馬喆

內(nèi)容摘要：財政支出結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型離不開法律制度的保障。首先，要明確民生型支出在財政支出中的首要地位，并明確各級政府的民生型財政支出責任;其次，要確保各級地方政府有履行民生型財政支出責任的財力。更重要的是，通過財政制度的改革督促政府官員樹立公共財政理念。

關(guān)鍵詞：財政支出結(jié)構(gòu) ? 民生 ? 轉(zhuǎn)型

應對金融危機與財政支出結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型

2008年以來，我國經(jīng)歷了經(jīng)濟形勢的復雜變化。從2003年至2008年，我國GDP的增長速度均保持在10%以上，與此同時，物價水平持續(xù)上漲，我國面臨著經(jīng)濟增長速度過快、通貨膨脹壓力巨大的局面。為了適當減緩經(jīng)濟增長速度并且穩(wěn)定物價，我國的財政政策作出了相應調(diào)整，主要表現(xiàn)在財政支出結(jié)構(gòu)的變化——從增加經(jīng)濟建設(shè)型財政支出到增加民生性財政支出，從提高經(jīng)濟增長速度的財政支出到促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的財政支出。具體表現(xiàn)在“適當減少財政赤字和國債規(guī)模;促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化;大力保障和改善民生”（劉尚希等，2009）。

正在我國實施穩(wěn)健的財政政策時，2008年南方大范圍冰雪災害和“5.12”汶川地震造成了極大的經(jīng)濟損失和災后重建壓力。另外，美國金融危機也對我國的出口經(jīng)濟產(chǎn)生了明顯的抑制作用，我國的經(jīng)濟發(fā)展形勢十分嚴峻。在這種情況下，我國的財政政策仍然以穩(wěn)健為基礎(chǔ)，保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展，控制物價水平過快上漲。與此同時，我國也采取一系列促進經(jīng)濟發(fā)展的財政政策。

2008年9月，美國金融危機已經(jīng)波及全球?qū)嶓w經(jīng)濟，我國經(jīng)濟增長速度也明顯放緩。為了保持經(jīng)濟增長速度，盡快走出經(jīng)濟危機的陰影，我國的財政政策從“穩(wěn)健”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺e極”。

“在我國，……金融風險向財政轉(zhuǎn)化的比例過高”（管斌等，2010），用積極的財政政策化解金融危機，必須防止金融風險轉(zhuǎn)化為財政風險。為此，應對金融危機的財政政策不應當立足于盲目擴大財政支出規(guī)模，而應當立足于優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)。具體而言，本次實施積極財政政策的重點不在于增加經(jīng)濟建設(shè)型財政支出，而在于增加民生型財政支出，即增加教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、就業(yè)、支農(nóng)以及科研等方面的財政支出（吳超等，2011）。增加教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障方面的財政支出，“有利于構(gòu)建強有力的社會安全網(wǎng)”（遲強，2009），以緩解廣大公民在必要的、基礎(chǔ)的生活支出方面的壓力，從而降低儲蓄，刺激消費需求，“減少人民幣升值對宏觀經(jīng)濟造成的沖擊”（遲強，2009），加強經(jīng)濟發(fā)展動力。增加教育、勞動就業(yè)等方面的財政支出，可以提高勞動者知識水平和操作技能，為經(jīng)濟發(fā)展提供人才支持。增加農(nóng)業(yè)支出，可以夯實農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)、提高農(nóng)業(yè)發(fā)展水平，為經(jīng)濟發(fā)展提供產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)保障。增加科技投入，可以提高科技創(chuàng)新能力，促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、提高經(jīng)濟發(fā)展層次。所以，調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)并非直接增加GDP，而是增強經(jīng)濟發(fā)展后勁。

轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式與財政支出結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型

馬斯格雷夫和羅斯托指出，經(jīng)濟發(fā)展的階段對財政支出結(jié)構(gòu)產(chǎn)生直接影響。在經(jīng)濟起飛階段，基礎(chǔ)設(shè)施是經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)。因為基礎(chǔ)設(shè)施具有投資規(guī)模大、建設(shè)周期長、成本回收慢的特點，私人資本難以供給，所以政府應當通過財政支出滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要，為經(jīng)濟起飛鋪平道路。這樣看來，在經(jīng)濟起飛階段，政府財政支出以經(jīng)濟型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主，民生型財政支出被大量擠占。長期以來，我國財政支出中的經(jīng)濟建設(shè)型支出所占比例居高不下，各地甚至展開了以GDP為首要指標的財政競爭，這正是我國處于經(jīng)濟起飛階段的財政表現(xiàn)。

