽已成為潮流。上述新的旅游出行方式，對傳統(tǒng)公路提出了挑戰(zhàn)，要求建設(shè)滿足國內(nèi)外游客綜合需求的公路網(wǎng)絡(luò)，尤其是旅游公路網(wǎng)絡(luò)。2014年8月，國務(wù)院頒布的《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2014〕31號）針對社會新形勢對旅游業(yè)及與旅游業(yè)相關(guān)的各個行業(yè)提出進(jìn)一步要求，其中特別對旅游交通相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施提出了具體要求和重點任務(wù)。這說明旅游交通建設(shè)的重要性已上升至國家層面，將成為未來交通建設(shè)的重點之一。

從國內(nèi)外旅游公路發(fā)展的歷程來看，其建設(shè)的中心理念從注重通行、美學(xué)等的道路景觀逐漸轉(zhuǎn)向?qū)^(qū)域性旅游公路的規(guī)劃與設(shè)計，在公路中強(qiáng)化和突出地域景觀特征和旅游功能。隨著汽車的興起，歐美國家居民對戶外游憩的興趣增加，建立起一套完善的旅游公路理論體系，甚至出臺相關(guān)法案，如美國使旅游公路規(guī)劃與設(shè)計進(jìn)入了從國家到地方有序管理、規(guī)范化發(fā)展的時代，為我國旅游公路發(fā)展提供了很好的借鑒。本文根據(jù)美國旅游公路發(fā)展實際，按照操作實施主體的區(qū)別，將其發(fā)展歷程劃分成3個階段，并分析了美國旅游公路行業(yè)成熟之后產(chǎn)生的多種成效，作為我國旅游公路發(fā)展的借鑒。同時結(jié)合我國的基本情況，與美國發(fā)展的各個階段比較，認(rèn)為我國基本處于發(fā)展中期，需從國家層面開始探討旅游公路相關(guān)政策規(guī)范的建立。

1 “旅游公路”解讀

自20世紀(jì)90年代起，旅游公路在我國引發(fā)了交通與旅游等多角度的研究與討論，也陸續(xù)進(jìn)行了多種相關(guān)建設(shè)實踐。目前旅游公路已不僅是一類單純的公路交通線路，而被賦予了更廣泛的期待：即通過旅游公路在沿線一定范圍內(nèi)的延展，起到縱向上主動引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)流向，橫向上帶動產(chǎn)業(yè)進(jìn)步的作用。特別是在旅游資源稟賦相對較好但受基礎(chǔ)設(shè)施條件嚴(yán)重制約的區(qū)域，準(zhǔn)確定位的旅游公路建設(shè)得到積極推動與支持。

根據(jù)對國外旅游公路情況的認(rèn)知以及我國實際發(fā)展需求，定義旅游公路是具有滿足旅游交通和旅游體驗雙重功能的廊道。

從其自身構(gòu)成來講，旅游公路是一個由公路主體、慢行系統(tǒng)、服務(wù)設(shè)施、景觀文化、解說系統(tǒng)有機(jī)結(jié)合的系統(tǒng)。系統(tǒng)不以場地為局限，而以線路為骨架，將周邊可實現(xiàn)功能、滿足需求的空間均納入于系統(tǒng)內(nèi)部，故旅游公路系統(tǒng)附著于沒有清晰界限的廊道之上，根據(jù)對其功能實現(xiàn)程度的要求來大致確定所屬范圍；其形象上呈樹狀結(jié)構(gòu)，即包含主線、支線及合理分布其間的服務(wù)設(shè)施節(jié)點。公路旅游這種以人的交通行為為載體的旅游方式，包含有公共營運(yùn)、自駕、騎行、徒步等多種方式，一個完善的旅游公路系統(tǒng)需根據(jù)需求研究，為上述方式創(chuàng)造有利條件，滿足旅游過程中的生理、安全等低等級需求，如公路主體、慢行系統(tǒng)（自行車道與步道）以及服務(wù)設(shè)施中的部分補(bǔ)給功能是公路旅游行為中的必需物質(zhì)構(gòu)成；而服務(wù)設(shè)施（服務(wù)場所與服務(wù)內(nèi)容）中提供的更加便捷舒適的服務(wù)內(nèi)容、景觀文化（視覺景觀與體驗景觀）層面的創(chuàng)造、恰當(dāng)及時的解說系統(tǒng)（指示、提示、解說設(shè)施）則盡可能貼近情感、尊重、自我實現(xiàn)等高等級需求。

