張和平，沈 紅

一、引 言

“自治是大學(xué)從事高深學(xué)問必要的保障。 ”[1]（P1）因?yàn)檎胬淼臉?biāo)準(zhǔn)是它的客觀性，學(xué)者們依據(jù)客觀性原則，盡力做到不受任何外界（譬如教會、國家或經(jīng)濟(jì)利益等）的壓力和影響，排除所有的偶然性因素和感情色彩，力求得出“不受價值影響”的研究結(jié)論。 此外，“高深學(xué)問的復(fù)雜性只有那些真正內(nèi)行的學(xué)者才能深刻理解，因而知識與學(xué)術(shù)問題應(yīng)該交由教師去解決和管理，教師應(yīng)該是一 個自治團(tuán)體并廣泛控制學(xué)術(shù)活動”[2]（P148）（Walter Moberly，1949）。 “自治是高深學(xué)問最悠久的傳統(tǒng)之一，失去了自治，高等教育就失去了精華。 ”[3]（P13-15）

羅伯特·伯達(dá)爾（Robert M. Berdahl，1990）將大學(xué)自治分為實(shí)質(zhì)性自治與程序性自治。 實(shí)質(zhì)性自治是大學(xué)可以決定發(fā)展目標(biāo)及其實(shí)施計劃；程序性自治是大學(xué)只能決定實(shí)施計劃，不能決定發(fā)展目標(biāo)。 艾瑞克·阿什比（Eric Ashby,1966）認(rèn)為大學(xué)自治主要應(yīng)包括：管理上免于非學(xué)術(shù)干預(yù)；自由分配資金；自由聘用教師和選拔學(xué)生；自由決定專業(yè)及課程開設(shè)；自主評價教育結(jié)果。 可見，完整意義上的大學(xué)自治的核心是“自我決定和自主管理”。

政府和市場對大學(xué)的影響乃至干預(yù)（通常采用經(jīng)費(fèi)控制）一直被視為威脅大學(xué)自治的主要根源。 赫欽斯（Robert Maynard Hutchins,1967）把大學(xué)為了金錢去完成外部社會的任何任務(wù)都看作是學(xué)術(shù)界弊端之源[4]（P25）。為謀求自身的獨(dú)立性和價值中立性，大學(xué)有時候要勇于拒絕外部資金[5]（P178）。盡管“大學(xué)自治不是絕對的”[6]（P71-90），特別是在經(jīng)費(fèi)無法完全獨(dú)立的情況下更加只能是相對的， 但大學(xué)自治的重要性一再被強(qiáng)調(diào)， 甚至連作為大學(xué)自治對立面的政府也認(rèn)識到“為了社會的利益，政治力量必須盡可能避免介入此類自由活動”[7]（P41）。 不難發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)高等教育集權(quán)型國家也在積極提倡并行動，給予大學(xué)更多的自治權(quán)。 例如，中國政府提出的“政校分開、管辦分離”與“擴(kuò)大辦學(xué)自主權(quán)”政策[1]（P5-7）。

另一方面，為強(qiáng)化高等教育質(zhì)量與責(zé)任，激勵大學(xué)提高公共財政經(jīng)費(fèi)的使用效益，很多國家在高等教育財政經(jīng)費(fèi)分配中采用績效撥款機(jī)制。績效撥款對大學(xué)進(jìn)行績效測量，將政府公共教育經(jīng)費(fèi)按績效測量結(jié)果來分配。 有學(xué)者認(rèn)為這可能會導(dǎo)致政府對大學(xué)的“精細(xì)化”管控與更多間接干預(yù)，從而削弱大學(xué)自治。 此外，績效指標(biāo)選擇與測量的爭議、 績效主義與大學(xué)理想主義的沖突都在一定程度上強(qiáng)化了這一擔(dān)憂。 本文試圖以經(jīng)費(fèi)與大學(xué)自治的歷史脈絡(luò)為基礎(chǔ)，從經(jīng)費(fèi)控制與撥款導(dǎo)向兩個角度來審視績效撥款是否會削弱大學(xué)自治。

