駱 悰 申 立 蘇紅娟 朱春節(jié) 李長風(fēng)

經(jīng)濟(jì)普查數(shù)據(jù)在城市總體規(guī)劃中應(yīng)用的探索與思考*

駱 悰 申 立 蘇紅娟 朱春節(jié) 李長風(fēng)

經(jīng)研究發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)普查數(shù)據(jù)在城市總體規(guī)劃中的作用存在：數(shù)據(jù)采集空間到戶但只達(dá)到相對(duì)精確落地程度、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)劃定到普查小區(qū)但須與規(guī)劃單元相銜接、數(shù)據(jù)字段逐次增加但也造成趨勢(shì)分析困難，以及數(shù)據(jù)調(diào)查全面但空間覆蓋并不完整等特點(diǎn)和難點(diǎn)。研究指出：在大數(shù)據(jù)應(yīng)用和政府轉(zhuǎn)型的背景下，經(jīng)濟(jì)普查數(shù)據(jù)作為重要的政府?dāng)?shù)據(jù)，其重要性并不是削弱相反日益突出，但由于這些數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)工作處于初期階段，管理導(dǎo)向優(yōu)于應(yīng)用導(dǎo)向，也缺少必要的統(tǒng)一部署，因此包括經(jīng)普數(shù)據(jù)在內(nèi)的政府?dāng)?shù)據(jù)在城市規(guī)劃中的應(yīng)用空間仍較為有限。隨著當(dāng)前開源數(shù)據(jù)應(yīng)用的深入，也對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)提出了更高的要求。推動(dòng)資源整合、加快政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)，不僅是政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享的關(guān)鍵前提，也是政府部門的當(dāng)然之責(zé)。

大數(shù)據(jù) | 經(jīng)濟(jì)普查數(shù)據(jù) | 城市總體規(guī)劃 | 應(yīng)用探索

0　引言

當(dāng)前，大數(shù)據(jù)的應(yīng)用已然成為學(xué)界熱點(diǎn)。就當(dāng)前開展的相關(guān)工作來看，相對(duì)于開源數(shù)據(jù)，政府?dāng)?shù)據(jù)尤其是經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的相關(guān)應(yīng)用研究較少。經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)包括統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)和經(jīng)濟(jì)普查數(shù)據(jù)。

經(jīng)濟(jì)普查起源于工業(yè)普查。2004年，國務(wù)院決定開展第一次經(jīng)濟(jì)普查（簡稱一經(jīng)普）。彼時(shí)，由國家統(tǒng)計(jì)局、發(fā)展改革委、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于調(diào)整周期性普查項(xiàng)目的通知》，將工業(yè)普查、第三產(chǎn)業(yè)普查、基本單位普查合并，增加建筑業(yè)普查，是為第一次經(jīng)濟(jì)普查。其后，每五年開展一次，分別于2008年完成了第二次經(jīng)濟(jì)普查和2013年的第三次經(jīng)濟(jì)普查（簡稱二經(jīng)普和三經(jīng)普）。直轄市和省級(jí)普查與全國普查同步進(jìn)行。

從一經(jīng)普啟動(dòng)至今的10年間，經(jīng)濟(jì)普查數(shù)據(jù)的覆蓋面和精確度不斷增加，由于這是按照統(tǒng)一的方法、標(biāo)準(zhǔn)、時(shí)間、組織對(duì)我國所有單位和個(gè)體經(jīng)營戶進(jìn)行的全面調(diào)查，覆蓋了國民經(jīng)濟(jì)第二、第三產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)總量、結(jié)構(gòu)、分布和效益，可以全方位展示各個(gè)城市的國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀，使得經(jīng)濟(jì)普查數(shù)據(jù)在城市規(guī)劃編制和開源數(shù)據(jù)綜合分析中的重要性日益突出。

由于經(jīng)濟(jì)普查數(shù)據(jù)在城市總體規(guī)劃中的應(yīng)用缺少成熟經(jīng)驗(yàn)，上海市規(guī)劃和國土資源管理局、上海市統(tǒng)計(jì)局和上海市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院組成聯(lián)合團(tuán)隊(duì)，對(duì)經(jīng)普數(shù)據(jù)在城市規(guī)劃中的應(yīng)用開展系統(tǒng)探索，一方面力求對(duì)正在開展的新一輪上海城市總體規(guī)劃的編制有所助益，另一方面形成相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)應(yīng)用中發(fā)現(xiàn)的問題并提出對(duì)策。