從其發(fā)揮的作用來講，旅游公路是一類提供服務(wù)設(shè)施、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)誕生、打造旅游精品、具備宣傳效應(yīng)的公路旅游產(chǎn)品。旅游公路通過連接交通干線到旅游景區(qū)或景點、景區(qū)與景區(qū)間，引導(dǎo)游客便捷地到達(dá)旅游目的地，成為連接各個重要或潛在景區(qū)景點的紐帶；同時作為具有地域特色的高品質(zhì)公路旅游產(chǎn)品，公路及其所經(jīng)過的廊道在視覺、歷史、娛樂、文化、自然等方面具有特殊價值。由于旅游公路自身及其廊道具有代表性、唯一性、不可替代性和典型性特征等，具備打造成為“線形公園”和特色旅游產(chǎn)品的特質(zhì)，對于旅游來說，是一種最為經(jīng)濟(jì)、直觀、深刻的體驗方式，也是對點狀、面狀旅游開發(fā)模式的補(bǔ)充和完善[3]。

2 美國旅游公路發(fā)展及成效

2.1 美國旅游公路發(fā)展歷程

以公園道為代表的綠帶式景觀公路從18世紀(jì)開始在美國出現(xiàn)。它們把綠色引入城市，是具有游憩、生態(tài)、美學(xué)等多種意義的綠道，也是旅游公路的雛形。

美國旅游公路的發(fā)展具有明顯的時代特征，主要分為以下3個階段。

2.1.1 20世紀(jì)60年代之前的旅游公路自由發(fā)展階段

二戰(zhàn)結(jié)束之后，美國經(jīng)濟(jì)增長迎來“黃金時代”。從1955—1968年，美國的國民生產(chǎn)總值以每年4%的速度增長[4]。州際間的高速公路及配套的二級公路系統(tǒng)發(fā)展迅猛，使到達(dá)美國48個州及夏威夷地區(qū)的任何一個鄉(xiāng)村地區(qū)變得非常容易。到1971年，美國擁有汽車1.11億輛，83%的家庭至少擁有一輛汽車，其中最具特色的汽車是家庭式旅行車（Sta?tion Wagon）[5]。社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及穩(wěn)定，帶動居民生活水平的提高；汽車業(yè)、公路交通業(yè)的完善，和美國人對于自由、休閑和娛樂的精神需求自然形成了公路駕車旅游的熱潮。于是，如弗吉尼亞州的弗農(nóng)山紀(jì)念路、沿密西西比河的大河路、華盛頓紀(jì)念旅游公路、藍(lán)嶺旅游公路等一系列以旅游為導(dǎo)向的公路陸續(xù)興建起來，成為這種類型公路的奠基者[5]。

由此可見，在一定程度上，旅游公路是社會經(jīng)濟(jì)、汽車及交通業(yè)發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物，恰當(dāng)?shù)貪M足了居民對于休閑娛樂等精神生活層面的需求，也是地方政府用以帶動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效手段和主動作為。

2.1.2 20世紀(jì)60年代至80年代旅游公路政策形成階段

1966年美國商務(wù)部（當(dāng)時公共道路管理局隸屬該部）撰寫了第一份旅游公路和公園道發(fā)展建議報告，對相關(guān)建設(shè)進(jìn)行了調(diào)查總結(jié)，并提出制定國家風(fēng)景道計劃的建議。這標(biāo)志著旅游公路建設(shè)正式成為國家關(guān)注的重點領(lǐng)域之一。1973年，在美國國會要求下，聯(lián)邦公路管理局完成《國家旅游公路系統(tǒng)可行性評估》報告；1990年完成《國家旅游公路研究分析總結(jié)》；1991年完成《國家旅游公路研究報告》并于同年依托該報告制定了“冰茶法案”（Intermodal Surface Transportation Efficiency Act of 1991）下的“國家旅游公路計劃”。1995年聯(lián)邦公路局正式頒布了該法案，正式在國家層面立法。此后，逐步形成了旅游公路體系建設(shè)的戰(zhàn)略思路，包括：廊道保護(hù)手段、景觀優(yōu)化方法、補(bǔ)充沿線設(shè)施等，形成了綜合全面的建設(shè)體系[6]。

在客觀條件具備的前提下，作為正式法案的“國家旅游公路計劃”，歷經(jīng)30年的研究與推動。在此期間，國家聯(lián)邦公路管理局起主導(dǎo)作用，美國國會起決策作用，戶外行動協(xié)會等研究機(jī)構(gòu)起智囊作用，分工協(xié)作，目標(biāo)一致，共同完成了計劃的制定與政策的推行。