在經(jīng)濟發(fā)展中期階段，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已初具規(guī)模，經(jīng)濟建設(shè)型財政支出仍需存在，但所占比例應當不斷減少，主要依靠市場機制促進經(jīng)濟發(fā)展。與此同時，在經(jīng)濟水平穩(wěn)步提高的情況下，公民對社會福利的需求不斷增加，民生型財政支出所占比例應當逐步提高。在經(jīng)濟發(fā)展成熟階段，基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)相當完善，財政支出應當從經(jīng)濟建設(shè)型領(lǐng)域逐步退出，民生型財政支出應當成為財政支出的主要部分。目前，我國已經(jīng)過了經(jīng)濟起飛階段，正處在由經(jīng)濟發(fā)展中期階段向經(jīng)濟發(fā)展成熟階段過渡的時期，這一點可以從黨中央和國務院的發(fā)展方針中得到證實。黨的十七屆五中全會指出：“加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式是我國經(jīng)濟社會領(lǐng)域的一場深刻變革，堅持把保障和改善民生作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的根本出發(fā)點和落腳點。”2011年《政府工作報告》提出：“經(jīng)濟越發(fā)展，越要重視保障改善民生。”由此可見，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式是今后相當長一段時期的工作重點，“十二五”期間正是經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的初步實現(xiàn)階段。正如黨中央指出的，“保障和改善民生是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的根本出發(fā)點和落腳點”，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式就是要打破以經(jīng)濟增長速度作為首要的發(fā)展指標的陳舊觀念，實現(xiàn)經(jīng)濟、人口、資源和環(huán)境的協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，使全體人民能夠共享發(fā)展的成果。在這樣的歷史時期，財政支出的結(jié)構(gòu)必將發(fā)生重大變化，由偏重經(jīng)濟建設(shè)型支出向大幅度提高民生型支出過渡。所以，“加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式”的階段向發(fā)展的成熟階段過渡。當經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的歷史任務完成時，我國就正式進入了發(fā)展的成熟階段。

近年來，雖然我國政府對民生型支出的重視程度已經(jīng)顯著提高，但是教育、社會保障和醫(yī)療衛(wèi)生財政支出仍然存在相對規(guī)模不足、結(jié)構(gòu)失衡的問題（宮曉霞，2011）。教育財政支出占財政支出總額和GDP的比重仍然偏低，而且教育財政支出在區(qū)域間分配不平衡;社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的財政支出與人民群眾的現(xiàn)實需要之間還存在較大的差距。這種財政支出結(jié)構(gòu)還不能符合向更高的發(fā)展階段過渡時期的“轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式”的要求。

伴隨經(jīng)濟發(fā)展階段的升級，我國社會的主要矛盾已經(jīng)發(fā)生了深刻變化，從“改革開放初期的物質(zhì)產(chǎn)品匱乏”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭嗣袢找嬖鲩L的公共服務需求難以得到滿足”（李文軍等，2013）。順應社會主要矛盾的轉(zhuǎn)變，我國財政支出結(jié)構(gòu)也必然發(fā)生深刻的變化，必須把財政支出的重點從經(jīng)濟建設(shè)領(lǐng)域轉(zhuǎn)向教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、科技創(chuàng)新、就業(yè)、環(huán)境、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展等民生型領(lǐng)域。只有這樣才符合黨的“十八大”提出的“完善促進基本公共服務均等化和主體功能區(qū)建設(shè)的公共財政體系”的要求?？梢?，“適當?shù)呢斦С鼋Y(jié)構(gòu)的調(diào)整，……，更有利于解決經(jīng)濟社會中長期存在的深層次矛盾”，順應經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。endprint

民生型財政支出結(jié)構(gòu)的法律制度保障

我國為了應對金融危機以及轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，必須深刻地調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，著力加強民生型財政支出。要做到這一點，就必須明確各級政府在民生型領(lǐng)域的財政支出責任，保障各級政府有充足的財力用于保障民生的財政支出，并且牢固樹立民生型支出取代建設(shè)型支出在財政支出中的首要地位的觀念。

