常春勤

摘要：分析了城鎮(zhèn)化快速發(fā)展背景下村莊發(fā)展規(guī)模調(diào)控面臨的主要問題，指出村莊規(guī)模調(diào)控主要受到區(qū)域城鎮(zhèn)化、土地利用規(guī)劃、村莊用地現(xiàn)狀及未來發(fā)展需求等多因素的影響，并分析了各因素之間的相互制約關(guān)系。以多目標(biāo)平衡對接和提高方案的可操作性為目標(biāo)構(gòu)建了相應(yīng)的目標(biāo)模型，并由此提出了村莊用地規(guī)模調(diào)控的對策。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化;農(nóng)村居民點;規(guī)模調(diào)控;對策

中圖分類號：F301.21 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：C ? ? ? ?文章編號：0439-8114（2014）12-2974-03

Analysis on Problems and Countermeasure on the Village Scale Regulation

under the Background of Rapid Urbanization

CHANG Chun-qina，b

（a. School of Surveying and Land Information Engineering;b.Land economy and Regional Sustainable Development Research Center，Henan Polytechnic University，Jiaozuo 454003，Henan，China）

Abstract： The main problems of scale regulation of village development under the background of rapid urbanization were analyzed. It is indicated ?that the village scale regulation was restricted by many factors including regional urbanization， land use planning and the present and future demand of village construction land and so on. Based on the analysis of the interrelation of the factors， aiming at multi-target balance docking and improving the implementation of the scheme， the countermeasures and suggestions were proposed for the village scale regulation.

Key words： rural urbanization;residents in rural areas;scale regulation ;countermeasures

當(dāng)前中國正處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，城鎮(zhèn)化速度是世界同期城鎮(zhèn)化平均速度的兩倍左右，預(yù)計這一快速發(fā)展態(tài)勢將持續(xù)到2050年甚至更長的時間。按照健康城鎮(zhèn)化的發(fā)展目標(biāo)，隨著每年大量的農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模不斷增加，農(nóng)村建設(shè)用地應(yīng)相應(yīng)減少[1]。由于我國農(nóng)村人均建設(shè)用地指標(biāo)大大高于城市，因此從理論上講，隨著城市化水平的不斷提高，農(nóng)村與城市的建設(shè)用地總量應(yīng)該呈下降態(tài)勢[2]。然而，權(quán)威的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2002～2006年，中國的農(nóng)村總?cè)丝趶?8 241萬人減少到73 742萬人（依據(jù)戶籍統(tǒng)計資料，包含居住在城鎮(zhèn)的農(nóng)村人口），村莊建設(shè)用地總量沒有相應(yīng)減少，反而從2002年的1 636 萬hm2增加到2006年1 653萬hm2?，F(xiàn)階段村莊規(guī)模調(diào)控受到區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)、土地利用規(guī)劃對建設(shè)用地總量控制、村莊建設(shè)現(xiàn)狀和未來發(fā)展需求等多種因素的制約[3，4]，依據(jù)不同目標(biāo)所確定的村莊規(guī)模在實施層面尚存在難以協(xié)調(diào)的矛盾。本研究擬分析村莊規(guī)模調(diào)控的影響因素及其相互間的制約關(guān)系，并提出多目標(biāo)約束下村莊規(guī)模調(diào)控對策建議。

1 ?村莊規(guī)模調(diào)控面臨的主要問題

1.1 ?村莊用地規(guī)模持續(xù)增長與城鎮(zhèn)化進(jìn)程的矛盾

按照城鎮(zhèn)化發(fā)展的一般規(guī)律，伴隨著農(nóng)村人口向城市的轉(zhuǎn)移和城市建設(shè)用地規(guī)模的增加，農(nóng)村建設(shè)用地應(yīng)出現(xiàn)減少的趨勢。而實際上，由于農(nóng)村人口市民化速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于城鎮(zhèn)化速度，村鎮(zhèn)規(guī)劃所預(yù)測的農(nóng)村建設(shè)對土地需求大于健康城鎮(zhèn)化的期望值，導(dǎo)致了村莊用地規(guī)模和城鎮(zhèn)用地規(guī)模同步持續(xù)增長，村莊建設(shè)規(guī)模縮減的調(diào)控目標(biāo)難以實現(xiàn)[5]。

