王新燕

污水處理廠污泥處理處置PPP模式的探討

王新燕

緒論

隨著我國(guó)城市排水基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到進(jìn)一步的完善，城鎮(zhèn)污水處理率也相應(yīng)的提高。在污泥處理能力的快速發(fā)展過(guò)程中，污水處理的副產(chǎn)品——污泥也大量產(chǎn)生。污泥產(chǎn)生的環(huán)境污染問(wèn)題日益突出，易造成較大的安全隱患。住建部通報(bào)截至2014年底，全國(guó)設(shè)市城市、縣（以下簡(jiǎn)稱城鎮(zhèn)，不含其它建制鎮(zhèn)）累計(jì)建成污水處理廠3717座，污水處理能力1.57億立方米/日。在下一步的工作要求中，住建部明確指出，要進(jìn)一步加快污泥處置設(shè)施建設(shè)。

污泥的儲(chǔ)存和處理處置過(guò)程中均可能造成二次污染，如何高效、穩(wěn)定地處理處置日益增多的污泥，已作為討論研究多年的重大課題。本文通過(guò)對(duì)廈門水務(wù)集團(tuán)在污水處理廠污泥處理處置項(xiàng)目PPP模式操作運(yùn)行中遇到的問(wèn)題進(jìn)行分析，結(jié)合污泥性質(zhì)、處理處置方式以及PPP模式的推廣運(yùn)用，對(duì)污水處理廠污泥處理處置的PPP模式進(jìn)行探討。

污泥處理處置現(xiàn)狀和問(wèn)題

1.我國(guó)污泥處理處置現(xiàn)狀和問(wèn)題

我國(guó)城鎮(zhèn)化水平不斷提高，污水處理設(shè)施建設(shè)也高速發(fā)展。污水處理過(guò)程同時(shí)產(chǎn)生大量污泥，每萬(wàn)立方米污水經(jīng)處理后污泥產(chǎn)生量（按含水率80%計(jì)）一般約為5～10 t，預(yù)測(cè)2015年我國(guó)城鎮(zhèn)需安全處理處置的污泥量將達(dá)3.143×107[1]t。因此，合理處理處置污泥成為急需解決的問(wèn)題。

我國(guó)約80%污水廠實(shí)現(xiàn)了污泥的濃縮脫水，但大部分脫水污泥未經(jīng)穩(wěn)定化處理。未穩(wěn)定的污泥中含有易降解有機(jī)物、惡臭物質(zhì)、病原體等,使污染物從污水轉(zhuǎn)移到陸地，導(dǎo)致污染物進(jìn)一步擴(kuò)散。目前我國(guó)污水廠污泥最終處置方式主要有：土地利用、填埋、焚燒及其它資源利用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，污泥土地填埋約占60%～65%、發(fā)酵堆肥農(nóng)用約占10%～15%，自然干化綜合利用占4%～6%，焚燒占2%～3%、露天堆放和外運(yùn)占15%～20%。事實(shí)上，土地填埋、露天堆放和外運(yùn)的污泥絕大部分屬于隨意處置，真正實(shí)現(xiàn)安全處置的比例不超過(guò)20%。[1]

為規(guī)范污泥處理處置標(biāo)準(zhǔn)，住建部、環(huán)保部、發(fā)改委等部委陸續(xù)出臺(tái)不少政策，如《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》(GB18918-2002)《城市污水處理廠污水污泥排放標(biāo)準(zhǔn)》(CJ3025-93)《城鎮(zhèn)污水處理廠污泥處理處置污染防治最佳可行技術(shù)指南(試行)》《城鎮(zhèn)污水處理廠污泥處理處置技術(shù)指南(試行)》等。但正如從這些標(biāo)準(zhǔn)的表面可以看到的一樣，污泥處理處置問(wèn)題涉及到了不同部委，需要各部門之間的相關(guān)政策協(xié)調(diào)。這又為污泥問(wèn)題的解決平添另一道難題。

2.廈門市污泥處理處置現(xiàn)狀和問(wèn)題

目前廈門市已建成并投入運(yùn)營(yíng)的污水處理廠有7座，污水處理能力達(dá)到88萬(wàn)噸/日。2013年污水集中處理量達(dá)2.5億噸，約產(chǎn)生污泥14.75萬(wàn)噸，隨著城市用水量的增加和本島截流工程陸續(xù)建成，污泥產(chǎn)生量也將進(jìn)一步增長(zhǎng)。