2.1.3 20世紀(jì)90年代以后的旅游公路立法推廣階段

美國于1995年正式出臺的“國家旅游公路計劃”（National Scenic Byway Program）中明確了一套完整的旅游公路評估體系。為了幫助指導(dǎo)申報和評估，聯(lián)邦公路行政處以及各州旅游公路計劃管理部門或委員會陸續(xù)發(fā)布了指導(dǎo)材料，例如《申報指南》等。材料明確了美國旅游公路至上而下的3類級別：泛美旅游公路和國家旅游公路、州和聯(lián)邦機(jī)構(gòu)旅游公路、地方旅游公路。各類法案及規(guī)范還對每級別旅游公路的評估從技術(shù)指標(biāo)和管理體系方面都進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)定。根據(jù)該計劃的規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)，分別于1996年、1998年、2000年、2002年等評選出目前共150條泛美旅游公路和國家旅游公路[5]，結(jié)合后續(xù)“州旅游公路計劃”，符合標(biāo)準(zhǔn)的旅游公路目前已遍布美國各州縣和鄉(xiāng)村。

美國旅游公路現(xiàn)已成為美國交通運(yùn)輸體系中的重要組成環(huán)節(jié)之一，也與國家公園體系共同形成美國旅游體系中的核心“點線面”組合，不僅獨立成景，也是通往和游覽國家公園的主要方式。美國旅游公路分布見圖1。

圖1 美國旅游公路分布

2.2 美國旅游公路發(fā)展成效

2.2.1 產(chǎn)生交通行業(yè)新發(fā)展點，實踐交通建設(shè)可持續(xù)理念

自美國州際公路網(wǎng)絡(luò)建成以來，其公路建設(shè)重點轉(zhuǎn)為改擴(kuò)建項目。旅游公路以其交通、游憩、教育和遺產(chǎn)保護(hù)等多功能綜合的特征以及符合時代發(fā)展的創(chuàng)新理念成為該階段的建設(shè)主流，帶動各地區(qū)的積極性和創(chuàng)新能力的提高。

美國旅游公路與國家公園密不可分，接近或穿越國家公園的線路往往是品質(zhì)最高但生態(tài)環(huán)境脆弱的路段；且對于旅游公路的評選與道路技術(shù)等級無關(guān)，既包括高技術(shù)等級路段也包括低等級路段。由此，美國許多交通綠色可持續(xù)建設(shè)理念都在此類路段上踐行和完善，不僅盡可能避免其對環(huán)境的負(fù)影響，還保證技術(shù)等級層面的安全水平，為使用者提供舒適的體驗，形成了大量以實踐為基礎(chǔ)的綠色和可持續(xù)建設(shè)技術(shù)及方法，對全國交通建設(shè)乃至世界交通建設(shè)都提供了經(jīng)驗借鑒。

2.2.2 誕生旅游知名品牌，具備世界水平旅游吸引力

早在20世紀(jì)上半葉，公路旅游就已成為美國人主要的旅游方式之一，并一直保持到今天；美國旅游公路也成為吸引世界旅游者前往的閃光點。如美國“母親之路”——66號公路、“全美最孤獨的公路”——50號公路、“美國最美麗的公路”——1號公路、“美洲的至愛大道”——藍(lán)嶺公路、佛羅里達(dá)A1A公路等都成為旅游者到該地必去的旅游目的地。

其中66號公路斜貫美國西南東北，多個路段加入國家旅游公路計劃。以這條路為背景的電影、文學(xué)作品層出不窮；具有創(chuàng)意行銷手法的商業(yè)從其中獲得了無限商機(jī)也帶來了更多人氣。66號公路在我國也廣為人知，百度搜索相關(guān)結(jié)果達(dá)2 920 000條之多。

2.2.3 復(fù)興沿線經(jīng)濟(jì)活力，形成遍布全國的經(jīng)濟(jì)增長點

經(jīng)過“國家旅游公路體系”評選，各具特色的旅游公路分布于美國各個地區(qū)，成為地方上開展旅游宣傳的重點之一。某些經(jīng)濟(jì)衰退的地區(qū)受旅游公路的帶動而重新發(fā)展起來。