1.2 ?村鎮(zhèn)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃難以銜接

現(xiàn)行的村鎮(zhèn)規(guī)劃確定建設(shè)用地規(guī)模的方法是在國家或地方規(guī)定的人均用地指標(biāo)范圍內(nèi)，以現(xiàn)狀人均用地指標(biāo)為基準(zhǔn)，結(jié)合人口增長和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求來確定的，是以需求為出發(fā)點確定村莊規(guī)?？刂颇繕?biāo)。而土地利用規(guī)劃是從耕地保護(hù)的目標(biāo)出發(fā)，根據(jù)耕地總量動態(tài)平衡的總體保護(hù)要求，自上而下逐級分配建設(shè)用地增長指標(biāo)，而且指標(biāo)分配優(yōu)先用于滿足大中型城市建設(shè)用地增長的需要。由于現(xiàn)階段農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化速度嚴(yán)重滯后，還存在大量城市-農(nóng)村兩棲人口群體，因此村莊用地規(guī)模增長的需求不可避免地與土地利用總體規(guī)劃確定的耕地保護(hù)目標(biāo)產(chǎn)生矛盾。

1.3 ?村莊建設(shè)用地指標(biāo)調(diào)整難以實施

現(xiàn)階段農(nóng)村居民點人均用地指標(biāo)過大，村莊和集鎮(zhèn)土地浪費(fèi)和閑置的現(xiàn)象非常普遍。村鎮(zhèn)規(guī)劃雖然對人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)依照國家和地方標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了控制和調(diào)整，但村鎮(zhèn)建設(shè)是一個逐步推進(jìn)的過程，現(xiàn)階段村莊和集鎮(zhèn)住宅更新以農(nóng)戶自行建設(shè)為主，再加上受建設(shè)現(xiàn)狀的限制，實際上通過對原有村莊的更新改造實現(xiàn)指標(biāo)的調(diào)整需要經(jīng)歷長期的過程[6]。而村鎮(zhèn)規(guī)劃方案缺少對這一過程設(shè)計可操作的實施步驟和控制方法，導(dǎo)致規(guī)劃難以實施，實際建設(shè)偏離規(guī)劃目標(biāo)。endprint

2 ?村莊規(guī)模調(diào)控的主要影響因素

2.1 ?區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)

隨著城鎮(zhèn)化過程的推進(jìn)，區(qū)域生產(chǎn)力布局不斷進(jìn)行調(diào)整，與之相伴的是區(qū)域城鎮(zhèn)體系和村鎮(zhèn)體系的調(diào)整和優(yōu)化過程。村莊發(fā)展規(guī)模調(diào)控目標(biāo)應(yīng)該與區(qū)域空間布局調(diào)整規(guī)劃保持一致，根據(jù)縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和鎮(zhèn)域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃所確定的重點建設(shè)、逐步縮并、維持原狀等不同類型的村莊，以及等級規(guī)模體系、職能體系和空間布局優(yōu)化方案，確定規(guī)劃期內(nèi)村莊規(guī)模調(diào)控的總體目標(biāo)。

2.2 ?土地利用規(guī)劃所確定的建設(shè)用地減量指標(biāo)

土地利用規(guī)劃的基本目標(biāo)是實現(xiàn)耕地總量的動態(tài)平衡。在快速城鎮(zhèn)化背景下，政府實施了城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模平衡政策，即城市建設(shè)用地增加必須與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤。因此，土地利用規(guī)劃根據(jù)此項原則所確定的建設(shè)用地減量指標(biāo)將根據(jù)土地利用規(guī)劃的指標(biāo)分配辦法在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）域進(jìn)行分配，并作為村莊規(guī)模調(diào)控的基本約束條件。

2.3 ?村莊建設(shè)現(xiàn)狀與未來發(fā)展需求

村鎮(zhèn)規(guī)劃對未來農(nóng)村居民點建設(shè)用地需求量預(yù)測一般按人均用地定額指標(biāo)法，計算公式為：Z=C×J/10 000，式中，Z表示規(guī)劃目標(biāo)年村鎮(zhèn)建設(shè)用地面積（hm2）;C表示規(guī)劃目標(biāo)年村鎮(zhèn)人口數(shù)量（人）;J表示城鎮(zhèn)人均用地定額指標(biāo)（m2/人）。由于現(xiàn)階段農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化速度嚴(yán)重滯后于城鎮(zhèn)化發(fā)展速度，村莊人口數(shù)量難以實現(xiàn)理想的健康城鎮(zhèn)化狀態(tài)下大規(guī)模的轉(zhuǎn)移和縮減，農(nóng)村居民點建設(shè)用地的減少只能依賴對人均用地指標(biāo)的縮減。按照現(xiàn)行的《城鄉(xiāng)用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》，人均用地指標(biāo)的縮減幅度有一定的限制，因此從村莊建設(shè)現(xiàn)狀和未來發(fā)展需求來看，尚存在著對建設(shè)用地縮減的阻力，而這一阻力也成為村莊規(guī)模調(diào)控的主要影響因素之一。