1　經(jīng)濟(jì)普查數(shù)據(jù)在城市規(guī)劃應(yīng)用的必要性和緊迫性

當(dāng)前，我國正進(jìn)入創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵時(shí)期。面對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)、制度等“五位一體”的全面轉(zhuǎn)型，城市總體規(guī)劃必須從基于經(jīng)驗(yàn)分析向基于大數(shù)據(jù)支撐的規(guī)劃實(shí)踐全面轉(zhuǎn)型。城市規(guī)劃轉(zhuǎn)型亟需經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)支撐，為確保大數(shù)據(jù)背景下城市總體規(guī)劃制定的科學(xué)性與前瞻性，傳統(tǒng)的人口、用地、經(jīng)濟(jì)類數(shù)據(jù)的重要性和精確度反而更加突出。

從當(dāng)前規(guī)劃轉(zhuǎn)型方向來看，至少在兩個(gè)領(lǐng)域?qū)?jīng)濟(jì)普查數(shù)據(jù)有切實(shí)需求。

一是“以人為本”的規(guī)劃轉(zhuǎn)向亟需就業(yè)數(shù)據(jù)的支撐。從關(guān)注用地到關(guān)注人的居住與就業(yè)關(guān)系，突出以人的城鎮(zhèn)化為核心，以基本公共服務(wù)均等化和生態(tài)保護(hù)為導(dǎo)向，促進(jìn)城鎮(zhèn)資源配置方式變革，因而城市規(guī)劃越來越關(guān)注職住平衡的理念，而系統(tǒng)性獲取就業(yè)數(shù)據(jù)的渠道就是經(jīng)濟(jì)普查數(shù)據(jù)。

二是“睿智增長”的規(guī)劃轉(zhuǎn)向亟需經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)的支撐。伴隨著當(dāng)前我國大中城市由增量規(guī)劃向存量規(guī)劃的轉(zhuǎn)型，如何依托存量進(jìn)行更新和增長至關(guān)重要，上海市人民政府《關(guān)于編制上海新一輪城市總體規(guī)劃的指導(dǎo)意見》中也明確指出：“嚴(yán)格控制用地規(guī)?！揽看媪績?yōu)化、流量增效和質(zhì)量提高來滿足城市發(fā)展的用地需求，實(shí)現(xiàn)全市規(guī)劃建設(shè)用地‘零增長’。”顯然，如何判斷低效工業(yè)用地空間分布，促進(jìn)低效工業(yè)用地的減量化，提高用地集約程度，實(shí)現(xiàn)睿智增長等，已成為當(dāng)前城市規(guī)劃重要任務(wù)之一，而系統(tǒng)性獲取各個(gè)地塊營收數(shù)據(jù)的渠道同樣是經(jīng)濟(jì)普查數(shù)據(jù)。

不僅如此，相關(guān)經(jīng)驗(yàn)顯示，經(jīng)濟(jì)類數(shù)據(jù)在城市規(guī)劃中正發(fā)揮著越來越重要的作用：

一是在促進(jìn)職住平衡的規(guī)劃領(lǐng)域。利用就業(yè)人口數(shù)據(jù)與居住人口數(shù)據(jù)疊加，依據(jù)職住平衡的原理進(jìn)行崗位規(guī)劃。就業(yè)崗位分析是經(jīng)濟(jì)類數(shù)據(jù)運(yùn)用最廣泛的領(lǐng)域，往往通過不同時(shí)段的就業(yè)密度增量分布、職住關(guān)系評(píng)價(jià)等研究大城市產(chǎn)城融合程度，并提出相關(guān)規(guī)劃策略[1]。例如，新加坡通過現(xiàn)狀分析發(fā)現(xiàn)，就業(yè)崗位與住宅區(qū)的集聚地區(qū)不一致，因此造成高峰期兩者交通流量很大，這一分析結(jié)論引導(dǎo)在居民區(qū)附近規(guī)劃“長期工作區(qū)”，開設(shè)更多工作崗位[2]。再如，倫敦根據(jù)就業(yè)人口增長與住房增長預(yù)測來進(jìn)行規(guī)劃應(yīng)對(duì)，通過兩者疊加來確定倫敦機(jī)遇地區(qū)（即5 000個(gè)工作崗位等）與強(qiáng)化地區(qū)布局[3]。

二是在提升產(chǎn)業(yè)集聚度與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃領(lǐng)域。往往利用各個(gè)行業(yè)的就業(yè)人口數(shù)據(jù)等，基于區(qū)位商方法進(jìn)行集中度分析，探索現(xiàn)有城市產(chǎn)業(yè)集聚和功能空間格局[4]。在國外，日本東京通過對(duì)舞臺(tái)藝術(shù)、軟件、動(dòng)漫、廣告、出版等不同創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)進(jìn)行空間集聚分布的分析，為規(guī)劃創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)區(qū)并配套相應(yīng)政策，促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步集聚提供依據(jù)[5]。