以66號公路為例，它曾是通往美國西部的主要通道，但因不再能勝任日益繁忙的州際交通而于1985年被州際高速取代。原有的興盛繁榮迅速衰退，交通流量驟減，曾名盛一時的商家逐一關(guān)閉，沿途市鎮(zhèn)甚至被廢棄。自“國家旅游公路體系”開展立法進(jìn)程，66號公路以象征美國精神的旅游公路面貌被重新納入地圖?！?6號歷史公路聯(lián)盟”（National Historic Route 66 Federation） 成立，發(fā)動了認(rèn)養(yǎng)公路的活動，地方政府修繕路面和服務(wù)設(shè)施、開展文化活動、制作旅游產(chǎn)品、采取媒體宣傳手段，來保護(hù)沿線自然景觀資源，留存、延續(xù)并宣傳原有的歷史文化價值。現(xiàn)在66號公路已經(jīng)成為美國精神的代表，吸引越來越多來“朝圣”的旅客“回顧過往、體驗西部風(fēng)情”。沿途城鎮(zhèn)又重新以旅游景點的身份興盛起來，擁有固定流量的游客，并保持一定的經(jīng)濟(jì)增長，蕭條景象一去不返[7]。美國66號公路景觀見圖2。

圖2 美國66號公路景觀

3 我國旅游公路基本情況

3.1 各地旅游公路發(fā)展情況

目前旅游業(yè)已經(jīng)成為促進(jìn)我國地方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、區(qū)域開發(fā)、社會穩(wěn)定的重要因子，并成為增進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和創(chuàng)造就業(yè)崗位的最活躍力量。交通是旅游的重要組成部分，是旅游活動中的主要時間消耗、費(fèi)用消耗以及效果因素。公路交通具有靈活、快速、方便、直達(dá)的優(yōu)越性，隨著自駕游等形式的旅游人數(shù)不斷增加，公路交通的運(yùn)輸需求也在不斷增加，對公路交通和旅游業(yè)的發(fā)展提出了更高的要求，旅游公路的重要作用和地位日益凸顯，并且受到越來越多的重視。目前包含京津冀、長三角地區(qū)的20余個省市均已投入開展與旅游公路、旅游交通相關(guān)的建設(shè)，并出臺指導(dǎo)意見或文件，編制旅游公路規(guī)劃及相關(guān)規(guī)范等。

3.2 我國旅游公路發(fā)展建設(shè)遇到的問題

我國旅游公路的興起是在公路交通大發(fā)展之后伴隨國內(nèi)旅游業(yè)興旺發(fā)展而開始的，尤其最近10年來是國內(nèi)旅游公路的“爆炸式”發(fā)展時期，旅游公路已成為當(dāng)前的公路研究和建設(shè)熱點，以及地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)最為活躍的市場，各種各樣的旅游公路不斷被規(guī)劃、實施。伴隨著建設(shè)數(shù)量和規(guī)模的增長，也涌現(xiàn)出越來越多的問題。

3.2.1 現(xiàn)有公路狀況無法滿足日益增長的旅游需求

（1）現(xiàn)有公路服務(wù)與旅游需求不吻合

我國目前一般公路交通建設(shè)的主要目標(biāo)是保障相應(yīng)地點的通達(dá)性，行業(yè)內(nèi)對于公路自身的服務(wù)性特征關(guān)注較少，導(dǎo)致公路服務(wù)設(shè)施特別是低等級公路服務(wù)設(shè)施不完備，服務(wù)功能不健全。而在長途、自駕旅行中，休憩、如廁、飲食、臨時觀景等是基本需求。以今年“十一”黃金周新疆地區(qū)為例，通往伊犁、奎屯等多地的高速公路服務(wù)區(qū)人車混行，信息不暢，旅游者無處休憩；通往景區(qū)的主要國省道難以尋覓休憩如廁之處?，F(xiàn)有政策及趨勢表明，未來公路交通的發(fā)展重點包括旅游服務(wù)功能，是目前公路亟待發(fā)展、也可及時發(fā)展的任務(wù)之一。

（2）公路旅游交通安全問題突出，缺少建設(shè)保障

近年來，如西藏318國道“8·9”特大交通事故一類的旅游大巴公路交通事故頻發(fā)。發(fā)生事故的此類公路往往通往景區(qū)，景色優(yōu)美、引人入勝，但所處地形復(fù)雜、地質(zhì)不良；旅游大巴等載乘人員眾多，一旦發(fā)生事故，容易造成重大人員傷亡和損失；此外，目前日益增長的騎行者也對公路建設(shè)提出了精細(xì)化劃分的安全要求。由此，公路設(shè)計、交通安全設(shè)施設(shè)置對于山地、高海拔等特殊地區(qū)的旅游交通安全十分重要，而目前一般性安全考慮不足以與相應(yīng)安全后果相匹配，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化對此類地區(qū)公路旅游交通安全的重視程度，并反映在公路設(shè)計和建設(shè)中。