3 ?各影響因素的相互制約關(guān)系解析

3.1 ?城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)對村莊人口發(fā)展規(guī)模的制約

城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)對村莊人口規(guī)模調(diào)控主要通過制定省域、縣域和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，逐級控制并落實區(qū)域城鄉(xiāng)居民點布局調(diào)整目標(biāo)，在區(qū)域?qū)用娼y(tǒng)籌調(diào)整城鄉(xiāng)居民點等級規(guī)模體系。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃向上承接省域和縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，向下對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）域居民點空間布局調(diào)整進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃和安排，并作為村莊人口規(guī)?？刂频幕疽罁?jù)。村莊建設(shè)用地需求量預(yù)測采用人均用地定額指標(biāo)法，因此區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)通過人口指標(biāo)制約村莊建設(shè)用地需求預(yù)測量。區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)對村莊人口規(guī)模的制約關(guān)系如圖1所示。

3.2 ?土地利用規(guī)劃控制目標(biāo)對村莊建設(shè)用地規(guī)模的制約

土地利用規(guī)劃通過在一定區(qū)域范圍內(nèi)實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，從而實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡的保護(hù)目標(biāo)。農(nóng)村居民點依靠空心村整治、遷村并點等挖潛形式實現(xiàn)用地的集約化利用和規(guī)模縮減，并與城鎮(zhèn)建設(shè)用地增量掛鉤，從而保障城市建設(shè)、區(qū)域各項基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地的增量指標(biāo)。因此土地利用規(guī)劃通過制定耕地增量、建設(shè)用地減量等指標(biāo)對村莊建設(shè)用地規(guī)模調(diào)控起到制約作用。

3.3 ?村莊發(fā)展需求對村莊規(guī)模調(diào)控的制約

城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，村莊戶籍人口難以實現(xiàn)理想狀態(tài)下的快速縮減，因此用人均用地定額指標(biāo)法預(yù)測的村莊建設(shè)用地需求量與土地利用規(guī)劃確定的村莊建設(shè)用地控制指標(biāo)之間一般會有一定的差距，兩者的平衡需要通過對人均用地指標(biāo)的調(diào)整來實現(xiàn)。在村莊建設(shè)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上對人均用地指標(biāo)進(jìn)行調(diào)整，需要通過遷村并點、空心村治理、新村建設(shè)等手段，以提高土地利用的集約度來實現(xiàn)村莊建設(shè)用地需求與供給的平衡。

4 ?村莊用地規(guī)模調(diào)控對策建議

4.1 ?實現(xiàn)多目標(biāo)的對接和平衡

在區(qū)域城鎮(zhèn)化統(tǒng)籌發(fā)展目標(biāo)、土地利用規(guī)劃所確定的建設(shè)用地減量指標(biāo)、村莊建設(shè)現(xiàn)狀與未來發(fā)展需求等多目標(biāo)約束之下，村莊人口規(guī)模和建設(shè)用地規(guī)模相互對接并取得平衡發(fā)展是城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的必要保障?；谝陨细饔绊懸蛩氐南嗷ブ萍s關(guān)系分析，構(gòu)建如下多目標(biāo)平衡模型（圖2）。

4.2 ?以完善的實施方案作支撐

一般來說，根據(jù)土地利用規(guī)劃所確定的村莊用地控制規(guī)模與村莊人口發(fā)展對用地的需求之間存在矛盾，如果沒有完善的方案作支撐，村莊規(guī)模調(diào)控顯然在實施層面上缺乏可操作性。因此，借鑒新一輪土地利用總體規(guī)劃關(guān)于城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間管制分區(qū)的思想方法，通過劃定村鎮(zhèn)現(xiàn)狀建設(shè)邊界、規(guī)?？刂七吔绾蛿U(kuò)展邊界，實現(xiàn)村鎮(zhèn)規(guī)劃人均用地指標(biāo)調(diào)整與土地利用規(guī)劃用地控制目標(biāo)的彈性對接。如圖3所示，規(guī)?？刂七吔绶秶鷥?nèi)為允許建設(shè)區(qū)，現(xiàn)狀邊界與規(guī)模控制邊界范圍之間為規(guī)?？s減調(diào)控區(qū)域，擴(kuò)展邊界范圍內(nèi)為限制建設(shè)區(qū)（設(shè)定條件、彈性過渡），擴(kuò)展邊界之外為禁止建設(shè)區(qū)。

