陳永福 陳 維 賴 波

標準化視角下的邊防管控問題研究

陳永福 陳 維 賴 波

標準化是科學(xué)化的具體體現(xiàn)，亦是確保制度規(guī)范施行的重要手段。推進邊防管控標準化建設(shè)是提升邊防管控科學(xué)水平、改善邊防工作質(zhì)量的必然要求，是提升邊防工作效能、健全邊防管控體制的重要方式，是夯實邊防管控基礎(chǔ)、強化一線處置能力的重要途徑。當(dāng)前和今后一個時期，實現(xiàn)邊防管控標準化應(yīng)主要采取三項措施。

邊防建設(shè) 標準化 邊防管控

作者：陳永福，西藏軍區(qū)司令部動員處處長，中校；陳維，西藏軍區(qū)司令部動員處參謀，少校；賴波，西藏軍區(qū)政治部干部處干事，少校

邊防管控標準化是標準化原理和方法在邊防工作領(lǐng)域的科學(xué)應(yīng)用。推進邊防管控標準化建設(shè)，是加強和改進邊防工作的重要方式，是維護國家領(lǐng)土主權(quán)、發(fā)展權(quán)益的重要支撐，是維護邊境秩序、規(guī)范邊防執(zhí)勤、促進邊疆發(fā)展的重要舉措。當(dāng)前，在邊防領(lǐng)域推進標準化建設(shè)，是一項新課題，有許多理論需要建構(gòu)，有許多難題需要破解，有許多規(guī)律需要探索。因此，聯(lián)系現(xiàn)實情況，圍繞邊防管控標準化是什么、為什么要推進、怎樣推進等基本問題開展研究顯得尤為重要。

一、邊防管控標準化的概念與特點

目前，邊防管控標準化的概念鮮有提出、尚無定論。筆者認為，邊防管控標準化是邊防工作管理主體為履行管理和服務(wù)職能，運用標準化原理和方法，對在邊防執(zhí)勤和斗爭實踐中重復(fù)出現(xiàn)、需統(tǒng)一協(xié)調(diào)的活動，進行科學(xué)總結(jié)提煉，形成正式標準并推廣實施、持續(xù)改進的過程。

所謂邊防工作管理標準，既包括量化指標、技術(shù)規(guī)范和工作守則，也包括操作指南、方法要求和管理規(guī)程；既包括涉及維護領(lǐng)土主權(quán)權(quán)益的強制性標準，也包括維護邊防穩(wěn)定、增進雙邊關(guān)系發(fā)展的推薦性標準；既包括常態(tài)化邊防執(zhí)勤的標準，也包括處置突發(fā)邊防事件的標準；既包括針對管理和服務(wù)對象的外部標準（如邊防檢查），也包括針對組織和機構(gòu)運行的內(nèi)部標準。

筆者認為，邊防管控標準化主要體現(xiàn)六個方面的特性。一是政策性。標準化是確保制度科學(xué)訂立和規(guī)范施行的重要手段。邊防無小事，事事通北京。邊防管控，必須依據(jù)國與國之間簽訂的有關(guān)協(xié)定協(xié)議和國內(nèi)制定的法律法規(guī)來組織實