三是在預(yù)測和規(guī)劃各個(gè)行業(yè)辦公空間領(lǐng)域[6]。在資源緊約束的背景下，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的辦公空間預(yù)測等至關(guān)重要。例如，香港通過就業(yè)崗位分析，對(duì)商業(yè)中心區(qū)的甲級(jí)辦公室、一般商業(yè)、特殊工業(yè)建筑量進(jìn)行推算，得出辦公用地和商業(yè)樓面面積總量[7]。

四是在促進(jìn)城市生態(tài)文明發(fā)展的規(guī)劃領(lǐng)域。例如，紐約在其“更綠色、更美好的紐約”戰(zhàn)略中，提出如何提高能效戰(zhàn)略有效性的命題，紐約市開發(fā)一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化的能源數(shù)據(jù)庫，可測算市屬建筑改造每年節(jié)省的財(cái)務(wù)開支）[8]（圖1）。

盡管經(jīng)濟(jì)類數(shù)據(jù)已廣泛應(yīng)用于國外城市規(guī)劃編制，但在我國城市總體規(guī)劃研究和編制中的應(yīng)用卻仍比較有限。這既與經(jīng)濟(jì)普查出現(xiàn)的時(shí)間較晚有關(guān)，也與經(jīng)濟(jì)普查尚處于起步期、與城市規(guī)劃應(yīng)用的銜接存在距離有關(guān)。

2　經(jīng)濟(jì)普查數(shù)據(jù)的主要內(nèi)容與特點(diǎn)

2.1經(jīng)濟(jì)普查數(shù)據(jù)的主要內(nèi)容

根據(jù)《上海市第三次經(jīng)濟(jì)普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)》（第1號(hào)）公布的數(shù)據(jù)，本次普查的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)點(diǎn)為2013年12月31日，普查時(shí)期資料為2013年年度資料。從法人單位總量來看，2013年末，上海市共有從事第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)活動(dòng)的法人單位41.1萬個(gè)，比2008年末（2008年是第二次全國經(jīng)濟(jì)普查年份。下同）增加5.0萬個(gè)；法人單位分支機(jī)構(gòu)7.0萬個(gè)，增加1.4萬個(gè)。從從業(yè)人員來看，2013年末，上海市第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)法人單位從業(yè)人員1 224.6萬人，比2008年末增加183.2萬人。從主要經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化來看，在法人單位中，第二產(chǎn)業(yè)占23.1%，比2008年末下降1.8個(gè)百分點(diǎn)；第三產(chǎn)業(yè)占76.9%，提高1.8個(gè)百分點(diǎn)。第二產(chǎn)業(yè)法人單位從業(yè)人員占全部法人單位從業(yè)人員的39.0%，比2008年末下降8.2個(gè)百分點(diǎn)；第三產(chǎn)業(yè)法人單位從業(yè)人員占61.0%，提高8.2個(gè)百分點(diǎn)（表1）。

2.2經(jīng)濟(jì)普查數(shù)據(jù)的主要特點(diǎn)

總體而言，三次經(jīng)濟(jì)普查，無論是數(shù)據(jù)精度還是內(nèi)容覆蓋度都在不斷提升。

特點(diǎn)1：數(shù)據(jù)采集空間到戶。經(jīng)濟(jì)普查的主要任務(wù)是摸清家底、獲得經(jīng)濟(jì)發(fā)展數(shù)據(jù)，經(jīng)普數(shù)據(jù)更偏重于按行政區(qū)劃進(jìn)行數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，因此對(duì)調(diào)查數(shù)據(jù)的空間落地需求并不強(qiáng)烈。2004年的第一次經(jīng)普小區(qū)為手繪圖紙，調(diào)查數(shù)據(jù)無法直接空間落地，只能通過街坊—門牌號(hào)編碼系統(tǒng)進(jìn)行空間落地；2008年的第二次經(jīng)濟(jì)普查采用CAD地形圖、GIS數(shù)據(jù)庫兩套系統(tǒng)，相關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)可直接通過普查小區(qū)來識(shí)別并作進(jìn)一步校核，落地精度有所提升。2013年第三次經(jīng)濟(jì)普查采用了手持PDA①手持PDA：簡稱手持?jǐn)?shù)據(jù)采集設(shè)備（PDA），具有拍照、數(shù)據(jù)錄入、地圖加載、GPS定位、網(wǎng)絡(luò)無線傳輸?shù)榷喾N功能。經(jīng)濟(jì)普查入戶時(shí)，普查員將使用PDA對(duì)普查對(duì)象的經(jīng)緯度坐標(biāo)數(shù)據(jù)進(jìn)行GPS定位采集，并進(jìn)行拍照和登記數(shù)據(jù)等，并實(shí)時(shí)將普查數(shù)據(jù)傳輸?shù)絿医y(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)中心，最大限度確保了普查數(shù)據(jù)的真實(shí)性。的采集方式，數(shù)據(jù)格式直接包含GPS經(jīng)緯度的空間信息，便于每一個(gè)企業(yè)數(shù)據(jù)進(jìn)行空間落地。