2009年以來(lái)，廈門市城市污泥處置方式主要是通過(guò)深度脫水后填埋并輔以一部分制肥。但經(jīng)過(guò)幾年的運(yùn)營(yíng)操作，發(fā)現(xiàn)填埋處置模式存在的問(wèn)題主要有：一是脫水后的污泥在東部固廢中心與垃圾分層填埋，極易出現(xiàn)填埋區(qū)滲瀝液收集系統(tǒng)堵塞、泥餅遇水膨脹軟化導(dǎo)致填方體崩壩等問(wèn)題；二是每年超過(guò)10萬(wàn)噸的污泥填埋縮短了填埋區(qū)的使用壽命，不可持續(xù)；三是根據(jù)國(guó)家相關(guān)的新要求，污泥填埋處置只能作為過(guò)渡和應(yīng)急措施，不適合作為污泥處置的主要技術(shù)路線。

污泥的性質(zhì)和處理處置方式

1.污泥的性質(zhì)

污泥含水率高，易腐化，含有大量病菌及寄生蟲，若不經(jīng)妥善處理和處置將造成二次污染。此外，污泥中還含有氮、磷、鉀等營(yíng)養(yǎng)物及大量有機(jī)物質(zhì)。有機(jī)物既可產(chǎn)生熱量，又可作為植物生長(zhǎng)的營(yíng)養(yǎng)成分。

有研究對(duì)污水處理廠污泥進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，發(fā)現(xiàn)污泥營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)含量中的總氮、總磷、總鉀經(jīng)與動(dòng)物糞便中的營(yíng)養(yǎng)成分對(duì)比，有些已經(jīng)接近豬糞和雞糞，有較好的土地利用前景[1]。由于富含有機(jī)質(zhì)、氮、磷、鉀等物質(zhì)，污泥的可利用價(jià)值很高，一些發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)不再將污泥視為廢棄物。1997年德國(guó)就已從法律層面上把污泥定義為資源物而非廢棄物，并嘗試通過(guò)技術(shù)開發(fā)和政策扶持鼓勵(lì)對(duì)污泥進(jìn)行資源化利用[2]。

2.污泥處理處置的方式

對(duì)污水處理過(guò)程中產(chǎn)生的污泥既要防治對(duì)環(huán)境造成的二次污染，又要進(jìn)行綜合利用。參考發(fā)達(dá)國(guó)家相對(duì)成熟的技術(shù)路線，目前歐美國(guó)家比較明確地將土地利用作為污泥處置的主要方式和鼓勵(lì)方向。土地利用主要包括作為農(nóng)作物、牧場(chǎng)草地肥料的農(nóng)用，作為林地、園林綠化肥料的林用和作為沙荒地、鹽堿地、廢棄礦區(qū)改良基質(zhì)的土壤改良。

（1）污泥處理方式

污泥減容、減量、穩(wěn)定以及無(wú)害化的過(guò)程稱為污泥處理。當(dāng)污泥以園林綠化為土地利用方式時(shí)，可采用厭氧消化或高溫好氧發(fā)酵等工藝對(duì)污泥進(jìn)行處理。結(jié)合廈門當(dāng)?shù)匚鬯幚韽S污泥特性，進(jìn)行好氧發(fā)酵處理較為合適，污泥發(fā)酵處理后土地利用可以達(dá)到綜合利用、保護(hù)環(huán)境的目的。

（2）污泥處置方式

污泥處置主要有填埋、焚燒及土地利用等方式。

●填埋處置方式：多數(shù)污泥在垃圾填埋場(chǎng)填埋，其存在的問(wèn)題詳見前述。

●焚燒處置方式：污水處理廠污泥中含有較多的有機(jī)質(zhì)，近幾年部分電廠直接將脫水污泥送到電廠進(jìn)行混燒，多數(shù)運(yùn)行穩(wěn)定，但也存在問(wèn)題：一是由于污泥重金屬成分較多，混燒增加了電廠煙氣處理的難度；二是混燒后剩余的灰渣被視為危廢，仍要求送往填埋場(chǎng)填埋；三是污泥含水率過(guò)高，需專門留地設(shè)置污泥存放和干化設(shè)備，增加電廠負(fù)擔(dān)[3]。

●土地利用處置方式：按照國(guó)家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)要求，結(jié)合污泥泥質(zhì)以及好氧發(fā)酵等處理技術(shù)，優(yōu)先研究污泥土地利用的可行性。通過(guò)對(duì)比，污泥土地利用處置方式既能實(shí)現(xiàn)循環(huán)利用、因地制宜、穩(wěn)妥可靠原則，又具有比較好的操作性，滿足環(huán)境保護(hù)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的需要。