二、經(jīng)費(fèi)來源與大學(xué)自治

學(xué)費(fèi)一直是大學(xué)最重要的經(jīng)費(fèi)來源。 早期學(xué)校，無論是中國先秦的私學(xué)還是古希臘羅馬的學(xué)園，還是作為現(xiàn)代大學(xué)直接源頭的歐洲中世紀(jì) 原型大學(xué)，都以收取學(xué)費(fèi)維持生存[8]（P1）。 中世紀(jì)的巴黎大學(xué)和波倫亞（Bologna）大學(xué)一開始是由教師和學(xué)生組成的自律性行會組織，巴黎大學(xué)從事與教會職業(yè)相關(guān)的教學(xué)，波倫亞大學(xué)則滿足上流階層對羅馬法知識的需要。 它們通過向?qū)W生和社會提供知識服務(wù)收取費(fèi)用[9]（P154）。 皇室和教會對大學(xué)偶有捐贈，但普遍采取一種“無支持、無控制（No Support，No Control）”[10]（P67）的態(tài)度。從整個大學(xué)發(fā)展史來看，學(xué)費(fèi)對大學(xué)自治是最不具有控制性的經(jīng)費(fèi)來源。

政府作為大學(xué)的重要經(jīng)費(fèi)來源經(jīng)歷了一個較長的發(fā)展進(jìn)程。 國家設(shè)立大學(xué)始于13 世紀(jì)意大利那波利大學(xué)及德國領(lǐng)邦國家大學(xué)的建立。 但那時國家對大學(xué)的財政支持很有限，大學(xué)內(nèi)部依舊保留著濃厚的行會色彩。 繼承巴黎大學(xué)傳統(tǒng)的牛津和劍橋大學(xué)從國王及富人那里獲得捐贈并持續(xù)積累，形成了不受政府干涉的獨(dú)立生存條件。 整體而言，歐洲早期的大學(xué)不像現(xiàn)代大學(xué)卷入國家與社會那么深，不必承擔(dān)太多外部責(zé)任，較少依賴外部資源，強(qiáng)調(diào)組織內(nèi)部自律，因此享有充分的自治與自由。 18 世紀(jì)末到19 世紀(jì)，國家開始接管大學(xué)，大學(xué)傳統(tǒng)的組織屬性發(fā)生改變與分化。 例如，受國家和教會干涉較多的法國大學(xué)完全被政府收編成“國家設(shè)施”；英國大學(xué)則極力反抗作為“國家機(jī)構(gòu)”接受政府指導(dǎo)，因而變化緩慢并趨向保守；德國大學(xué)在黑格爾歷史哲學(xué)與文化國家觀、 洪堡理念的影響下，使大學(xué)對國家的影響空前，并確立了大學(xué)自治與學(xué)術(shù)自由的理念； 美國通過達(dá)特茅斯學(xué)院訴訟案結(jié)束了政府試圖控制私立大學(xué)的嘗試，從此劃清了公、私立大學(xué)的界限，私立大學(xué)比公立大學(xué)擁有了更多的自治和自由。19 世紀(jì)后期，資本主義發(fā)展和國際競爭加劇， 促使政府日益重視“大學(xué)的功用”，在資金與政策上給予大學(xué)更多支持。 英國實(shí)現(xiàn)了對大學(xué)的直接財政援助，德國開始對大學(xué)的人事和組織行使職權(quán)，法國開始討論德國型大學(xué)的復(fù)興，美國也大幅擴(kuò)充對州立大學(xué)的財政支援。 這意味著大學(xué)的自律性和社會性的固有矛盾更加突出[9]（P1-8）。 進(jìn)入20 世紀(jì)后，福利國家化賦予大學(xué)“人才培養(yǎng)”和“機(jī)會平等化”兩大主要社會目標(biāo)，高等教育社會需求、大學(xué)數(shù)量與規(guī)?？涨皵U(kuò)大，由此產(chǎn)生的財政壓力很大程度上急需政府援助。 各國政府通過對大學(xué)的財政撥款獲取對大學(xué)的規(guī)劃、管理和指導(dǎo)權(quán)，大學(xué)的自治也受到不同程度的影響。 在德國、意大利、瑞典和法國等國家，大學(xué)一直都是致力于國家福利事業(yè)的機(jī)構(gòu)，經(jīng)費(fèi)幾乎全部來自政府撥款，中央政府的規(guī)劃和指導(dǎo)是絕對的，大學(xué)只擁有“程序性的自治”。 其他國家如美國、英國和日本也由政府出資，但除日本的國立大學(xué)外，這些國家的大學(xué)都擁有法定的獨(dú)立自治地位，在經(jīng)費(fèi)和人事方面，都享有充分的自主權(quán)，并能從多方面得到資金，因此擁有更多的自治。