鄉(xiāng)村居民點格局存在布局散亂、占地超標(biāo)、大量閑置等一系列問題，對耕地保護(hù)造成了極大壓力?？茖W(xué)地調(diào)控村莊發(fā)展規(guī)模對緩解城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求與土地資源短缺的矛盾、推動城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展具有十分重要的意義。因此，應(yīng)該以土地利用規(guī)劃所確定的用地規(guī)模作為調(diào)控目標(biāo)，制定村莊人均建設(shè)用地調(diào)整指標(biāo)，結(jié)合村莊人口發(fā)展對用地的需求，通過遷村并點、空心村整治等技術(shù)手段提高村莊建設(shè)的集約度，并制定完善的村莊用地規(guī)模調(diào)整彈性分步實施方案。

參考文獻(xiàn)：

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2 ?村莊規(guī)模調(diào)控的主要影響因素

2.1 ?區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)

隨著城鎮(zhèn)化過程的推進(jìn)，區(qū)域生產(chǎn)力布局不斷進(jìn)行調(diào)整，與之相伴的是區(qū)域城鎮(zhèn)體系和村鎮(zhèn)體系的調(diào)整和優(yōu)化過程。村莊發(fā)展規(guī)模調(diào)控目標(biāo)應(yīng)該與區(qū)域空間布局調(diào)整規(guī)劃保持一致，根據(jù)縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和鎮(zhèn)域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃所確定的重點建設(shè)、逐步縮并、維持原狀等不同類型的村莊，以及等級規(guī)模體系、職能體系和空間布局優(yōu)化方案，確定規(guī)劃期內(nèi)村莊規(guī)模調(diào)控的總體目標(biāo)。

2.2 ?土地利用規(guī)劃所確定的建設(shè)用地減量指標(biāo)

土地利用規(guī)劃的基本目標(biāo)是實現(xiàn)耕地總量的動態(tài)平衡。在快速城鎮(zhèn)化背景下，政府實施了城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模平衡政策，即城市建設(shè)用地增加必須與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤。因此，土地利用規(guī)劃根據(jù)此項原則所確定的建設(shè)用地減量指標(biāo)將根據(jù)土地利用規(guī)劃的指標(biāo)分配辦法在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）域進(jìn)行分配，并作為村莊規(guī)模調(diào)控的基本約束條件。

2.3 ?村莊建設(shè)現(xiàn)狀與未來發(fā)展需求

村鎮(zhèn)規(guī)劃對未來農(nóng)村居民點建設(shè)用地需求量預(yù)測一般按人均用地定額指標(biāo)法，計算公式為：Z=C×J/10 000，式中，Z表示規(guī)劃目標(biāo)年村鎮(zhèn)建設(shè)用地面積（hm2）;C表示規(guī)劃目標(biāo)年村鎮(zhèn)人口數(shù)量（人）;J表示城鎮(zhèn)人均用地定額指標(biāo)（m2/人）。由于現(xiàn)階段農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化速度嚴(yán)重滯后于城鎮(zhèn)化發(fā)展速度，村莊人口數(shù)量難以實現(xiàn)理想的健康城鎮(zhèn)化狀態(tài)下大規(guī)模的轉(zhuǎn)移和縮減，農(nóng)村居民點建設(shè)用地的減少只能依賴對人均用地指標(biāo)的縮減。按照現(xiàn)行的《城鄉(xiāng)用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》，人均用地指標(biāo)的縮減幅度有一定的限制，因此從村莊建設(shè)現(xiàn)狀和未來發(fā)展需求來看，尚存在著對建設(shè)用地縮減的阻力，而這一阻力也成為村莊規(guī)模調(diào)控的主要影響因素之一。

3 ?各影響因素的相互制約關(guān)系解析

3.1 ?城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)對村莊人口發(fā)展規(guī)模的制約