（一）明確各級政府保障民生的財政支出責任

各級政府的財政支出責任取決于事權(quán)的劃分。1994年的分稅制財政體制改革初步完成了中央和地方之間稅種的劃分，但是并未觸及中央與地方事權(quán)的劃分，由此導致中央和地方的財政支出責任不明確。在實踐中，地方政府，尤其是基層政府承擔了過多的財政支出責任。比如，義務教育、公共衛(wèi)生等民生型公共產(chǎn)品被劃入基層政府的財政支出范圍，中央和省級政府在這方面的財政支出比例很?。惿儆ⅲ?012）。社會保障支出面臨同樣的問題。欠發(fā)達地區(qū)的義務教育、社會保障、公共衛(wèi)生水平難以提升，究其主要原因就是基層政府無力承擔這些項目的財政支出責任。

事實上，各級政府的事權(quán)劃分是處理政府間關(guān)系的關(guān)鍵性問題，應當在憲法或法律中明確規(guī)定。一般而言，在教育、衛(wèi)生、科技創(chuàng)新、養(yǎng)老保險、農(nóng)業(yè)等方面，由中央政府和地方政府共同負擔財政支出責任;在失業(yè)保險、醫(yī)療保險、社會救濟和社會福利等方面，由地方政府負擔財政支出責任（黃陽平，2010）。對于中央與地方共同承擔的民生型財政支出責任，只有通過立法明確界定各級政府的財政支出責任及其分擔比例，才能保障民生型財政支出落實到位。另外，由于部分民生型財政支出不能為地方政府帶來直接的經(jīng)濟效益，其收益周期長，而且外溢性明顯，所以部分地方政府并不樂于增加這些項目的財政支出。為了保障民生，中央政府有必要制定地方政府民生型財政支出的標準。

除了明確劃分各級政府的民生型財政支出責任以外，還必須使民生型支出成為法定的財政支出的首要類別。我國政府的職能轉(zhuǎn)變尚不徹底，這不僅體現(xiàn)在很多地方政府還沒有意識到從經(jīng)濟建設(shè)型政府向公共服務型政府轉(zhuǎn)型的重要性，而且體現(xiàn)在法律對財政支出類別的界定方面。目前，經(jīng)濟建設(shè)型支出仍然是法定的首要財政支出類別，這無疑忽略了民生型財政支出在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式和應對金融危機中的重要作用。所以，要明確政府的民生型財政支出責任，必須以立法的方式彰顯其在公共財政中的首要地位。

（二）保障各級政府民生型支出的充足財力

提高財政支出中的民生型支出比重，必須建立在政府有充足財力的基礎(chǔ)上。一般而言，經(jīng)濟建設(shè)型財政支出能夠帶來明顯的經(jīng)濟效益，而且這種經(jīng)濟效益能夠在比較短的周期內(nèi)在政府轄區(qū)內(nèi)體現(xiàn)。也就是說，這種財政支出的經(jīng)濟產(chǎn)出十分明顯，保障了政府有持續(xù)的財政支出能力。但是，民生型財政支出不僅規(guī)模大，而且不能為政府帶來短期內(nèi)明顯的經(jīng)濟效益，經(jīng)濟發(fā)展水平不高的地方政府容易陷入財政支出能力萎縮的困境。

不論是聯(lián)邦制國家還是單一制國家，中央財政收入占全國財政收入的比重一般應當達到60%，如此才能保障中央政府履行宏觀調(diào)控職能。建國初期，我國實行了高度集中統(tǒng)一的財政體制，之后，為了調(diào)動地方政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性，多次實施了財力下放的財政體制改革。到1994年分稅制改革前，我國中央政府的財政收入明顯減少，宏觀調(diào)控能力受到削弱。1994年分稅制改革的主要任務就是解決中央財政收入占全國財政收入比重過低的問題。分稅制改革打破了按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分各級政府財政收入的體制，實行了按稅種劃分財政收入的體制，并劃分出中央稅、地方稅和共享稅，結(jié)果是中央政府的財政收入明顯增加，改革的表層目標已經(jīng)達成，保障了中央政府有充足的財力滿足民生性支出的需要。與此同時，由于地方政府缺乏主體稅種，地方財政收入明顯減少。而且，由于分稅制改革沒有涉及地方各層級政府之間的稅收分配問題，導致各層級政府之間稅收分配隨意性很強，結(jié)果是基層政府的稅收收入嚴重不足。最終，造成地方政府的財政自給能力與其重要的民生型財政支出責任之間比例失衡。