（3）重點區(qū)域旅游交通容量不足，公路密度不夠

我國優(yōu)質(zhì)景區(qū)眾多，但在人口基數(shù)巨大的條件下，造成集中出行時間中通往景區(qū)的車輛涌入量劇增。2014年“十一”期間1天內(nèi)進(jìn)入喀納斯的游客超過景區(qū)容量的3倍之多，在唯一“可行之路”的G232國道上的車輛排隊長達(dá)10km。同樣的情況也出現(xiàn)在九寨溝、華山等等眾多著名景區(qū)。在通向景區(qū)的公路修建中，往往出現(xiàn)斷頭路或“唯一”路，是造成后期交通擁堵或不暢的根本原因。通過先期合理規(guī)劃，布局旅游公路環(huán)線，通過農(nóng)村公路改造適度增加旅游公路密度，是從根本上解決后期可能產(chǎn)生的堵塞、停車場不足等問題的有效途徑。

3.2.2 管理機(jī)制不明確，缺少統(tǒng)籌規(guī)劃與資金保障

現(xiàn)階段，對我國旅游公路發(fā)展的認(rèn)識雖然在逐步提升，相關(guān)理念方面有所更新，但由于缺乏國家層面的旅游公路建設(shè)政策和規(guī)劃，而缺少普適性和統(tǒng)一的理論體系和認(rèn)定機(jī)制，各地區(qū)負(fù)責(zé)建設(shè)的部門級別不一，資源及力量投入不均衡，導(dǎo)致項目建設(shè)水平參差不齊，無法最大限度地發(fā)揮旅游公路建設(shè)資金能夠達(dá)到的效果，也阻礙了旅游公路功能的全面發(fā)揮。同時，此類項目多屬于低等級公路建設(shè)項目，資金來源少，用以進(jìn)行旅游服務(wù)、生態(tài)環(huán)保等的資金缺乏，無法提升道路品質(zhì)，達(dá)不到旅游公路國際標(biāo)準(zhǔn)的要求。

以上問題導(dǎo)致我國旅游公路發(fā)展阻礙重重，制約著這個新興行業(yè)在旅游業(yè)、地區(qū)經(jīng)濟(jì)等方面發(fā)揮其更為積極的作用。

3.3 我國旅游公路與美國旅游公路發(fā)展階段的比較

3.3.1 發(fā)展時機(jī)類似

根據(jù)中國社會科學(xué)院主持完成的《中國汽車社會發(fā)展報告（2012—2013）》以及國際通行標(biāo)準(zhǔn)，我國已整體步入“汽車社會”[8]。從表1可知，由于我國人口基數(shù)極大，總體人均經(jīng)濟(jì)水平以及汽車保有量尚與美國60年代有一定差距。但由于我國東西部經(jīng)濟(jì)水平及人口分布差異較大，東中部諸多城市已具備甚至超過美國60年代的經(jīng)濟(jì)水平，大量資源及需求集中在此類地區(qū)。目前全國有31個城市的汽車數(shù)量超過100萬輛，其中北京等8個城市汽車數(shù)量超過200萬輛。我國高速公路及公路總里程也遠(yuǎn)超美國當(dāng)年，為駕車出行提供了足夠的基礎(chǔ)條件。2013年5月由國家旅游局組織召開的2013全國自駕車旅游發(fā)展峰會發(fā)布了《中國自駕游發(fā)展報告》，數(shù)據(jù)表明2008年后，自駕車旅游開始呈爆發(fā)式增長，據(jù)估算，自駕游和自由行游客從數(shù)量上已超越組團(tuán)游人數(shù)，并領(lǐng)跑旅游市場。截止2012年底持有汽車駕照的人員首次突破2億人，龐大的汽車保有量和龐大的持駕照群體，將成為中國自駕游的主要生力軍[9]。從美國汽車發(fā)展歷史中可以看出，“汽車社會”里人們對于出行以及通過出行滿足精神需求的期望“勢不可當(dāng)”。由此可見，同美國一樣，我國國民經(jīng)濟(jì)以及汽車業(yè)的發(fā)展為旅游公路的快速發(fā)展奠定了必要的物質(zhì)基礎(chǔ)；同時，我國高速公路又與美國州際公路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一樣，其快速增長為出行和自駕游提供了必要的基礎(chǔ)設(shè)施、通達(dá)條件和接待能力，成為交通業(yè)與旅游業(yè)之間相互促進(jìn)的主要表現(xiàn)形式。