污泥處理處置PPP模式的探討

1.PPP模式概念

PPP是政府和社會(huì)資本合作模式，是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。通常模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過(guò)“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。PPP的基本形式包括：運(yùn)營(yíng)維護(hù)協(xié)議（O&M）、租賃購(gòu)買、BOO／BOT／BLT／BOOT等。

2.PPP模式推廣運(yùn)用的背景

基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域的項(xiàng)目基本都是建設(shè)周期長(zhǎng)、耗資巨大的工程，由于國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)文明確割裂了政府信用和債務(wù)的關(guān)系，剝離了融資平臺(tái)公司的政府融資職能，單靠公共部門力量很難在短期內(nèi)募集到足夠的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)資金，PPP模式彌補(bǔ)了這一缺陷。在PPP的投融資方式下，公共部門和社會(huì)資本共同參與項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，充分利用有限資源，并通過(guò)建立長(zhǎng)期互利的合作目標(biāo)來(lái)實(shí)現(xiàn)共贏。

3.在污泥處理處置中運(yùn)用PPP模式

我國(guó)城市污水處理廠建設(shè)存在嚴(yán)重的“重水輕泥”現(xiàn)象，投資嚴(yán)重不足，污泥的產(chǎn)生速度遠(yuǎn)超于處理處置速度。43號(hào)文等文件鼓勵(lì)有一定收益的公用性事業(yè)通過(guò)PPP模式等引入民間資本，在污泥處理處置中推廣運(yùn)用PPP模式也是形勢(shì)所趨，這樣既降低了公共部門的管理成本和壓力，也減少了公共部門的資金成本。

廈門污水處理廠污泥處理處置的PPP模式探討

1.廈門污水處理廠污泥處理處置的PPP模式運(yùn)用

廈門作為高度依賴客水的城市，進(jìn)行污泥處置工程的建設(shè)，可以避免脫水污泥因易流失、易產(chǎn)生滲瀝液而造成的地面水污染和地下水的污染，對(duì)保護(hù)廈門市各類給水水源的水質(zhì)意義重大。

2015年3月，《廈門市人民政府關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式的實(shí)施方案》經(jīng)市政府常務(wù)會(huì)議研究通過(guò)并印發(fā)實(shí)施，重點(diǎn)推進(jìn)市政公共設(shè)施（供水、污水等）領(lǐng)域、社會(huì)事業(yè)設(shè)施領(lǐng)域等開展PPP項(xiàng)目合作。

2014年1-11月份廈門市各污水處理廠的污泥產(chǎn)量約14.9萬(wàn)噸（含水率80%），通過(guò)生物制肥（5%）、焚燒（36%）、填埋（26%）、建材利用（16%）、園林綠化（17%）等方式進(jìn)行處置。

廈門海滄城市污泥再利用一期項(xiàng)目是廈門市政府與廈門水務(wù)集團(tuán)在污水處理廠污泥處理處置上運(yùn)用PPP模式的一個(gè)實(shí)例。廈門市市政園林局經(jīng)廈門市政府批準(zhǔn)并授權(quán)，授予廈門水務(wù)集團(tuán)處理處置廈門污水處理廠污泥的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)利，就項(xiàng)目簽訂BOT合同。該項(xiàng)目采用條垛式發(fā)酵制肥工藝方案，日處理污泥200噸/日（含水率約為78%）。通過(guò)好氧發(fā)酵，污泥制成的肥料可作為林地、園林綠化肥料。

2.廈門污水處理廠污泥處理處置的PPP模式探討

污泥處理處置投資大，經(jīng)濟(jì)效益難以體現(xiàn)，涉及部門又廣，即使運(yùn)用PPP模式，實(shí)際運(yùn)營(yíng)效果也不盡理想。廈門污水處理廠污泥處理處置項(xiàng)目——廈門海滄城市污泥再利用一期項(xiàng)目投產(chǎn)后由于污泥處理處置補(bǔ)貼不足，運(yùn)營(yíng)成本居高不下，且污泥制肥銷售渠道不暢，造成項(xiàng)目運(yùn)行后處于虧損狀態(tài)。