經(jīng)營性收入、社會捐贈、科研與社會服務(wù)方面的競爭性經(jīng)費(fèi)是近一兩百年來不斷凸顯出其重要性的大學(xué)經(jīng)費(fèi)來源。 經(jīng)營收入與非指定用途的捐贈對大學(xué)自治的影響是中性的， 指定用途的捐贈和競爭性經(jīng)費(fèi)因?yàn)橐c資金提供方的目標(biāo)匹配，大學(xué)可能會作出一些有悖于大學(xué)精神的選擇。 大學(xué)經(jīng)費(fèi)來源的多元化通過給大學(xué)更多選擇使其擺脫對單一經(jīng)費(fèi)主體的依賴，是大學(xué)自治的基礎(chǔ)。 但就比例而言，政府撥款仍舊是所有經(jīng)費(fèi)來源中最重要的一部分。

總的來講，在具有不同歷史傳統(tǒng)和管理體制的國家，政府財政撥款對大學(xué)自治的影響是不同的，但有一點(diǎn)是共同的：“無論是在全國還是地區(qū)范圍內(nèi)，政府對高等教育發(fā)展作出規(guī)劃都限制了院校的自治權(quán)。”[11]（P164）政府可以通過提供（或終止）經(jīng)費(fèi)支持、對經(jīng)費(fèi)總量進(jìn)行控制等手段來“迫使”大學(xué)放棄自己的想法服從整體的規(guī)劃，這被視為政府對院校事務(wù)影響力的增強(qiáng)[11]（P131）。

三、績效撥款與大學(xué)自治

第一，高等教育績效撥款的源起?？冃ьA(yù)算和績效撥款是從“結(jié)果”評價的角度，把績效信息融入預(yù)算決策、執(zhí)行、監(jiān)督過程中，強(qiáng)調(diào)資源投入產(chǎn)生的最終結(jié)果，而不是傳統(tǒng)的資源投入，借以提高政府財政預(yù)算與分配的效率和效益[12]。 績效包含了對撥款對象正在做什么、應(yīng)該做什么的期望。

績效預(yù)算最早可以追溯至18 世紀(jì)末美國紐約市政研究局對績效的測量及19 世紀(jì)30 年代績效原型（Proto-performance）預(yù)算。 20 世紀(jì)70 年代末開始的新公共管理運(yùn)動，將企業(yè)管理中以結(jié)果為導(dǎo)向的績效理念引入公共財政，建立以政府公共支出績效評價為基礎(chǔ)的績效預(yù)算制度。 績效預(yù)算用使命陳述、 目標(biāo)與對象來解釋為什么要花錢，根據(jù)目標(biāo)及測量結(jié)果分配資源，關(guān)注“花錢的結(jié)果”而不是“錢本身”，即“用錢買什么”而不是“要用多少錢”。 20 世紀(jì)90 年代，全面質(zhì)量管理（TQM）和持續(xù)質(zhì)量改進(jìn)（CQI）運(yùn)動在美國工商業(yè)界盛行，直接影響到各州紛紛尋找一種簡單的方式給學(xué)院和大學(xué)撥款，使之符合州發(fā)展目標(biāo)。田納西州率先采用了高等教育績效預(yù)算與撥款機(jī)制， 至1999 年已有23 個州的高等教育采用了績效撥款機(jī)制[13]。在預(yù)算與撥款中使用績效信息則更為普遍，根據(jù)楊瑞奇（Young R D，2003）的統(tǒng)計，美國所有50 個州在它們的預(yù)算過程中都使用了績效測量和績效監(jiān)控[14]。

對大多數(shù)國家的高等教育來說，財政經(jīng)費(fèi)的充足性和使用效率是最受關(guān)注的兩大問題。 傳統(tǒng)高等教育撥款方式主要基于投入因素 （如學(xué)生規(guī)模和教育成本），采用績效撥款模式至少存在三方面的理由：一是高等教育系統(tǒng)缺乏競爭機(jī)制，政府希望通過戰(zhàn)略性管理和績效激勵，強(qiáng)化院校間的競爭[15]；二是高等教育規(guī)模與成本增長、公共財政經(jīng)費(fèi)緊縮，政府和公眾都希望通過績效預(yù)算與撥款政策促使大學(xué)負(fù)起更多的公共責(zé)任，提高教育質(zhì)量與經(jīng)費(fèi)使用效率，提高政府教育投資效益；三是績效預(yù)算與撥款有一個基本假設(shè)，即認(rèn)為高等教育機(jī)構(gòu)為獲得更多的預(yù)算與撥款，會積極努力改善績效表現(xiàn)[13]。