表1 我國與美國旅游公路發(fā)展背景比較

3.3.2 發(fā)展環(huán)境類似

早在美國的“國家旅游公路計劃”提出以前，即20世紀(jì)10—30年代，以美國州政府和地方政府為主導(dǎo)的團(tuán)隊即在各地興建旅游公路，如紐約州西徹斯特公園路、德克薩斯上港卡多公路、弗吉尼亞州弗農(nóng)紀(jì)念公路等，其建設(shè)理念成為后續(xù)旅游公路建設(shè)指南的主導(dǎo)思想和核心基礎(chǔ)[10]。這些旅游公路與美國國家公園系統(tǒng)共同構(gòu)成了旅游者自駕出行必要的空間系統(tǒng)。

我國以市縣為代表的地方政府十分支持旅游公路的建設(shè)，多地開展的建設(shè)雖然理念與水平參差不齊，但都具有創(chuàng)新精神和服務(wù)意識；通過對示范項目建設(shè)理念和做法的總結(jié)，以及對國外成型技術(shù)的借鑒，為實現(xiàn)具有我國特色的旅游公路標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。這也與美國當(dāng)年的社會背景十分相似。

3.3.3 建設(shè)價值類似

我國與美國均屬于地理范圍跨度較大、景觀類型豐富的國家。干線交通網(wǎng)絡(luò)的建成，如我國的國家高速公路網(wǎng)絡(luò)以及美國的州際高速，主要是為了解決地區(qū)之間快速通達(dá)的問題，根據(jù)表1數(shù)據(jù)，我國已經(jīng)建成相當(dāng)規(guī)模的快速交通網(wǎng)絡(luò)。在滿足經(jīng)濟(jì)需求的前提下，未來公路交通將更強(qiáng)調(diào)為使用者需求服務(wù)的服務(wù)性，并還將拓展多種服務(wù)功能。

在美國這種成熟的汽車社會背景下，除快速通達(dá)的干線公路之外，聯(lián)通干線（包括城市等交通樞紐）至景區(qū)，景區(qū)之間，景區(qū)內(nèi)部的公路是拓展服務(wù)功能的主要領(lǐng)域，此類公路的使用者以旅游為主，通行為輔，對公路服務(wù)的需求與旅游需求結(jié)合緊密。公路成為交通、游憩、教育和遺產(chǎn)保護(hù)等多功能完美融合的產(chǎn)物，為使用者提供教育、生態(tài)、文化和游憩等多方面體驗；促進(jìn)地方政府與公眾對景觀公路建設(shè)的重視，促進(jìn)各利益主體、地區(qū)之間的溝通、協(xié)調(diào)和合作，通過地區(qū)參與和管理促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)的持續(xù)繁榮。我國公路建設(shè)正面臨上述發(fā)展的需求及可能。

4 美國旅游公路發(fā)展對我國的啟示

4.1 我國旅游公路政策推行建議

（1）時段性：通過與美國成熟旅游公路體系及其發(fā)展歷史的比較，我國旅游公路現(xiàn)有發(fā)展水平處于自由發(fā)展至亟需通過政策約束和引導(dǎo)的初級階段。在旅游公路相關(guān)的政策制定中應(yīng)強(qiáng)調(diào)按時段發(fā)展，按社會進(jìn)程發(fā)展，不鼓勵與周邊社會發(fā)展條件不相匹配的超前完成，造成資源浪費(fèi)。

（2）階段性：確定旅游公路體系建設(shè)的基本框架與步驟。由粗及細(xì)，由簡及繁，循序漸進(jìn)地支持地方政府搭建旅游公路管理機(jī)制，建立評估機(jī)制，最終形成完善的國家旅游公路體系。

（3）地區(qū)性：根據(jù)我國區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異，強(qiáng)調(diào)對京津冀地區(qū)、長三角地區(qū)等發(fā)達(dá)區(qū)域，以及邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)、生態(tài)保護(hù)區(qū)等區(qū)域?qū)嵭胁顒e化指導(dǎo)，有針對性地鼓勵前者、扶持后者。