在地方政府財政自給能力不足的情況下，中央政府努力通過轉(zhuǎn)移支付制度增強地方政府財力。在聯(lián)邦制國家和單一制國家，轉(zhuǎn)移支付制度都是聯(lián)系中央財政和地方財政的重要紐帶。但是，我國的轉(zhuǎn)移支付過多地采取稅收返還方式，這種方式雖然有利于調(diào)動地方政府增收的積極性，但是不利于緩解欠發(fā)達地區(qū)的財政困境。我國的專項轉(zhuǎn)移支付主要針對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而且要求地方政府提供配套資金，這種方式或者加重了欠發(fā)達地區(qū)的財政負擔，或者使其難以獲得專項轉(zhuǎn)移支付資金?？傊?，我國現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度，對保障地方政府民生型財政支出能力的作用十分有限。

在中央政府有充足財力的基礎(chǔ)，還需要加強地方政府的財力，使之與民生型支出責任配套。首要的任務是培育地方主體稅種。有學者指出，財產(chǎn)稅具有稅基寬、稅源穩(wěn)定的特點，而且地方政府民生型支出越到位，轄區(qū)內(nèi)財產(chǎn)稅的稅源就越充足，所以財產(chǎn)稅是比較理想的地方稅主體稅種。

另外，轉(zhuǎn)移支付制度的改革也受到普遍關(guān)注。多數(shù)學者認為，只有一般性轉(zhuǎn)移支付對民生型財政支出的保障作用明顯，所以主張逐步取消稅收返還方式，逐步縮減專項轉(zhuǎn)移支付，增加一般性轉(zhuǎn)移支付。筆者認為，逐步取消稅收返還方式的主張并無不妥，但是對專項轉(zhuǎn)移支付和一般性轉(zhuǎn)移支付的作用的理解并不妥當。一般性轉(zhuǎn)移支付雖然具有均衡地方政府財力的作用，但是如果地方政府仍然傾向于經(jīng)濟建設(shè)型支出，那么地方政府財力的增強將加劇財政支出結(jié)構(gòu)的扭曲。所以，在進行一般性轉(zhuǎn)移支付的同時，需要特別注意防范地方政府將一般性轉(zhuǎn)移支付資金用于經(jīng)濟建設(shè)性支出。當前專項轉(zhuǎn)移支付對保障民生型財政支出的作用不明顯，但是這并非專項轉(zhuǎn)移支付本身的缺陷。相反，專項轉(zhuǎn)移支付的針對性較強，如果中央政府能夠明確規(guī)定專項轉(zhuǎn)移支付資金的民生性用途，那么專項轉(zhuǎn)移支付就能夠較好地發(fā)揮保障民生型財政支出的作用。另外，專項轉(zhuǎn)移支付并非一律要求地方政府提供配套資金，是否提供配套資金、配套資金的比例應當根據(jù)專項轉(zhuǎn)移支付的具體目標、地方政府的財政自給能力綜合確定。再者，對專項轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)管難度小于對一般性轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)管難度?！皬闹袊壳暗默F(xiàn)實情況看，專項轉(zhuǎn)移支付能夠解決許多一般性轉(zhuǎn)移支付所不能解決的問題，特別是一些基本公共服務水平提高問題。”endprint

（三）樹立民生型支出居于首要地位的公共財政理念

近年來，中央政府對民生型財政支出的重視程度不斷提高。只有不斷提高民生型公共產(chǎn)品的供給水平，才能為經(jīng)濟社會發(fā)展提供充分的人才儲備、科技支撐，以及良好的資源、環(huán)境基礎(chǔ)，這些是經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的基本因素。只有不斷提高民生型公共產(chǎn)品的供給水平，才能實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與人口素質(zhì)提高相協(xié)調(diào)，經(jīng)濟發(fā)展與資源和環(huán)境養(yǎng)護相協(xié)調(diào)。具備“協(xié)調(diào)性”和“可持續(xù)性”的發(fā)展才是穩(wěn)健、良性的發(fā)展。所以，中央政府將保障和改善民生作為經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的“出點發(fā)”。同時，經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變體現(xiàn)為經(jīng)濟、人口、資源、環(huán)境實現(xiàn)了協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，也就說明發(fā)展的成果被社會成員共享。所以，中央政府將保障和改善民生作為經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的“落腳點”。

但是，地方政府似乎并未跟上中央政府的步伐。1994年以前，我國歷次財政體制改革的目標都是調(diào)動地方政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性，1994年分稅制改革的目標則是加強中央政府財力，這使地方政府十分不適應。為了繼續(xù)保持地方經(jīng)濟的增長勢頭，地方政府將目光投向了財政競爭——有些地方政府為了吸引投資，在財政支出上“重基本建設(shè)、輕人力資本投資和公共服務”（黃陽平，2010），“濫用稅式支出政策和降低土地價格的政策”（苗淼，2009）。

