王法安

國際視野下的退役軍官安置問題（下）

王法安

本文通過對美、俄、英、法、德、日、韓、印、加拿大、澳大利亞、土耳其、朝鮮等12個國家退役軍官安置的分析比較，提出了對我國退役軍官安置極具啟發(fā)借鑒意義的經(jīng)驗和思路，即：幫助回歸，犧牲補償，政府主導(dǎo)，兩全覆蓋，就業(yè)為主，重在培訓(xùn)。

國防建設(shè) 軍隊建設(shè) 國際視野 退役軍官安置

作者：王法安，軍事科學(xué)院軍隊建設(shè)研究部原研究員，專業(yè)技術(shù)3級

（上接第1期20頁）

這六種方式，實際上是六種途徑、六條路子，這樣就把退役軍人的就業(yè)壓力分散化了，不是千軍萬馬都擠一條路。所以，像美、英、法、德冷戰(zhàn)時期軍隊規(guī)模都不算小，每年退役軍官、士官、士兵加起來數(shù)量也不少，但在就業(yè)安置上沒有出現(xiàn)大的問題，與他們多渠道、多途徑分流有很大關(guān)系。

以就業(yè)培訓(xùn)為主。對于實行市場化安置的國家來說，就業(yè)培訓(xùn)可以說是退役軍人安置的重中之重。就業(yè)培訓(xùn)的宗旨，是“幫助退役軍人將在軍隊所學(xué)的專長轉(zhuǎn)換為適合地方需要的職業(yè)技能”。他們的共同做法：（1）培訓(xùn)課程內(nèi)容廣泛、按需設(shè)置，能夠較為充分地滿足退役人員的就業(yè)需求。德國國防部在軍隊建有27所專業(yè)學(xué)校，開設(shè)800多個專業(yè)課程，從通信電子、航空機械技術(shù)到手工業(yè)師傅，涵蓋了多數(shù)退役人員即將從事的各種職業(yè)。美國的就業(yè)培訓(xùn)內(nèi)容更廣泛，但主要是通過教育援助計劃來實施的。美軍鼓勵官兵在服役期間利用業(yè)余時間學(xué)習(xí)“第二職業(yè)”技能，臨退役前半年到兩年可以脫產(chǎn)參加就業(yè)培訓(xùn)，退役后可以完全自主地選擇參加適合自己就業(yè)需求的培訓(xùn)，課程設(shè)置從獲得學(xué)士、準學(xué)士或研究生學(xué)位到商業(yè)管理、飛行訓(xùn)練、各種工業(yè)生產(chǎn)技能和個人創(chuàng)辦企業(yè)，總共有7000多項。當然，這與這些國家教育發(fā)達有很大關(guān)系。（2）培訓(xùn)的針對性、實用性強。市場化安置的國家退役軍人是先培訓(xùn)后就業(yè)，每個人退役前都有專業(yè)

顧問一對一地幫助分析就業(yè)形勢、評估個人綜合素質(zhì)，引導(dǎo)確定就業(yè)方向，在此基礎(chǔ)上再決定參加所需的培訓(xùn)。這樣，退役人員在參加培訓(xùn)上完全處于自主的、主動的、有強烈需求的狀況，而不是盲目的、被動的、按規(guī)定接受的狀況。（3）培訓(xùn)質(zhì)量要求嚴格。所有的培訓(xùn)，不管是軍隊、政府還是民間機構(gòu)舉辦，都要按國家標準組織考試、考核，達到要求的頒發(fā)國家承認的職業(yè)證書，退役人員有了這些證書就可以直接進入相關(guān)行業(yè)就職。所以，退役人員接受培訓(xùn)拿到證書，就意味著具有了重新就業(yè)的通行證。（4）培訓(xùn)貫徹“補償”和“激勵”原則。由于這些培訓(xùn)都是免費的，因此不能無限提供，各國大都劃定時間限度，其原則是根據(jù)服役時間長短，服役短免費培訓(xùn)時間短，服役長免費培訓(xùn)時間長，最短的3～6個月，最長的36個月。美國還規(guī)定，這種培訓(xùn)主要是為那些服役優(yōu)秀的“榮譽退役”人員提供的，表現(xiàn)差的“非榮譽退役”者就要打折扣。另外，為了提高就業(yè)培訓(xùn)的實際效能，各國對退役人員參加免費培訓(xùn)的時間跨度規(guī)定得都比較長，通常涵蓋退役前1～2年和退役后3～5年，有的國家規(guī)定一個人可以接受2次到3次培訓(xùn)。