（4）層次性：應(yīng)首先建立國家層面的旅游公路管理機(jī)制框架，并在此基礎(chǔ)上為各省行政區(qū)域、地方市縣提供模板，逐級推動管理體制建立。

4.2 我國旅游公路體系建立的具體建議

4.2.1 建立旅游公路評估認(rèn)定機(jī)制

旅游公路包括已建和新建公路。分別針對已建與新建旅游公路進(jìn)行評估認(rèn)定研究，包括評估認(rèn)定流程及評價方法研究。

針對新建旅游公路的評估認(rèn)定方法是指：在規(guī)劃中需通過廊道旅游價值評價，確定擬建旅游公路價值水平，以進(jìn)一步評估哪條廊道可納入或者該廊道是否可納入旅游公路建設(shè)，并確定該旅游公路以何種等級來進(jìn)行建設(shè)。對已建旅游公路的評估認(rèn)定流程基本一致，但已建公路線位明確，需研究采用相應(yīng)評價方法對旅游公路價值水平進(jìn)行認(rèn)定。

在旅游公路申報時，擬建旅游公路廊道或待改造公路也需經(jīng)過上述評估。對旅游公路的評估認(rèn)定研究，能夠起到促進(jìn)各地區(qū)旅游公路申報踴躍性、逐級提高建設(shè)質(zhì)量的作用。

4.2.2 推行區(qū)域旅游公路規(guī)劃

通過對國家、省、直轄市及地區(qū)等不同尺度要素的考慮，推行不同尺度旅游公路規(guī)劃流程、方法與基本內(nèi)容，并要求規(guī)劃的具體內(nèi)容，包括國家級，省、直轄市級以及地區(qū)級旅游公路規(guī)劃的相對規(guī)模、規(guī)劃原則與審查要求。根據(jù)不同尺度旅游路的功能特點，提出適合旅游公路布局規(guī)劃的理論與基本方法。

4.2.3 建立旅游公路建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)

以打造“公路旅游產(chǎn)品”、“服務(wù)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展”、“便利公眾出行”為目標(biāo)，研究提出旅游公路建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，對旅游公路內(nèi)涵、總體設(shè)計、主體設(shè)計、安全防護(hù)設(shè)施、旅游服務(wù)設(shè)施、景觀、環(huán)境保護(hù)等方面進(jìn)行全面、細(xì)致的規(guī)定。

4.2.4 建立旅游公路管理機(jī)制

通過對相應(yīng)機(jī)構(gòu)設(shè)置的了解，研究國家、省、直轄市、地區(qū)等各個層級旅游公路管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置方式，包括層屬關(guān)系、負(fù)責(zé)內(nèi)容、與其他部門的相關(guān)性等等，并提出落實措施。通過上述對管理機(jī)構(gòu)的梳理，明確各層級管理機(jī)構(gòu)的管理內(nèi)容，包括旅游公路評估評定、布局規(guī)劃、資金補(bǔ)助、建設(shè)審查等等；并明確詳細(xì)的管理流程，包括評選時間、規(guī)劃審批流程、補(bǔ)助資金發(fā)放方式、審查頻次等等。

4.2.5 研究旅游公路投融資政策

研究以各級政府撥款成立旅游公路專項基金的可行性；并提出按一定比例，支持已評定旅游公路及提升項目的操作方式，進(jìn)一步改造、提升項目品質(zhì)，鼓勵、保障并維護(hù)旅游公路項目的可持續(xù)運(yùn)營。

通過對公路旅游服務(wù)設(shè)施建設(shè)、旅游產(chǎn)品設(shè)計以及帶動周邊旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展等的分析，研究旅游公路產(chǎn)品經(jīng)營的可行性；提出招商引資策略，鼓勵產(chǎn)品開發(fā)，拓展投資類型，增加建設(shè)資金來源。

4.2.6 構(gòu)建我國旅游公路體系

為有效、有序地建設(shè)、管理旅游公路，通過研究考慮如何建立健全國家政府層面自上而下的旅游公路管理獨立機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)各級旅游公路體系構(gòu)建和管理事宜?？紤]采用符合目前交通管理體制的旅游公路管理機(jī)制，并通過實踐、驗證，將旅游公路建設(shè)管理納入交通行業(yè)法律法規(guī)體系之中，進(jìn)一步保障該新興行業(yè)有序、有效地發(fā)揮作用。通過政策手段與宣傳，擴(kuò)大公眾認(rèn)知范圍，引導(dǎo)公路建設(shè)行業(yè)按照規(guī)章制度、規(guī)范原則立項、設(shè)計、施工、維護(hù)。從而由小帶大，以點帶面地規(guī)范旅游公路建設(shè)市場。