城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)對村莊人口規(guī)模調(diào)控主要通過制定省域、縣域和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，逐級控制并落實區(qū)域城鄉(xiāng)居民點布局調(diào)整目標(biāo)，在區(qū)域?qū)用娼y(tǒng)籌調(diào)整城鄉(xiāng)居民點等級規(guī)模體系。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃向上承接省域和縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，向下對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）域居民點空間布局調(diào)整進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃和安排，并作為村莊人口規(guī)?？刂频幕疽罁?jù)。村莊建設(shè)用地需求量預(yù)測采用人均用地定額指標(biāo)法，因此區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)通過人口指標(biāo)制約村莊建設(shè)用地需求預(yù)測量。區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)對村莊人口規(guī)模的制約關(guān)系如圖1所示。

3.2 ?土地利用規(guī)劃控制目標(biāo)對村莊建設(shè)用地規(guī)模的制約

土地利用規(guī)劃通過在一定區(qū)域范圍內(nèi)實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，從而實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡的保護(hù)目標(biāo)。農(nóng)村居民點依靠空心村整治、遷村并點等挖潛形式實現(xiàn)用地的集約化利用和規(guī)?？s減，并與城鎮(zhèn)建設(shè)用地增量掛鉤，從而保障城市建設(shè)、區(qū)域各項基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地的增量指標(biāo)。因此土地利用規(guī)劃通過制定耕地增量、建設(shè)用地減量等指標(biāo)對村莊建設(shè)用地規(guī)模調(diào)控起到制約作用。

3.3 ?村莊發(fā)展需求對村莊規(guī)模調(diào)控的制約

城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，村莊戶籍人口難以實現(xiàn)理想狀態(tài)下的快速縮減，因此用人均用地定額指標(biāo)法預(yù)測的村莊建設(shè)用地需求量與土地利用規(guī)劃確定的村莊建設(shè)用地控制指標(biāo)之間一般會有一定的差距，兩者的平衡需要通過對人均用地指標(biāo)的調(diào)整來實現(xiàn)。在村莊建設(shè)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上對人均用地指標(biāo)進(jìn)行調(diào)整，需要通過遷村并點、空心村治理、新村建設(shè)等手段，以提高土地利用的集約度來實現(xiàn)村莊建設(shè)用地需求與供給的平衡。

4 ?村莊用地規(guī)模調(diào)控對策建議

4.1 ?實現(xiàn)多目標(biāo)的對接和平衡

在區(qū)域城鎮(zhèn)化統(tǒng)籌發(fā)展目標(biāo)、土地利用規(guī)劃所確定的建設(shè)用地減量指標(biāo)、村莊建設(shè)現(xiàn)狀與未來發(fā)展需求等多目標(biāo)約束之下，村莊人口規(guī)模和建設(shè)用地規(guī)模相互對接并取得平衡發(fā)展是城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的必要保障?；谝陨细饔绊懸蛩氐南嗷ブ萍s關(guān)系分析，構(gòu)建如下多目標(biāo)平衡模型（圖2）。

4.2 ?以完善的實施方案作支撐

一般來說，根據(jù)土地利用規(guī)劃所確定的村莊用地控制規(guī)模與村莊人口發(fā)展對用地的需求之間存在矛盾，如果沒有完善的方案作支撐，村莊規(guī)模調(diào)控顯然在實施層面上缺乏可操作性。因此，借鑒新一輪土地利用總體規(guī)劃關(guān)于城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間管制分區(qū)的思想方法，通過劃定村鎮(zhèn)現(xiàn)狀建設(shè)邊界、規(guī)?？刂七吔绾蛿U(kuò)展邊界，實現(xiàn)村鎮(zhèn)規(guī)劃人均用地指標(biāo)調(diào)整與土地利用規(guī)劃用地控制目標(biāo)的彈性對接。如圖3所示，規(guī)模控制邊界范圍內(nèi)為允許建設(shè)區(qū)，現(xiàn)狀邊界與規(guī)?？刂七吔绶秶g為規(guī)?？s減調(diào)控區(qū)域，擴(kuò)展邊界范圍內(nèi)為限制建設(shè)區(qū)（設(shè)定條件、彈性過渡），擴(kuò)展邊界之外為禁止建設(shè)區(qū)。