圖1　國外重要城市應(yīng)用經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)的主要領(lǐng)域

表1　上海市第三次經(jīng)濟(jì)普查按行業(yè)分組的法人單位總數(shù)及其從業(yè)人員

特點(diǎn)2：數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)劃定小區(qū)。經(jīng)普數(shù)據(jù)是依托普查小區(qū)開展調(diào)查的，劃分普查小區(qū)為的是明確經(jīng)濟(jì)普查的區(qū)域界線，落實(shí)各級(jí)普查機(jī)構(gòu)和普查調(diào)查人員職責(zé)范圍，因此每一條經(jīng)普數(shù)據(jù)都擁有相應(yīng)的行政區(qū)劃代碼和普查小區(qū)代碼。這樣可將數(shù)據(jù)根據(jù)行政區(qū)劃或普查小區(qū)進(jìn)行匯總處理。三次經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)普查，普查小區(qū)越劃越細(xì)，調(diào)查精度也逐步提高，三經(jīng)普的普查小區(qū)數(shù)量是一經(jīng)普的3倍。

特點(diǎn)3：數(shù)據(jù)字段按需增加。三次經(jīng)濟(jì)普查均包含了普查單位的基本屬性、從業(yè)人員、財(cái)務(wù)狀況、生產(chǎn)經(jīng)營情況、生產(chǎn)能力、能源消耗、科技活動(dòng)情況等各類數(shù)據(jù)。二經(jīng)普相比于一經(jīng)普，擴(kuò)大了能源和水資源消耗的調(diào)查范圍，由規(guī)模以上工業(yè)擴(kuò)大到全部的第二、三產(chǎn)業(yè)單位；三經(jīng)普相比于二經(jīng)普，在法人單位經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、行業(yè)指標(biāo)、能源消費(fèi)等方面增加了更多的調(diào)查指標(biāo)，更有助于把握我國各類企業(yè)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行基本情況。

特點(diǎn)4：數(shù)據(jù)調(diào)查全面覆蓋。上海市經(jīng)濟(jì)普查數(shù)據(jù)的調(diào)查方法按照“塊為主、條配合”的方法，對(duì)全部法人單位、產(chǎn)業(yè)活動(dòng)單位和個(gè)體經(jīng)營戶進(jìn)行全面調(diào)查。其中，納入上海市經(jīng)濟(jì)普查的聯(lián)網(wǎng)直報(bào)單位，由單位通過聯(lián)網(wǎng)直報(bào)數(shù)據(jù)采集處理平臺(tái)填報(bào)普查數(shù)據(jù)。而對(duì)于非聯(lián)網(wǎng)直報(bào)單位，由各區(qū)縣普查辦按普查小區(qū)，采取由普查員手持電子終端設(shè)備進(jìn)行普查登記的方式。對(duì)于個(gè)體經(jīng)營戶，采取普查和抽樣調(diào)查相結(jié)合的方式，并進(jìn)行上門普查登記。

表2　上海市一、二、三經(jīng)濟(jì)普查分析單元的差異

3　經(jīng)濟(jì)普查數(shù)據(jù)規(guī)劃應(yīng)用的難點(diǎn)與應(yīng)對(duì)

由于經(jīng)普數(shù)據(jù)主要滿足于統(tǒng)計(jì)工作的要求，與城市規(guī)劃應(yīng)用之間存在天然的差異。早在2007年起，聯(lián)合團(tuán)隊(duì)就開展了經(jīng)濟(jì)普查戰(zhàn)略合作，積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，部分反饋也納入了三經(jīng)普相關(guān)工作中。

3.1應(yīng)用難點(diǎn)一： 數(shù)據(jù)采集空間到戶， 但只達(dá)到相對(duì)精確落地程度

盡管三經(jīng)普數(shù)據(jù)采用手持PDA的采集方式，空間精度比前兩次大幅度提高，但由于GPS采用球面坐標(biāo)，空間落地到上海平面坐標(biāo)并不能完全達(dá)到一一對(duì)應(yīng)。