污泥制肥的周期長(zhǎng)，反應(yīng)效率較低，占地面積大，輔料價(jià)格高等因素造成污泥處理處置成本居高不下。目前的污泥補(bǔ)貼不足以支付運(yùn)營(yíng)成本。廈門水務(wù)集團(tuán)雖作為項(xiàng)目合同主體，但無(wú)法替代政府實(shí)現(xiàn)跨行業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈整合，污泥制肥銷售渠道不暢，也就無(wú)法實(shí)現(xiàn)盈利，更談不上從污泥處理處置這塊“餡餅”中得到更多的回報(bào)。

該項(xiàng)目工程投資約5400萬(wàn)元，借款2300萬(wàn)元，折舊及財(cái)務(wù)費(fèi)用較高。此情況下，在目前1噸污泥政府補(bǔ)貼130元、產(chǎn)品平均售價(jià)460元／噸，噸污泥處理處置總成本823元的狀況下，年銷售肥料2萬(wàn)噸，公司每年虧損92萬(wàn)元。

依據(jù)運(yùn)營(yíng)資料和設(shè)計(jì)單位提供的方案資料測(cè)算，保持目前的平均售價(jià)460元／噸，以年銷售2萬(wàn)噸的規(guī)模為例，為達(dá)到2%收益、4%收益、6%收益、8%收益、10%收益，每噸肥料需政府污泥補(bǔ)貼如下表所示：

項(xiàng)目收益率、利潤(rùn)與政府污泥補(bǔ)貼對(duì)應(yīng)表

雖然政府已經(jīng)開始真正重視環(huán)保問(wèn)題，但當(dāng)事關(guān)政府投入時(shí)還是不能痛下決心，成為污泥行業(yè)乃至整個(gè)環(huán)保行業(yè)面臨的最大制約。PPP模式不能完全解決城市污泥的有效治理和決策，政府應(yīng)從保護(hù)和促進(jìn)公共利益的立場(chǎng)出發(fā)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的總體策劃，理順各參與機(jī)構(gòu)之間的權(quán)限和關(guān)系，降低項(xiàng)目總體風(fēng)險(xiǎn)。由于安全可靠的污泥處理處置需要有大量的資金投入和政策配套，應(yīng)從收費(fèi)保障政策、財(cái)稅優(yōu)惠政策、投資運(yùn)營(yíng)政策、行業(yè)監(jiān)管政策等方面強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)政策，逐步完善污泥處理收費(fèi)體系。

為促使廈門污水處理廠污泥處理處置項(xiàng)目——廈門海滄城市污泥再利用一期項(xiàng)目扭虧為盈，實(shí)現(xiàn)PPP模式共贏目標(biāo)，可采取的措施有：

（1）積極與市政府協(xié)調(diào)提高污泥補(bǔ)貼事宜；

（2）污泥制有機(jī)肥土地利用，是資源化項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)鏈延伸，企業(yè)推動(dòng)政策難度較大。需要由主管污水處理建設(shè)的相關(guān)部門牽頭，協(xié)調(diào)規(guī)劃、環(huán)保、林業(yè)等相關(guān)政府職能部門同意，支持污泥制肥銷售渠道拓展，使產(chǎn)品銷售量和銷售價(jià)格保持在相當(dāng)?shù)乃?，以確保項(xiàng)目具備盈利能力。

結(jié)語(yǔ)

PPP模式的推廣運(yùn)用，是嘗試市場(chǎng)化的公私合作。PPP模式能解決環(huán)保產(chǎn)業(yè)的投融資問(wèn)題，發(fā)揮政府資金的引導(dǎo)作用和杠桿撬動(dòng)作用，利用社會(huì)資本專業(yè)化管理等優(yōu)勢(shì)，提高資金及企業(yè)的活力。

在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域推廣運(yùn)用PPP模式時(shí)，也應(yīng)考慮社會(huì)資本的投資回報(bào)。在污水處理廠污泥處理處置以社會(huì)效益為目標(biāo)的同時(shí)，基于回收成本的需要也應(yīng)保證企業(yè)應(yīng)有的收益。資源化的高階項(xiàng)目所需的跨行業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈整合能力，更要求整合優(yōu)化社會(huì)資源，激活市場(chǎng)力量。

（作者單位：廈門水務(wù)集團(tuán)有限公司）

[1]張大群.污泥處理處置適用設(shè)備，化學(xué)工業(yè)出版社，2012年

[2]到底誰(shuí)來(lái)管污泥？中國(guó)水網(wǎng)，2014年

[3]全薇.污泥好氧發(fā)酵技術(shù)應(yīng)用研究，城市，2012（12）