鄉(xiāng)村居民點格局存在布局散亂、占地超標(biāo)、大量閑置等一系列問題，對耕地保護(hù)造成了極大壓力。科學(xué)地調(diào)控村莊發(fā)展規(guī)模對緩解城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求與土地資源短缺的矛盾、推動城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展具有十分重要的意義。因此，應(yīng)該以土地利用規(guī)劃所確定的用地規(guī)模作為調(diào)控目標(biāo)，制定村莊人均建設(shè)用地調(diào)整指標(biāo)，結(jié)合村莊人口發(fā)展對用地的需求，通過遷村并點、空心村整治等技術(shù)手段提高村莊建設(shè)的集約度，并制定完善的村莊用地規(guī)模調(diào)整彈性分步實施方案。

參考文獻(xiàn)：

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2 ?村莊規(guī)模調(diào)控的主要影響因素

2.1 ?區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)

隨著城鎮(zhèn)化過程的推進(jìn)，區(qū)域生產(chǎn)力布局不斷進(jìn)行調(diào)整，與之相伴的是區(qū)域城鎮(zhèn)體系和村鎮(zhèn)體系的調(diào)整和優(yōu)化過程。村莊發(fā)展規(guī)模調(diào)控目標(biāo)應(yīng)該與區(qū)域空間布局調(diào)整規(guī)劃保持一致，根據(jù)縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和鎮(zhèn)域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃所確定的重點建設(shè)、逐步縮并、維持原狀等不同類型的村莊，以及等級規(guī)模體系、職能體系和空間布局優(yōu)化方案，確定規(guī)劃期內(nèi)村莊規(guī)模調(diào)控的總體目標(biāo)。

2.2 ?土地利用規(guī)劃所確定的建設(shè)用地減量指標(biāo)

土地利用規(guī)劃的基本目標(biāo)是實現(xiàn)耕地總量的動態(tài)平衡。在快速城鎮(zhèn)化背景下，政府實施了城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模平衡政策，即城市建設(shè)用地增加必須與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤。因此，土地利用規(guī)劃根據(jù)此項原則所確定的建設(shè)用地減量指標(biāo)將根據(jù)土地利用規(guī)劃的指標(biāo)分配辦法在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）域進(jìn)行分配，并作為村莊規(guī)模調(diào)控的基本約束條件。

2.3 ?村莊建設(shè)現(xiàn)狀與未來發(fā)展需求

村鎮(zhèn)規(guī)劃對未來農(nóng)村居民點建設(shè)用地需求量預(yù)測一般按人均用地定額指標(biāo)法，計算公式為：Z=C×J/10 000，式中，Z表示規(guī)劃目標(biāo)年村鎮(zhèn)建設(shè)用地面積（hm2）;C表示規(guī)劃目標(biāo)年村鎮(zhèn)人口數(shù)量（人）;J表示城鎮(zhèn)人均用地定額指標(biāo)（m2/人）。由于現(xiàn)階段農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化速度嚴(yán)重滯后于城鎮(zhèn)化發(fā)展速度，村莊人口數(shù)量難以實現(xiàn)理想的健康城鎮(zhèn)化狀態(tài)下大規(guī)模的轉(zhuǎn)移和縮減，農(nóng)村居民點建設(shè)用地的減少只能依賴對人均用地指標(biāo)的縮減。按照現(xiàn)行的《城鄉(xiāng)用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》，人均用地指標(biāo)的縮減幅度有一定的限制，因此從村莊建設(shè)現(xiàn)狀和未來發(fā)展需求來看，尚存在著對建設(shè)用地縮減的阻力，而這一阻力也成為村莊規(guī)模調(diào)控的主要影響因素之一。

3 ?各影響因素的相互制約關(guān)系解析

3.1 ?城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)對村莊人口發(fā)展規(guī)模的制約

城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)對村莊人口規(guī)模調(diào)控主要通過制定省域、縣域和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，逐級控制并落實區(qū)域城鄉(xiāng)居民點布局調(diào)整目標(biāo)，在區(qū)域?qū)用娼y(tǒng)籌調(diào)整城鄉(xiāng)居民點等級規(guī)模體系。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃向上承接省域和縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，向下對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）域居民點空間布局調(diào)整進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃和安排，并作為村莊人口規(guī)?？刂频幕疽罁?jù)。村莊建設(shè)用地需求量預(yù)測采用人均用地定額指標(biāo)法，因此區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)通過人口指標(biāo)制約村莊建設(shè)用地需求預(yù)測量。區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)對村莊人口規(guī)模的制約關(guān)系如圖1所示。