項(xiàng)目組對(duì)靜安區(qū)和金山區(qū)楓涇鎮(zhèn)的GPS坐標(biāo)進(jìn)行落地試點(diǎn)，利用坐標(biāo)轉(zhuǎn)換插件，將三經(jīng)普數(shù)據(jù)的高德坐標(biāo)轉(zhuǎn)換到上海地方坐標(biāo)，將坐標(biāo)轉(zhuǎn)換后的普查點(diǎn)與普查小區(qū)疊加，得到每個(gè)普查點(diǎn)所在的普查小區(qū)碼，與普查記錄中的普查小區(qū)碼比對(duì)，發(fā)現(xiàn)20%左右的普查小區(qū)存在不一致現(xiàn)象。這表明由于GPS所固有的空間精度所限，按照GPS經(jīng)緯度數(shù)據(jù)進(jìn)行企業(yè)落點(diǎn)能達(dá)到80%的精度，約20%左右的企業(yè)空間落地需要進(jìn)一步進(jìn)行人工校準(zhǔn)。

為此，本研究通過經(jīng)緯度信息和企業(yè)地址信息的互相補(bǔ)充，結(jié)合百度地圖等進(jìn)行空間勾連，進(jìn)一步完成企業(yè)單位的空間落地，可滿足微觀尺度上的規(guī)劃分析。與此同時(shí)，構(gòu)建了相關(guān)數(shù)據(jù)庫，方便普查點(diǎn)與其他地理空間要素的快捷疊加，擺脫傳統(tǒng)的通過地址—普查小區(qū)—普查單位“間接的空間定位”方式，為普查單位在空間上快速定位、為企業(yè)數(shù)據(jù)的微觀分析提供了應(yīng)用可能。

3.2應(yīng)用難點(diǎn)二： 數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)劃定小區(qū)， 但須與規(guī)劃單元相銜接

經(jīng)普數(shù)據(jù)的最小統(tǒng)計(jì)單元是普查小區(qū)，因此，經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)應(yīng)用的前提是空間單元的銜接。2004年一經(jīng)普的普查小區(qū)劃分成果是各區(qū)縣、各街道各自完成的手繪圖紙，無法滿足城市規(guī)劃應(yīng)用的需求。

為此，從2007年起，聯(lián)合團(tuán)隊(duì)就共同開展二經(jīng)普、三經(jīng)普的普查小區(qū)劃分工作，為建立上海市經(jīng)濟(jì)普查數(shù)據(jù)的地理信息系統(tǒng)打下重要基礎(chǔ)。2008年第二次經(jīng)濟(jì)普查普查小區(qū)共劃分了9 062個(gè)，普查小區(qū)的劃定也越來越精細(xì)，二經(jīng)普的普查小區(qū)數(shù)量超過了一經(jīng)普的兩倍，三經(jīng)普的普查小區(qū)更是超過了1.5萬個(gè)，比二經(jīng)普增加了近6 000個(gè)。

普查小區(qū)的劃分原則決定調(diào)查數(shù)據(jù)在城市規(guī)劃中分析的精度，普查小區(qū)范圍越小，成果的規(guī)劃使用越便利，但現(xiàn)狀調(diào)查工作量越大。普查小區(qū)的大小涉及調(diào)查組織者、調(diào)查人員和調(diào)查成果使用者等多方利益。為協(xié)調(diào)各方利益和確保調(diào)查的可實(shí)施，最終形成中心城內(nèi)的各街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）普查小區(qū)按街坊劃分，中心城外集中城市化地區(qū)按照主要干道和主要河流等物理特征劃分，其他非集中城市化地區(qū)普查小區(qū)按照村居委界線劃分等劃分方法。這樣，經(jīng)濟(jì)普查從僅僅局限在行政區(qū)劃的概念逐步向空間轉(zhuǎn)變，普查單元不斷細(xì)化并逐步與規(guī)劃空間相銜接?，F(xiàn)有數(shù)據(jù)精度可滿足城市總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)縣規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃等不同規(guī)劃層次的分析。

在本次上海市城市總體規(guī)劃中，已廣泛采用普查小區(qū)尺度上的經(jīng)普分析，可分析就業(yè)崗位的空間集聚程度，發(fā)現(xiàn)全市崗位已呈多中心的格局在中心城與新城就業(yè)集聚程度較高。進(jìn)一步細(xì)分行業(yè)，采用核密度法對(duì)制造業(yè)崗位進(jìn)行空間分析，發(fā)現(xiàn)制造業(yè)就業(yè)崗位主要集聚分布于浦東新區(qū)、嘉定、閔行、青浦等主要開發(fā)區(qū)。不僅如此，基于普查小區(qū)的劃分，有利于經(jīng)普數(shù)據(jù)與規(guī)劃數(shù)據(jù)、人口數(shù)據(jù)等多類數(shù)據(jù)源的交叉應(yīng)用。例如，經(jīng)普數(shù)據(jù)與規(guī)劃要素的疊加分析，通過將經(jīng)普數(shù)據(jù)研究成果疊加規(guī)劃要素如集建區(qū)、104區(qū)塊、軌道交通線等，能為總體規(guī)劃評(píng)估提供重要依據(jù)。