政府組織培訓(xùn)為主。由于退役軍人就業(yè)范圍非常廣泛，幾乎涉及社會所有職業(yè)，要保證每個需要就業(yè)的人員（從軍官到士兵）在謀求職位前接受各自選定的專業(yè)培訓(xùn)，并且還要拿到符合國家標準的證書，這涉及幾百個、幾千個專業(yè)，是一項非常龐大的社會工程，單靠軍隊很難完成，必須由政府負責組織實施。發(fā)達國家大多是實行政府主導(dǎo)下的多部門、多渠道培訓(xùn)體系。美國國防部、退伍軍人事務(wù)部、勞工部、教育部、各州政府、各地方社區(qū)、退役軍人團體、一些非營利組織和一些大型企業(yè)等九大系統(tǒng)，都參與對退役軍人及其家屬的就業(yè)培訓(xùn)，為此而經(jīng)常實施的各種計劃有幾十項上百項。如國防部與教育部實施的“退役軍人當教師計劃”，國防部與勞聯(lián)－產(chǎn)聯(lián)合作搞的“鋼盔到安全帽計劃”，空軍實施的“幫助空軍人員恢復(fù)協(xié)調(diào)計劃”，海軍陸戰(zhàn)隊實施的“受傷（傷殘軍人）生活支持計劃”，陸軍實施的“傷殘退役軍人創(chuàng)業(yè)者訓(xùn)練營計劃”“永遠是士兵計劃”“陸軍受傷勇士計劃”“青年成功伙伴計劃”等。其中“青年成功伙伴計劃”，陸軍與250多家公司建立伙伴關(guān)系，協(xié)調(diào)這些企業(yè)組織對退役官兵進行培訓(xùn)并安排就業(yè)。法國由國防部協(xié)調(diào)政府其他部門參與，這些部門主要有就業(yè)與社會協(xié)調(diào)部、住房部、國家就業(yè)署、全國成人就業(yè)培訓(xùn)協(xié)會、各省和大區(qū)政府，以及一些大型企業(yè)（國家鐵路公司），方法是國防部與這些部門、地方政府、企業(yè)簽訂受法律保護的合作協(xié)議，由這些單位負責對退役軍人就業(yè)培訓(xùn)，國防部提供費用并實施指導(dǎo)監(jiān)督。英國實行的是國防部組織培訓(xùn)與委托地方專業(yè)機構(gòu)培訓(xùn)相結(jié)合。國防部設(shè)有退役安置培訓(xùn)中心，該中心設(shè)有經(jīng)理部、工程部、建筑部，開設(shè)財務(wù)管理、警察、項目經(jīng)理、保安、健康與安全、電器安裝、泥瓦工、木工、油漆工、管道工等課程；同時，國防部又以招標方式與“勵達管理顧問公司”簽訂合同，委托該公司承擔國防部培訓(xùn)不能滿足需要的培訓(xùn)任務(wù)（勵達公司是世界知名的職業(yè)轉(zhuǎn)換和企業(yè)行為顧問公司，在全球30多個國家設(shè)有300多個分支服務(wù)機構(gòu)，1998年起與英國國防部合作，在英國設(shè)1個退役培訓(xùn)中心、10個退役安置中心）。在12個國家中，唯獨德國不同，它主要由軍隊組織培訓(xùn)，而且大多數(shù)人員要在退役前利用業(yè)余時間完成。前面講過，德國軍事院校通過面授或遠程教學(xué)方式開設(shè)800多項專業(yè)，承擔了主要培訓(xùn)任務(wù)。當然，對于軍隊無法滿足的人員，經(jīng)批準也可以到地方相關(guān)學(xué)?；驒C構(gòu)參加培訓(xùn)，費用由國防部提供。

從以上可以看出，發(fā)達國家實行全員志愿兵役制以后，其退役軍人就業(yè)壓力也是很大的，但由于運用政府、軍隊和社會多種力量、多種資源重點解決就業(yè)培訓(xùn)問題，使多數(shù)人員能夠擁有競爭優(yōu)勢，再加上多渠道分流和法制化保障，從而使退役軍人就業(yè)并沒有遇到太大困難，二戰(zhàn)以來，這些國家的退役軍人就業(yè)基本上沒有出現(xiàn)大的問題，這方面的經(jīng)驗是值得我們借鑒的。