3.2 ?土地利用規(guī)劃控制目標(biāo)對村莊建設(shè)用地規(guī)模的制約

土地利用規(guī)劃通過在一定區(qū)域范圍內(nèi)實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，從而實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡的保護(hù)目標(biāo)。農(nóng)村居民點依靠空心村整治、遷村并點等挖潛形式實現(xiàn)用地的集約化利用和規(guī)?？s減，并與城鎮(zhèn)建設(shè)用地增量掛鉤，從而保障城市建設(shè)、區(qū)域各項基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地的增量指標(biāo)。因此土地利用規(guī)劃通過制定耕地增量、建設(shè)用地減量等指標(biāo)對村莊建設(shè)用地規(guī)模調(diào)控起到制約作用。

3.3 ?村莊發(fā)展需求對村莊規(guī)模調(diào)控的制約

城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，村莊戶籍人口難以實現(xiàn)理想狀態(tài)下的快速縮減，因此用人均用地定額指標(biāo)法預(yù)測的村莊建設(shè)用地需求量與土地利用規(guī)劃確定的村莊建設(shè)用地控制指標(biāo)之間一般會有一定的差距，兩者的平衡需要通過對人均用地指標(biāo)的調(diào)整來實現(xiàn)。在村莊建設(shè)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上對人均用地指標(biāo)進(jìn)行調(diào)整，需要通過遷村并點、空心村治理、新村建設(shè)等手段，以提高土地利用的集約度來實現(xiàn)村莊建設(shè)用地需求與供給的平衡。

4 ?村莊用地規(guī)模調(diào)控對策建議

4.1 ?實現(xiàn)多目標(biāo)的對接和平衡

在區(qū)域城鎮(zhèn)化統(tǒng)籌發(fā)展目標(biāo)、土地利用規(guī)劃所確定的建設(shè)用地減量指標(biāo)、村莊建設(shè)現(xiàn)狀與未來發(fā)展需求等多目標(biāo)約束之下，村莊人口規(guī)模和建設(shè)用地規(guī)模相互對接并取得平衡發(fā)展是城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的必要保障?；谝陨细饔绊懸蛩氐南嗷ブ萍s關(guān)系分析，構(gòu)建如下多目標(biāo)平衡模型（圖2）。

4.2 ?以完善的實施方案作支撐

一般來說，根據(jù)土地利用規(guī)劃所確定的村莊用地控制規(guī)模與村莊人口發(fā)展對用地的需求之間存在矛盾，如果沒有完善的方案作支撐，村莊規(guī)模調(diào)控顯然在實施層面上缺乏可操作性。因此，借鑒新一輪土地利用總體規(guī)劃關(guān)于城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間管制分區(qū)的思想方法，通過劃定村鎮(zhèn)現(xiàn)狀建設(shè)邊界、規(guī)?？刂七吔绾蛿U(kuò)展邊界，實現(xiàn)村鎮(zhèn)規(guī)劃人均用地指標(biāo)調(diào)整與土地利用規(guī)劃用地控制目標(biāo)的彈性對接。如圖3所示，規(guī)?？刂七吔绶秶鷥?nèi)為允許建設(shè)區(qū)，現(xiàn)狀邊界與規(guī)模控制邊界范圍之間為規(guī)?？s減調(diào)控區(qū)域，擴(kuò)展邊界范圍內(nèi)為限制建設(shè)區(qū)（設(shè)定條件、彈性過渡），擴(kuò)展邊界之外為禁止建設(shè)區(qū)。

鄉(xiāng)村居民點格局存在布局散亂、占地超標(biāo)、大量閑置等一系列問題，對耕地保護(hù)造成了極大壓力。科學(xué)地調(diào)控村莊發(fā)展規(guī)模對緩解城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求與土地資源短缺的矛盾、推動城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展具有十分重要的意義。因此，應(yīng)該以土地利用規(guī)劃所確定的用地規(guī)模作為調(diào)控目標(biāo)，制定村莊人均建設(shè)用地調(diào)整指標(biāo)，結(jié)合村莊人口發(fā)展對用地的需求，通過遷村并點、空心村整治等技術(shù)手段提高村莊建設(shè)的集約度，并制定完善的村莊用地規(guī)模調(diào)整彈性分步實施方案。

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