3.3應(yīng)用難點(diǎn)三： 數(shù)據(jù)字段逐次增加, 但也造成趨勢(shì)分析困難

盡管當(dāng)前三輪的經(jīng)普數(shù)據(jù)已經(jīng)囊括了諸多經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，但由于經(jīng)普數(shù)據(jù)本身處于起步階段，數(shù)據(jù)字段的逐次按需增加，導(dǎo)致三次經(jīng)普數(shù)據(jù)在字段數(shù)量、數(shù)據(jù)精度等方面差異顯著，給趨勢(shì)分析帶來困難。

例如，在就業(yè)人口字段中，一經(jīng)普和二經(jīng)普字段不僅包含就業(yè)總量，還包含學(xué)歷、專業(yè)技術(shù)職稱、技術(shù)等級(jí)等輔助信息。但在三經(jīng)普的普查表中，只有就業(yè)人口總量信息，不少字段并未統(tǒng)計(jì)。

實(shí)際上，當(dāng)前一、二、三經(jīng)普僅有就業(yè)總量、營業(yè)收入等部分?jǐn)?shù)據(jù)可以用于趨勢(shì)分析。由于不同年份經(jīng)濟(jì)普查所對(duì)應(yīng)的行政區(qū)劃、普查小區(qū)等大相徑庭，趨勢(shì)分析還需要確定一個(gè)統(tǒng)一的分析單元，綜合考慮確立統(tǒng)一分析單元的數(shù)據(jù)處理量，建議以街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為趨勢(shì)分析的統(tǒng)一單元（表2）。

此外，在趨勢(shì)分析中，還需要注重行業(yè)代碼的對(duì)接問題，一、二經(jīng)普的行業(yè)代碼遵循《國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類（GBT4754-2002）》，三經(jīng)普則為《國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類（GBT4754-2011）》。在本次上海市城市總體規(guī)劃研究階段，通過對(duì)不同年份經(jīng)普數(shù)據(jù)的對(duì)比分析，發(fā)現(xiàn)2008—2013年的全市就業(yè)崗位增量主要集中于陸家嘴、張江、安亭、漕河涇、以及廣大郊區(qū)新城地區(qū)。進(jìn)一步細(xì)分行業(yè)，2008—2013年的科學(xué)研究和技術(shù)服務(wù)業(yè)崗位增量主要集中于中心城、浦東北部、吳淞口、閔行南部、嘉定西部地區(qū)。上述分析結(jié)果已經(jīng)支撐了上海市城市總體規(guī)劃綱要的編制。

3.4應(yīng)用難點(diǎn)四： 數(shù)據(jù)調(diào)查全面， 但空間覆蓋并不完整

盡管上海市經(jīng)濟(jì)普查采取聯(lián)網(wǎng)直報(bào)數(shù)據(jù)和調(diào)查員全面入戶的調(diào)查方式，但由于數(shù)據(jù)主要由經(jīng)營地普查機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)登記，因而經(jīng)普數(shù)據(jù)不適用于擁有多處廠區(qū)、校區(qū)或經(jīng)營、生產(chǎn)分開的法人單位的數(shù)據(jù)空間落地，使得空間覆蓋并不完整，這種情況被稱為“數(shù)據(jù)吸附現(xiàn)象”，即：分支企業(yè)（單位）的就業(yè)和收入等數(shù)據(jù)，被吸附至企業(yè)總部，從而導(dǎo)致部分企業(yè)信息失真，影響對(duì)城市空間的分析判斷。例如，華東師范大學(xué)閔行校區(qū)上的就業(yè)人員數(shù)據(jù)實(shí)際上被吸附至學(xué)校本部；在全市營業(yè)收入密度分布分析中，寶鋼廠區(qū)上產(chǎn)生的營業(yè)數(shù)據(jù)被統(tǒng)計(jì)至寶鋼股份有限公司所在的普查小區(qū)，一定程度上為城市規(guī)劃分析帶來了障礙，需要在成果解讀中加以重視。

以往處理數(shù)據(jù)吸附現(xiàn)象的方法是通過電話、傳真等形式對(duì)分支單位的從業(yè)人員等數(shù)據(jù)庫進(jìn)行修正。項(xiàng)目組經(jīng)過與相關(guān)部門的反復(fù)研究，發(fā)現(xiàn)處理數(shù)據(jù)吸附現(xiàn)象的難度較大，不僅涉及大量的人力物力，而且由于數(shù)據(jù)更新的時(shí)間點(diǎn)、統(tǒng)計(jì)口徑等與2013年經(jīng)普采集時(shí)不同，更新數(shù)據(jù)的質(zhì)量也難以保證，因此，目前只能對(duì)顯著影響空間分布分析的個(gè)別經(jīng)普數(shù)據(jù)進(jìn)行校核和修正。