第二，撥款方式與大學(xué)自治。 政府通常采用兩種方式給高校劃撥經(jīng)費(fèi)：一是直接撥款。 政府直接將經(jīng)費(fèi)（或通過一個緩沖機(jī)構(gòu)）撥給高校。 二是間接撥款。 政府將經(jīng)費(fèi)以學(xué)生資助的形式支付給學(xué)生，學(xué)生再付學(xué)費(fèi)給學(xué)校[16]。 直接撥款可以采用哪些撥款方式？ 國內(nèi)外高等教育財政撥款實(shí)踐中的撥款方式包括增量、績效、公式、項(xiàng)目、零基、明細(xì)支出或項(xiàng)目列舉（Line-item）、激勵（Incentive）、責(zé)任或成本中心（Responsibility Center）等[13]。 這些撥款方式都可以歸為“投入成本”和“產(chǎn)出結(jié)果” 兩種導(dǎo)向，各具特點(diǎn)也各有優(yōu)劣。 例如，增量撥款方式是在基本預(yù)算基礎(chǔ)上進(jìn)行增減，以自由競爭、有限沖突和長期效益為價值導(dǎo)向，對結(jié)果的預(yù)測能力強(qiáng)，但是缺乏競爭性。 公式撥款方式是基于歷史數(shù)據(jù)和協(xié)商參數(shù)提供期望的撥款，追求統(tǒng)一與簡單，經(jīng)費(fèi)分配公平，但是對成本變化和差異化分配考慮不足，不利于發(fā)揮有效激勵。績效撥款方式將目標(biāo)與結(jié)果聯(lián)系起來， 使用績效測量信息進(jìn)行撥款， 以產(chǎn)出結(jié)果為導(dǎo)向，機(jī)會均等，有利于成本控制和對實(shí)際需求的關(guān)注，但是不利于組織的創(chuàng)新性行動和長期戰(zhàn)略規(guī)劃。

撥款方式作為撥款的工具，對大學(xué)的影響也是工具性的， 這意味著撥款方式本身固有的缺陷會給大學(xué)帶來負(fù)面影響。 例如，以投入成本（如學(xué)生規(guī)模、教職員工數(shù)量與結(jié)構(gòu)）為導(dǎo)向的撥款方式會誘使大學(xué)擴(kuò)大規(guī)模、 不顧成本； 以產(chǎn)出結(jié)果（畢業(yè)率、就業(yè)率）為導(dǎo)向的方式可能誘使大學(xué)不注重教育的過程及其內(nèi)在價值。

當(dāng)政府通過單獨(dú)運(yùn)用一種或組合運(yùn)用多種撥款方式來完成撥款并實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)時，大學(xué)就必須按照撥款方式來調(diào)整自己，采取適應(yīng)性行動。大學(xué)的目標(biāo)與行動一旦不能自主決定，其實(shí)質(zhì)性自治與程序性自治都受到了影響。

第三，績效撥款指標(biāo)體系與大學(xué)自治。 績效撥款的核心是它的績效指標(biāo)體系。 表1 是美國南卡羅來納州及中國浙江省的績效撥款指標(biāo)體系。 南卡羅來納州是美國實(shí)行高等教育績效撥款歷史較早也比較成功的州，浙江省是中國開展高等教育績效撥款試點(diǎn)的主要省份之一。

表1 美國南卡羅來納州與浙江省高等教育績效撥款的指標(biāo)體系

（續(xù)表）

兩個指標(biāo)體系的相同點(diǎn)是都涵蓋了教育的投入、過程和產(chǎn)出三個階段，并對一些具體、可測的資源與活動進(jìn)行量化測量；不同點(diǎn)是一、二級指標(biāo)選擇及其權(quán)重差別較大[18]。指標(biāo)方面的這種差異在撥款實(shí)踐中比較普遍，整個歐美高等教育使用的績效指標(biāo)多達(dá)數(shù)百個。 單就美國而言，各州采用的績效指標(biāo)就很不一樣： 佛羅里達(dá)州有40 個，南卡州有37 個，科羅拉多州有28 個，堪薩斯州有14個，肯塔基州有13 個，明尼蘇達(dá)州和密蘇里州有9個，加州有5 個[19]（P9）。 不同績效撥款指標(biāo)體系使得校際間績效比較變得非常困難； 而使用相同的指標(biāo)體系又會使各院?！耙宦善降取钡貓?zhí)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，相互模仿而逐漸趨同，不斷削弱院校間的差異、競爭與特色[11]（P50）。