施，而不是與之相悖，不能各行其是，必須在黨和國家大局下開展行動。二是規(guī)律性。標準是秩序形成過程中需要首先建立和遵循的基本規(guī)則。標準的形成凝煉了人們對事物內(nèi)在規(guī)律的科學(xué)總結(jié)和準確把握。在長期的邊防管控實踐中，人們不斷尋找規(guī)律、總結(jié)規(guī)律，并用標準化手段去固化規(guī)律。如何實施邊防管控，是有章可循、有律可依、有據(jù)可查的。三是規(guī)范性。既強調(diào)標準制定的政策依據(jù)，也重視標準實施的政策效力，反對“拍腦袋”式的決策思維或“大呼隆”式的實踐方式。推行邊防管控標準化，必須講究依據(jù)，重在尊重和遵循已有規(guī)章制度基礎(chǔ)上，結(jié)合事物發(fā)展趨勢和一線工作實情，創(chuàng)造性地將針對同一事物的各類法規(guī)政策條款匯聚凝煉為操作性強的具體標準條款，將相關(guān)規(guī)定落實到位，發(fā)揮出微觀標準對宏觀政策的細化、補充與聯(lián)動作用。四是實踐性。標準化通過對重復(fù)性事物和概念制定、實施標準而達到統(tǒng)一，最終獲得最佳秩序和最佳效益，其應(yīng)用范圍幾乎覆蓋人類活動的一切領(lǐng)域，標準化是人類實踐和社會發(fā)展的必然產(chǎn)物。邊防管控標準化的過程就是通過標準的執(zhí)行和運用，確保邊防工作科學(xué)化、規(guī)范化、流程化、精細化，是最便捷、最簡單、最高效、最管用的方式方法。五是層次性。不同層次的主體對邊防管控的需求是不一樣的。推行邊防管控標準化建設(shè)，重在盡力而為、量力而行，發(fā)動各方力量建構(gòu)層次分明、結(jié)構(gòu)合理的標準體系，既需明確劃定標準底線，也需適當(dāng)拉開標準層次。在宏觀層面（國家、軍隊層面），主要制定實施最低標準和共性標準；在中觀層面（戰(zhàn)區(qū)、沿邊省區(qū)和省軍區(qū)），主要依據(jù)宏觀層面精神制定實施符合實際情況的指導(dǎo)方針和實施意見，或在空缺領(lǐng)域優(yōu)先出臺標準；在微觀層面（基層一線管邊控邊單位），主要建立健全范圍更廣、要求更細的行為準則和實施方案。在數(shù)量和比例分布上，“金字塔”模式是最佳體系結(jié)構(gòu)。六是動態(tài)性。與法律等宏觀制度相比，標準在把握發(fā)展趨勢、提升發(fā)展質(zhì)量過程中，能夠發(fā)揮“船小好掉頭”、修訂程序相對簡易的優(yōu)勢，及時、便捷、準確地開展指標調(diào)整、方法創(chuàng)新與內(nèi)容完善，更好地體現(xiàn)時代要求和發(fā)展趨勢。邊防管控必須“時移則事易”，及時調(diào)整標準，完善配套機制，更加有效地處理涉邊事務(wù)。

二、推進邊防管控標準化的現(xiàn)實意義和需求

推進標準化建設(shè)是提升邊防管控科學(xué)水平、改善邊防工作質(zhì)量的必然要求。今后一個時期，吸收借鑒科學(xué)管理理念，面向邊防工作領(lǐng)域推廣標準化工作手段，逐步改變經(jīng)驗型、運動式、零散化、臨時性、粗糙型工作方式，建立常態(tài)化、可量化、精細化、制度化工作模式，有利于改善邊防工作思維、豐富邊防管控方法、構(gòu)筑立體邊防網(wǎng)絡(luò)，有力促進維權(quán)與維穩(wěn)的有機統(tǒng)一。當(dāng)前，邊防管控標準化面臨許多“難點”“熱點”問題，諸如認識不到位、標準不健全、政策不完善、方法不科學(xué)、普及不廣泛、保障不得力等問題。推進邊防管控標準化建設(shè)，關(guān)鍵要貫徹落實第五次全國邊海防工作會議精神，圍繞國家總體布局，以更加有效地維護國家生存、發(fā)展和安全為目標，以提升邊防管控科學(xué)化、有效性為主線，正視問題，科學(xué)研判，以標準制定為基礎(chǔ)，以標準應(yīng)用為核心，逐步健全邊防管控標準體系，積極為實現(xiàn)強國強軍目標提供支撐與保障。

推進標準化建設(shè)是提升邊防工作效能、健全邊防管控體制的重要方式。在效能層面，堅持“總體維穩(wěn)、積極維權(quán)”的理念，圍繞管控漏洞制定標準，圍繞薄弱環(huán)節(jié)健全標準，圍繞重點部位實施標準，圍繞關(guān)鍵崗位評估標準，推行崗位有定責(zé)、管理有依據(jù)、操作有程序、過程有控制、結(jié)果有考核，有利于在執(zhí)勤中實施管理，既能在規(guī)范運作中確保邊防執(zhí)勤到點到位，又能有效防范和化解風(fēng)險。在制度層面，采取“由上到下”和“由

下到上”相結(jié)合的方式，將政策法規(guī)細化為具體標準，將內(nèi)部規(guī)定轉(zhuǎn)化為公開標準，將基層經(jīng)驗優(yōu)化為通用標準，將基本訴求深化為兜底標準，加快制定邊防管控急需標準、行動要則，增強制度建設(shè)的系統(tǒng)性、拓展性和能動性。在機制層面，廣泛實施邊防管控各類標準，推動資源優(yōu)化配置、兵力編組規(guī)范、武器裝備配置、執(zhí)勤分類指導(dǎo)，堅持用邊防管控主體對照標準有效評估管控行為效果，更好地建立各方協(xié)同、有序參與的管控格局。