這種財政競爭是“涸澤而漁”式的：地方政府依靠損失財政收入讓利于投資方，嚴重降低了地方政府的財力，必然更加無力供給民生型公共產(chǎn)品。然而，民生型公共產(chǎn)品是降低公民基本生存負擔的保障，有利于拉動內(nèi)需，而且是積蓄發(fā)展軟實力的保障，有利于提升我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，擺脫出口壓力。這些都是我國盡快克服經(jīng)濟危機的內(nèi)生動力。所以，這種財政競爭不符合應對金融危機期間的財政政策取向。

這種財政競爭是“激進”式的：只注重短期經(jīng)濟效率的增長，不注重民生型公共產(chǎn)品的供給。然而，民生型公共產(chǎn)品對于積蓄經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿κ侵陵P(guān)重要的，有利于可持續(xù)發(fā)展;而且民生型公共產(chǎn)品是提高社會福利水平的保障，有利于協(xié)調(diào)發(fā)展。所以，這種財政競爭不符合經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的財政政策取向。

究其根本，地方政府沒有樹立民生型支出居于首要地位的公共財政理念。造成這種情況的原因是多方面的，其中，落后的干部晉升考核指標不容忽視。在垂直的政治管理體制下，地方政府的職務行為不是向轄區(qū)內(nèi)的公民負責，而是向上級政府負責。地方政府的財政支出結(jié)構(gòu)不是以公眾對民生型公共產(chǎn)品的需求為轉(zhuǎn)移，而是以上級政府的政績考核指標為轉(zhuǎn)移。雖然近年來中央政府越來越重視保障和改善民生，但是地方各級政府仍然以經(jīng)濟效益作為考核政府官員業(yè)績的主要指標。地方政府仍然以年度吸引投資額、年度經(jīng)濟增長率作為工作總結(jié)的亮點。

不同類型的財政支出對經(jīng)濟效益的貢獻是不同的。建設(shè)型財政支出的經(jīng)濟收益明顯、周期短、外溢性弱;民生型財政支出的經(jīng)濟收益不明顯、周期長、外溢性強。很明顯，為了爭取任期內(nèi)的良好政績，地方政府官員必然要把建設(shè)型支出放在首位，公共財政的理念則無法對其產(chǎn)生激勵作用。

怎樣才能使公共財政的理念成為地方政府思考一切問題的基礎(chǔ)呢？關(guān)鍵是改革政績考核指標。根據(jù)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的要求，民生型指標應當成為考核地方政府官員業(yè)績的首要指標，并將該指標作為人大審批地方政府預算、決算的首要依據(jù)。也就是說，政績考核指標要與政府財政預決算掛鉤，形成民生型業(yè)績與財政預決算聯(lián)動的機制，也就是績效預算制度。

結(jié)論

目前應對金融危機的考驗成為我國短期內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展的焦點，而轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展的階段式跨越則是我國中長期經(jīng)濟社會發(fā)展的重點。為了實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展的短期和中長期目標，我國的財政政策面臨著巨大的轉(zhuǎn)型——從建設(shè)型財政到民生型財政，這意味著財政支出結(jié)構(gòu)的根本性變革。只有將民生型財政支出放在財政支出的首位，才能為經(jīng)濟社會發(fā)展積蓄潛能，實現(xiàn)發(fā)展的協(xié)調(diào)和可持續(xù)。而要實現(xiàn)財政支出結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，法律制度的完善是前提。首先，要明確地將民生型支出作為各級政府的法律責任。在立法中規(guī)定民生型財政支出的首要地位，進而劃分中央和地方各級政府承擔的民生型支出責任。其次，要保障各級政府，尤其是地方政府，有充足的財力。在分稅制改革強化中央財力、弱化地方財力的情況下，需要通過立法規(guī)范地方稅的主體稅種和轉(zhuǎn)移支付制度，增強地方自有財力和上級補充財力。最后，各級政府官員要樹立公共財政的理念。這種財政理念對地方政府官員的執(zhí)政行為造成了極大的挑戰(zhàn)，必須借助法律制度的完善才能實現(xiàn)。所以，以民生型指標為主的績效預算制度成為地方政府提高民生性支出比重和水平的激勵機制。

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