績效撥款最大的挑戰(zhàn)是“績效指標(biāo)的選擇、賦權(quán)和測量”。 教育中的很多成果難以量化測量，一旦試圖量化測量，就會陷入片面與爭議。 例如，學(xué)生是否成才往往要從全生命周期才能觀測到，簡單地從初次就業(yè)質(zhì)量和畢業(yè)成績來衡量大學(xué)教育質(zhì)量及其對學(xué)生的影響，顯然是片面的。 許多國家都采用獲得學(xué)位的學(xué)生數(shù) （或畢業(yè)生數(shù)） 這個指標(biāo)，但這個指標(biāo)“無法顯示出獲得好結(jié)果的原因，高畢業(yè)率可能說明其資源得到有效利用，也可能說明教學(xué)效果好，課程方面的因素也可能產(chǎn)生影響。 要準(zhǔn)確評價畢業(yè)生是否擁有自身和社會所期望的知識和能力也很困難”[20]。 政府在撥款指標(biāo)中強(qiáng)調(diào)政策目標(biāo)和優(yōu)先考慮事項(xiàng)也會帶來負(fù)面影響。 例如，在研發(fā)費(fèi)用分配中強(qiáng)調(diào)那些可能產(chǎn)生商業(yè)價值的應(yīng)用性研究，可能會使基礎(chǔ)研究每況愈下[11]（P10）；強(qiáng)調(diào)與職業(yè)相關(guān)的教學(xué)內(nèi)容擠壓了通識教育和自由教育[11]（P41）。

不難理解，大學(xué)為了獲得撥款經(jīng)費(fèi)，在即使是片面的績效指標(biāo)面前也不得不放棄自己“不切實(shí)際的”理想而表現(xiàn)出更多的短期性和功利性的行為。 可以認(rèn)為，正是績效撥款指標(biāo)及其權(quán)重在約束著大學(xué)的自主決定權(quán)和行動，使得績效撥款對大學(xué)自治造成了負(fù)面影響。

四、結(jié) 語

績效撥款在提升高校責(zé)任意識方面的積極意義已獲得普遍認(rèn)同，但“政府更多的間接干預(yù)和對大學(xué)自治的隱形削弱”[21]是績效撥款面臨的一個問題。 加強(qiáng)對大學(xué)內(nèi)部事務(wù)的管控也許不是政府的初衷， 政府有時甚至希望給予大學(xué)更多的自治，但旨在加強(qiáng)院校自治的政策往往伴隨對院校責(zé)任的要求，日益增多的“對院校目標(biāo)規(guī)劃的評鑒，對質(zhì)量的控制，對績效的要求”[11]（P11），這個趨勢被看作政府集權(quán)的新表現(xiàn)和對大學(xué)自治的隱性侵害。

完全自治的大學(xué)必須由經(jīng)費(fèi)的完全獨(dú)立來保證，事實(shí)上很難實(shí)現(xiàn)。 一方面，大學(xué)通過資金來源多樣化、撥款中介機(jī)構(gòu)和“院校法人—外行董事會”治理結(jié)構(gòu)等措施來隔離和緩沖外部經(jīng)費(fèi)對自治的影響或干預(yù)；另一方面，大學(xué)被要求對政府和其他外部出資者表現(xiàn)出負(fù)責(zé)任的行為，在要求大學(xué)負(fù)起更多責(zé)任的地方常常留下較少的自治。 從全球范圍來看，私立院校與公立院校的自治程度并不一樣， 但在這兩類院校里共同盛行的財政和管理指導(dǎo)原則是“誰有黃金、誰統(tǒng)治”[10]（P50）。 從這個意義上講，績效撥款作為政府?dāng)y資金謀求對高等教育進(jìn)行“監(jiān)督”的一種方式，必然會削弱大學(xué)的實(shí)質(zhì)性和程序性自治。

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