推進標準化建設(shè)是夯實邊防管控基礎(chǔ)、強化一線處置能力的重要途徑。邊防管控的根在基層，成效體現(xiàn)在基層，活力源泉也在基層，再好的政策制度必須在一線才能得以落實。當(dāng)前，基層在處置涉邊事務(wù)中最大的困擾來自于政策、權(quán)限、方法的不明晰，必須盡快使基層在處置具體涉邊事務(wù)中有章可循，明確哪些能做、哪些不能做、如何去做。加強邊防管控標準化建設(shè)，將目光投向基層一線，將資源投入基層一線，采取簡便化、統(tǒng)一化、系列化、通用化、組合化等方法，通過標準化流程圖、操作清單、工作手冊等方式，把標準制定落到邊防管控具體領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，把標準實施落到具體部門和人員，著力在基層一線把常見的情況規(guī)范處理、把零散的事務(wù)統(tǒng)一處理、把復(fù)雜的問題簡明處理、把隨機的因素穩(wěn)妥處理，有利于增強處置敏感熱點地區(qū)邊防事務(wù)能力，推動基層邊防管控由無序變有序，更好地發(fā)揮強基固本的作用。

三、實現(xiàn)邊防管控標準化應(yīng)采取的主要措施

確立比較成熟穩(wěn)定的邊防管控標準化思想觀念和思維方式。思想有多遠，路才能走多遠。當(dāng)前，推進邊防管控標準化建設(shè)，要牢固確立與強國強軍目標相適應(yīng)的思想觀念和思維方式，重點強化“一種思想、四種思維”。打仗思想。真正用戰(zhàn)斗力標準來衡量一切、檢驗一切，想打仗，鉆打仗，能打仗。不管這標準、那標準，關(guān)鍵是今天要為明天準備，著眼于“能打仗、打勝仗”。戰(zhàn)略思維。高瞻遠矚、統(tǒng)攬全局，善于把握趨勢、運籌帷幄，站在“田中央”、心系黨中央，著眼維護權(quán)益和穩(wěn)定想問題、出主意、作決策，制定管控標準必須跳出“小圈子”，做到“身在邊疆看中央”。辯證思維。注重全面客觀發(fā)展地看待形勢，善于在成績中看不足、看“短板”、看薄弱環(huán)節(jié)，對不同方面的情況要分類指導(dǎo)、綜合施策，在諸多矛盾中抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，分清輕重緩急，突出工作重點，抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，明確主攻方向。底線思維。逐步退讓的底線實際就是沒有底線。國家領(lǐng)土和主權(quán)的安全和完整，是我們的核心利益。領(lǐng)土和主權(quán)問題來不得任何討論，是我們堅決不能退讓的“底線”。實施標準化管控，必須從最壞處著眼，立足應(yīng)對最困難、最復(fù)雜的情況，爭取最好的結(jié)果，防止出現(xiàn)大的問題和失誤。要確立標準，絕不能把“領(lǐng)土守小了、把主權(quán)守丟了”，不能在涉及國家核心利益的問題上作出絲毫退讓。對危機可能出現(xiàn)的最壞場景作出預(yù)案，既要能應(yīng)對突發(fā)性外部沖擊和震蕩，又要作好應(yīng)對危機結(jié)構(gòu)性變化的長期準備，只有這樣，才能立于不敗之地。極限思維。使各個管控主體有其職能邊界、范圍。既要考慮“力所能及”，又要考慮“力不能及”，把握好“度的邊界”。超越了“度的邊界”，就是大包大攬，做力不能及又越位的事；達不到“度的邊界”，就是沒有去做力所能及的事，就是缺位，未盡職盡責(zé)。當(dāng)前，在邊防管控主體多元、任務(wù)迥異的情況下，必須厘清相關(guān)職責(zé)，劃好界線，絕不能“有利爭著上，有事躲著走”。

建立健全嚴格規(guī)范的邊防執(zhí)勤機制。隨著新情況和新問題層出不窮，邊防工作的內(nèi)涵和外延不斷拓展，隨意性、盲目性的問題若明若暗地顯現(xiàn)，需要在實踐中落實標準化管控問題。一方面，要把完善邊防法規(guī)、準確掌握邊防政策作為根本。當(dāng)前，