“二十年”“退休不等于養(yǎng)老”——退休安置的兩個重要理念

退休在外軍軍人退役安置中占有較大比例，不僅包括軍官，還包括士官和兵。通過對美、俄、英、法、德、日、印、韓、加拿大、澳大利亞等10個國家統(tǒng)計，設(shè)定退休最低服役年限大體為15～25年。其中定為20年的最多，有7個國家（美、俄、日、印、韓、加拿大、澳大利亞）；最短的是德國，規(guī)定為10年，但還規(guī)定必須達到擁有軍銜的最高服役年限，實際上也在15年以上；最長的是法國，為25年；英國規(guī)定為16年，但同時限定最低年齡為37歲。

退休金的標準，各國大體差不多。都是以退休當月或當年軍銜工資（有的加崗位津貼，如德國）或服役期間連續(xù)3年最高工資的平均值為基數(shù)，乘以軍齡累計的百分比（多數(shù)國家規(guī)定服役1年為2%～2.5%），如果服役20年退休，退休金為原薪金的40%～50%，最高為原薪金的75%，俄羅斯規(guī)定為85%。

研究外軍軍官退休問題，有兩個理念很值得借鑒。

第一個，劃定20年為退休最低服役年限。為什么這樣劃？這里面有個理念，就是軍人從事的以作戰(zhàn)技能為核心的軍事職業(yè)，與民間崗位所要求的職業(yè)技能差距很大，軍人脫離民間職業(yè)時間越長，重返社會遇到的困難就越大。20年是什么概念？是一代人。它意味著一名軍人在他入伍時才出生的嬰兒，這時已經(jīng)開始成人走向社會了；與自己同齡的人，在民間崗位打拼20年，已經(jīng)成了所從事職業(yè)的主干力量；比自己年輕的新生代，以新知識、新理念、新技能成為了社會的生力軍。面對這樣的競爭環(huán)境，一個離開民間職業(yè)20年的軍人，當他重返社會的時候，盡管他可能才40歲左右，尚屬中年且身強力壯，但在職業(yè)發(fā)展上已經(jīng)和社會其他成員之間形成了“代差”劣勢，這種劣勢必然會影響他們的就業(yè)和經(jīng)濟收入。正是基于這樣的理念，所以多數(shù)國家把服役20年作為一道坎。過了這個坎，就可以以按月領(lǐng)取退休金的方式，來彌補就業(yè)競爭劣勢給生活帶來的不利影響。所以，這個20年不是隨便定的，它里邊是有規(guī)律的。

第二個，退休不等于養(yǎng)老。外軍所說的軍官退休，準確地講應(yīng)該是以按月領(lǐng)取退休金的方式享受“服役補償”，并不是勞動法規(guī)定的不再參加勞動的那種退休，其中那些40歲和50歲上下的人員，仍然被視為重要的人力資源令其發(fā)揮作用。他們一方面要繼續(xù)參加各種就業(yè)培訓(xùn)，努力尋求適合自己的就業(yè)崗位；另一方面，他們?nèi)员灰暈榭蓛涞母咚刭|(zhì)軍事人力資源。這些人雖然脫離民間職業(yè)20年，但20年服役卻積累了豐富的軍事經(jīng)驗，擁有熟練的作戰(zhàn)技能和良好的軍事素質(zhì)，其知識和能力在退役10年內(nèi)不會過時，仍然具有重要軍事價值。因此，發(fā)達國家在給予他們提前享受退休權(quán)利的同時，也賦予了隨時接受征招重新服役的義務(wù)。主要做法是規(guī)定退休軍人在未達到國家法定退休年齡之前，都要列入預(yù)備役行列，在戰(zhàn)時或危機時有義務(wù)應(yīng)征重新服役。美軍退休不滿10年的退役人員都要編入聯(lián)邦后備

隊，是預(yù)備役動員中隨時待命的征招對象，海軍干脆把退休人員稱為“保留”人員，稱其退休金為“保留工資”，這些人每4年要被召回部隊集中訓(xùn)練2個月。德國法律規(guī)定，不滿60歲的退休軍人隨時有應(yīng)征重新服役的義務(wù)。