歸根結(jié)底，經(jīng)普數(shù)據(jù)是為統(tǒng)計(jì)分析服務(wù)的，直接在城市規(guī)劃的應(yīng)用中存在包括數(shù)據(jù)精度、空間覆蓋度等問題，有些難題尚難以通過后期修訂完全彌補(bǔ)。因此，當(dāng)前經(jīng)普數(shù)據(jù)的規(guī)劃應(yīng)用只能限定在特定適用范圍內(nèi)，才能有效避免因上述問題引發(fā)的規(guī)劃應(yīng)用誤差。

4　經(jīng)濟(jì)普查數(shù)據(jù)規(guī)劃應(yīng)用相關(guān)問題的思考

4.1經(jīng)濟(jì)普查數(shù)據(jù)作為重要的政府?dāng)?shù)據(jù)， 其重要性并不是削弱相反日益突出

一方面，傳統(tǒng)數(shù)據(jù)在決策分析中擁有不可替代的作用。當(dāng)前，包括手機(jī)信令、公交刷卡、出租車軌跡、GPS數(shù)據(jù)、社會(huì)化網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)如微博簽到和大眾點(diǎn)評(píng)等在內(nèi)的開源數(shù)據(jù)的應(yīng)用得到了前所未有的重視，但這些數(shù)據(jù)很難獲得全樣本數(shù)據(jù)，而且數(shù)據(jù)質(zhì)量往往受到數(shù)據(jù)采集時(shí)間等影響。因此一些學(xué)者認(rèn)為，盡管大數(shù)據(jù)分析已經(jīng)應(yīng)用到城市規(guī)劃多個(gè)領(lǐng)域，但目前往往更適用于對(duì)特定對(duì)象的精深分析[9]。而相反，經(jīng)普數(shù)據(jù)作為涉及全市各行業(yè)企業(yè)的全樣本數(shù)據(jù)，本身就可用于模擬產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行現(xiàn)狀，經(jīng)普數(shù)據(jù)和人口普查數(shù)據(jù)、用地?cái)?shù)據(jù)等全口徑數(shù)據(jù)可用于支撐全市域的宏觀分析。

另一方面，經(jīng)普數(shù)據(jù)所涉及的大量信息是很多城市重大決策不可或缺的重要依據(jù)。從發(fā)達(dá)國家部分城市的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看，在城市總體規(guī)劃中更加關(guān)注居住與就業(yè)、就業(yè)與交通、環(huán)境與環(huán)保等領(lǐng)域，一定程度上也是我國城市規(guī)劃轉(zhuǎn)型的方向，而支撐上述工作所需的經(jīng)濟(jì)類數(shù)據(jù)，就我國當(dāng)前情況而言，大部分只能在經(jīng)濟(jì)普查數(shù)據(jù)中獲取。

4.2經(jīng)濟(jì)普查數(shù)據(jù)在內(nèi)的政府?dāng)?shù)據(jù)在城市規(guī)劃中的應(yīng)用空間仍較為有限

對(duì)城市總體規(guī)劃而言，除了人口普查，幾項(xiàng)至關(guān)重要的全樣本數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)工作起步的時(shí)間都不長。全國土地調(diào)查雖然啟動(dòng)于1984年，但在當(dāng)前規(guī)劃領(lǐng)域真正發(fā)揮作用的是啟動(dòng)于2007年的第二次全國土地調(diào)查經(jīng)濟(jì)普查；經(jīng)濟(jì)普查數(shù)據(jù)啟動(dòng)于2004年，而全國地理國情普查今年剛開始。

正因如此，這些重要的政府?dāng)?shù)據(jù)在綜合應(yīng)用時(shí)就會(huì)產(chǎn)生如下問題：一是這些數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)主要服務(wù)于各自專項(xiàng)管理工作的需要，在數(shù)據(jù)普查工作之初與城市規(guī)劃需求的銜接很少，導(dǎo)致后續(xù)應(yīng)用中產(chǎn)生的困難難以完全靠后期修訂予以彌補(bǔ)，制約了規(guī)劃應(yīng)用的深度和廣度；二是這些數(shù)據(jù)的獲取和統(tǒng)計(jì)工作基本屬于“各自為政”，缺少統(tǒng)一的部署，以致各類數(shù)據(jù)間無論是統(tǒng)計(jì)時(shí)段還是空間單元都難以銜接，極大地影響了應(yīng)用效率；三是這些數(shù)據(jù)本身處于起步階段，尚在不斷建設(shè)和發(fā)展的過程中，因此制約了各類數(shù)據(jù)自身在時(shí)間軸上開展縱向趨勢(shì)分析的能力。