5 結(jié)語

根據(jù)上述分析，從我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來看，由國家牽頭開展旅游公路建設(shè)的時機(jī)已臻成熟。在國家旅游政策的刺激下，結(jié)合社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，自駕游數(shù)量以及出行數(shù)量的增長是大勢所趨，如何在公路交通這種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中關(guān)注、重視相關(guān)功能的優(yōu)化與拓展，是不久的將來公路交通必然面臨的問題之一。通過開展大區(qū)域旅游公路規(guī)劃，從宏觀策略落地的層面，將為旅游節(jié)點提供多解方案，同時引導(dǎo)旅游者做出多項選擇，成為有效的解決途徑之一。國家層面的旅游公路建設(shè)支持將為西部地區(qū)帶來希望，促進(jìn)東部地區(qū)建設(shè)的規(guī)范和提升。

[1]中華人民共和國國家統(tǒng)計局.2014年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報[EB/OL].（2015-02-26）[2015-06-01].http:// www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201502/t20150226_685799.html.

[2]中華人民共和國國家旅游局政策法規(guī)司.2013年中國旅游業(yè)統(tǒng)計公報[EB/OL].(2014-09-24)[2015-06-01].http:// www.cnta.gov.cn/zwgk/lysj/201506/t20150610_18910.shtml.

[3]余青，胡曉苒，劉志敏，等.風(fēng)景道的規(guī)劃設(shè)計：以鄂爾多斯風(fēng)景道為例[J].旅游學(xué)刊，2007（10）：61-66.

[4]喬納森·休斯，路易斯·P·凱恩.美國經(jīng)濟(jì)史[M].7版.邸曉燕，等譯.北京：北京大學(xué)出版社，2011：557-565.

[5]U.S.Department of Transportation Federal Highway Adminis?tration.General Highway History[EB/OL].(2015-03-19) [2015-03-25].http://www.fhwa.dot.gov/highwayhistory/histo?ry_misc.cfm.

[6]United States Congress.23 U.S.C.109(b),(c),and(p)ISTEA (Intermodal Surface Transportation Efficiency Act)[Z].Wash?ington D.C.:United States Congress,1991.

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[8]王俊秀.中國汽車社會發(fā)展報告（2012—2013汽車社會與規(guī)則）[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2013：2.

[9]劉漢奇，吳金梅，馬聰玲，等.中國自駕游發(fā)展報告（2012—2013）[M].北京：中國旅游出版社，2014：4-6.

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Development ofAmerican Scenic Byway and Its Enlightenment to China

WANG Meng-meng
(China Academy of Transportation Sciences,Beijing 100029,China)

Seeking for the rational development approach on the scenic byway in China,learning and experience were supplied,according to researching on the development background of American scenic byway and the comprehension of the concept,constitute and function of scenic byway in China.Through analyzing the development process and efficiency of American scenic byway from 1960s until now,it has been thought that the development of scenic byway had become a new growth point in transportation in?dustry,famous brand of road travel emerged and served main conditions for reviving the economy along lines.Meanwhile,according to the basic situation and existing problems of scenic byway in China,tak?ing meeting the requirements of social and economic development and people's spiritual life as the start?ing point,the development traits between China and America were compared,and the feasibility and ne?cessity of planning and constructing scenic byway in China were analyzed.It is believed that the opportu?nity,development environment and construction value of present stage in China are similar to the begin?ning of system construction of American scenic byway,and the sufficient condition is provided in China. Based on the current society system,the detailed proposals for constructing Chinese scenic byway sys?tem were put forward,which contained establishing evaluation and recognition mechanism,carrying out regional scenic byway planning,building construction standards and management system,researching on investment and financing policy,and integrally realizing the final object of Chinese scenic byway sys?tem.

America;scenic byway;development history;policy recommendation;system

F503

：A

：2095-9931（2015）04-0008-08

10.16503/j.cnki.2095-9931.2015.04.002

2015-03-17

交通運(yùn)輸部交通建設(shè)科技項目（2011318 346 590）

王萌萌（1984—），女，山東青島人，助理研究員，碩士，研究方向為交通景觀、旅游公路。E-mail：wangmengmeng@motcats.com.cn。