幾點啟示

我國是目前世界上安置退役軍官（文職干部）數(shù)量最多的國家，軍隊轉(zhuǎn)業(yè)干部國家負責安排工作，退休干部分別由軍隊和地方政府集中管理，退休金大都為原工資的90%以上，這些都是我國比西方國家在退役軍官安置上優(yōu)越的地方。但是， 我們也存在許多需要改進創(chuàng)新的問題。從國外安置經(jīng)驗中可以獲得如下啟示。一是更新理念，加快立法。抓緊制定退役軍人（或軍官）安置法，在立法理念上變“優(yōu)待”為“補償”、變“照顧”為“權(quán)利”、變“恩賜”為“責任”；在工作基點上變“送出去”“接過來”為真心周到服務(wù)，確保順利“回歸”，從根本上解決退役軍人安置上的理念模糊問題。二是解決政府主責、主導(dǎo)問題。切實理清在退役安置工作中政府與軍隊的職責關(guān)系。軍隊主要是提出安置計劃，幫助政府制定安置政策，做好退役軍人回歸社會前的準備工作，并監(jiān)督安置政策法規(guī)的落實，其他事情主要由政府來做。政府應(yīng)充分發(fā)揮掌握公共資源的行政優(yōu)勢，將退役軍官回歸社會需要解決的所有問題承擔起來，安排好、服務(wù)好、解決好，使政府在退役安置上唱主角，真正成為主動者、主導(dǎo)者和第一責任者。三是建立相對集中的領(lǐng)導(dǎo)管理體制。我國現(xiàn)行退役軍人安置體制，在世界大國當中是最為分散的，從軍隊到政府分好幾個部門管，有的各管一攤，有的各管一段，缺少一個抓總的機構(gòu)。在新一輪改革中，應(yīng)該考慮建立一個綜合機構(gòu)，把軍官、士官、士兵的退役安置統(tǒng)一管起來。四是下決心花力氣辦好就業(yè)培訓(xùn)?，F(xiàn)在的轉(zhuǎn)業(yè)干部培訓(xùn)，覆蓋面窄、層次低，效果不好。要結(jié)合國家正在大力發(fā)展的職業(yè)教育，把退役軍人就業(yè)培訓(xùn)納入這個教育體系之中進行籌劃，一定要由政府主導(dǎo)，在一些駐軍集中的大中城市設(shè)立退役軍人就業(yè)培訓(xùn)中心，依托當?shù)氐穆殬I(yè)高中、技校、中專、職業(yè)大專，對退役人員按其就業(yè)需求實行由國家頒發(fā)證書的免費培訓(xùn)。同時，還應(yīng)制定政策鼓勵年輕轉(zhuǎn)業(yè)干部到地方高?；蜓芯繖C構(gòu)攻讀學(xué)位。五是讓轉(zhuǎn)業(yè)干部在退役安置中發(fā)揮主動作用。我軍多數(shù)轉(zhuǎn)業(yè)干部在退役安置中處于消極被動狀態(tài)——被動等待組織確定轉(zhuǎn)業(yè)、被動等待組織安排工作、被動適應(yīng)新的工作環(huán)境。由此往往會帶上不良情緒甚至是怨氣，給退役安置增大困難。如何使轉(zhuǎn)業(yè)干部以積極主動的心態(tài)參與到退役安置之中，增加正能量，是需要認真解決的大問題。為此，一方面，要增大轉(zhuǎn)業(yè)工作透明度。結(jié)合軍官職業(yè)化改革建立軍官服役分類和職位分類制，使干部對自己能否干到退休、什么時候什么情況下就要退役做到心中有數(shù)。另一方面，要通過立法，使退役軍官根據(jù)自己的服役時間、軍銜高低、貢獻大小對應(yīng)該享有的各種補償權(quán)利都清清楚楚明明白白。在此基礎(chǔ)上，軍地雙方都要大力增強服務(wù)意識，把保證退役軍官愉快順利地回歸社會作為工作的出發(fā)點和落腳點，徹底摒棄把軍隊干部轉(zhuǎn)業(yè)工作當做“任務(wù)”去完成的舊思路。

（責任編輯：孫永鈺）

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ISSN1002-4484（2015）02-0027-04