4.3經(jīng)濟(jì)普查數(shù)據(jù)在內(nèi)的政府?dāng)?shù)據(jù)的充分應(yīng)用離不開政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)的建設(shè)

從國際經(jīng)驗(yàn)來看，通過數(shù)據(jù)合作服務(wù)城市發(fā)展已經(jīng)成為國際一流大都市的共同舉措[5]。圍繞服務(wù)城市發(fā)展，建設(shè)城市戰(zhàn)略數(shù)據(jù)平臺(tái)是必然的，例如倫敦發(fā)展數(shù)據(jù)平臺(tái)（London Development Database）、香港地理空間信息樞紐（Geo-spacial Information Hubs）、紐約公共戰(zhàn)略數(shù)據(jù)平臺(tái)（NYC Open Data）等，而數(shù)據(jù)平臺(tái)所依托的各類數(shù)據(jù)主要就依靠政府部門之間協(xié)作獲取。其背后是政府與政府、政府與企業(yè)之間的數(shù)據(jù)合作，是數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)空間單元和數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，進(jìn)而促進(jìn)數(shù)據(jù)交叉應(yīng)用，增強(qiáng)數(shù)據(jù)服務(wù)決策能力。僅就前文所述當(dāng)前政府?dāng)?shù)據(jù)在應(yīng)用中存在的局限性而言，顯然與政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)的要求存在很大距離。

5　結(jié)語

前不久，國務(wù)院印發(fā)了《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》，從國家戰(zhàn)略層面部署促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展，其中將“加快政府?dāng)?shù)據(jù)的開放共享，推動(dòng)資源整合，提升治理能力”列為首要任務(wù)。包括經(jīng)濟(jì)普查數(shù)據(jù)在內(nèi)的全樣本統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不僅是重要的政府?dāng)?shù)據(jù)，而且在城市發(fā)展決策和城市總體規(guī)劃應(yīng)用中的作用十分重要。但由于這些數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)工作處于發(fā)展中的初期階段，管理導(dǎo)向優(yōu)于應(yīng)用導(dǎo)向，也缺少必要的統(tǒng)一部署，因此距離真正的可供包括城市決策咨詢使用的數(shù)據(jù)要求存在全方位的差距。而隨著當(dāng)前開源數(shù)據(jù)應(yīng)用的深入，也對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)提出了更高的要求，如果基礎(chǔ)不牢，則失之毫厘、謬之千里。因此，推動(dòng)資源整合、加快政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)，當(dāng)為政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享的關(guān)鍵前提，也是政府部門的當(dāng)然之責(zé)。

（上海市統(tǒng)計(jì)局的阮大成、蔣建新、王亮、孫強(qiáng)，上海市規(guī)劃和國土資源管理局的范宇，上海市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院的黃浦江、王全，亦對(duì)本文有貢獻(xiàn)。）

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Shanghai Urban Planning and Design Research Institute. Hong Kong 2030: planning vision and strategy[R]. The International Metropolis Planning Translation Series of Shanghai Master Planning, 2014.

The Application and Exploration of Economic Census Data in Master Planning

The application of economic census data in master planning has the following characteristics and difficulties. Data acquisition is accurate to each enterprise, but the accuracy is not high. Data statistics is accurate to each census district, but it must be connected with the planning unit. Data field has increased gradually, but it also causes the difficulties of trend analysis. The spatial coverage of data investigation is not complete. In big data and government transformation era, the importance of the economic census data is not weakened, but more important than ever. As the economic census data is in the initial stage, the management of data is better than the data application. The government also lacks the unified plan. Therefore, the application of government data, including the economic census data, is still limited in urban planning. With the development of the application of open source data, it also puts forward higher requirements to the government data. Promoting the integration of resources and accelerating the construction of government data platform are not only the key premises of the government data sharing, but also the responsibility of the government departments.

Big Data | Economic census data | Urban master planning | Data application

1673-8985（2015）06-0027-05

TU981

A

駱悰

上海市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院

副總工，技審中心主任

申 立

上海市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院（規(guī)劃一所）工程師，博士

蘇紅娟

上海市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院（交通分院）高級(jí)工程師，碩士

朱春節(jié)

上海市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院（交通分院）工程師，碩士

李長風(fēng)

上海市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院（數(shù)城網(wǎng)絡(luò)公司）助理工程師，碩士

*上海市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院立項(xiàng)課題，第三次經(jīng)濟(jì)普查應(yīng)用方法研究（編號(hào)2014k013）。