邊防管控主要依據(jù)《中國人民解放軍邊防執(zhí)勤條令》，其條文分布較散，權(quán)威層次不夠，操作性不足，尤其在處理邊境突發(fā)事件時容易以偏概全。應(yīng)圍繞邊防管控績效考核，制定量化評價政策，健全標準化評估指標體系。國家層面要制訂《中華人民共和國邊境管理法》，總部層面要適時修訂完善《中國人民解放軍邊防執(zhí)勤條令》，做到條分縷析、縱橫結(jié)合，絕不能模棱兩可、含混不清、似是而非。要大力開展“邊防通”“活地圖”活動，一線執(zhí)勤官兵必須掌握防區(qū)敵情、地形、社情、交通、通信狀況，熟悉任務(wù)及各項規(guī)定，明晰“紅線”“底線”。另一方面，要著力構(gòu)建全時全域行動標準，實現(xiàn)邊防管控標準化。在具體組織實施中應(yīng)做到：邊防執(zhí)勤準備前，要對管控現(xiàn)狀進行分析、評價量化，包括定序、定比、定量、定距等，組織實案化推演，找到管控的難點和“短板”，明確邊防管控目標，規(guī)范執(zhí)勤方案計劃、部署安排、力量編成、行動方法、哨點設(shè)置、情況處置及各項保障，實施具體化和精細化管理。邊防執(zhí)勤實施中，運用多種情報手段實時掌握任務(wù)區(qū)內(nèi)外軍執(zhí)勤分隊編制、攜帶武器裝備、行動特點規(guī)律，以及越線活動情況，確保一線指揮人員第一時間準確掌握和處置邊情；推進作戰(zhàn)值班視頻指揮野戰(zhàn)化，利用北斗衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)，實時掌握我執(zhí)勤分隊在哪兒、干什么，出現(xiàn)突發(fā)情況時做到指令到達一線，維護我方權(quán)益，有效管控風(fēng)險。邊防執(zhí)勤完成后，及時總結(jié)任務(wù)情況，評估所得所失，完善各類應(yīng)急預(yù)案，細化各個環(huán)節(jié)，簡明處置程序，增強操作性和實用性，為下一步邊防執(zhí)勤打下基礎(chǔ)。

明確處置突發(fā)事件的程序和策略。從近年來處置涉邊事件反映出的問題看，很多都具有內(nèi)在邏輯關(guān)聯(lián)，如缺乏長遠戰(zhàn)略就不可能制訂適當(dāng)目標，缺乏目標定位就不可能合理配置力量，缺乏中堅力量就不可能塑造有利態(tài)勢。為此，在體制機制上，充分利用成立國家安全委員會契機，提升邊海防委員會權(quán)威，全權(quán)處理涉邊涉海事務(wù)，統(tǒng)一負責(zé)態(tài)勢評估、資源配置、任務(wù)分配、監(jiān)督落實等，著眼國家發(fā)展大局和當(dāng)前陸疆、海洋安全態(tài)勢，加大對重點戰(zhàn)略方向、重大現(xiàn)實問題的集中研究和解決。在處置程序上，明確先干什么、再干什么，注重采取程序化的技巧來處理實體上公正難辨的問題；充分利用現(xiàn)代科技手段拓寬治理邊界、增強管控精度、提高應(yīng)對效率，適時啟動應(yīng)急響應(yīng)機制，明確處置權(quán)限，暢通報告渠道，防止“見事遲、反應(yīng)慢、處置差”現(xiàn)象；把管理程序的標準化與內(nèi)容的差異化結(jié)合起來，標準化不是僵化不變、機械呆板，需要因時因地制宜，加強對不同類型、不同地區(qū)、不同任務(wù)的分類指導(dǎo)。在策略選擇上，不被動地跟著對方的步子走，堅持自己的謀劃，使對方不得不踩著我方的節(jié)拍，跟著我方的節(jié)奏走；采取“你打你的，我打我的”做法，最大限度打亂對方的部署，使雙方在邊境地區(qū)的博弈進入我方套路，從而扭轉(zhuǎn)戰(zhàn)略局部上的被動，實現(xiàn)邊防管控的主動。在斗爭決心上，通過處置危機事件中以進對進，必要時敢于“亮劍”，充分顯示敢于斗爭、善于斗爭之決心，使敵不敢在其他方向?qū)ξ逸p舉妄動，起到“打得一拳開，免得百拳來”的作用；一旦對方肆意挑釁，我力量對比占優(yōu)，時機對我有利時，應(yīng)斷然出手，有效改變態(tài)勢。在合作框架上，積極利用與相關(guān)國家、地區(qū)組織在軍事、安全領(lǐng)域的制度機制，構(gòu)建穩(wěn)定、成熟的合作框架，利用會談會晤、熱線電話、高層互訪等手段，為我處置突發(fā)事件提供外部支撐。在壓力測試上，緊緊抓住發(fā)現(xiàn)問題、防范風(fēng)險這個關(guān)鍵，加大中外雙方應(yīng)對危機的壓力測試，有針對性地擇機試出風(fēng)險點和不安全因素，及時修正方案、完善政策、改進制度，增強邊防管控的效益。

（責(zé)任編輯：胡東霞）

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ISSN1002-4484（2015）02-0063-04