盧守

[摘要]按照現(xiàn)代化小城市科學(xué)發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)，目前我國小城市在發(fā)展目標(biāo)、服務(wù)功能、產(chǎn)業(yè)成長、制度改革、考核機(jī)制等方面還存在一些問題。從2011年起浙江省啟動小城市培育工程，積極探索提升小城市發(fā)展質(zhì)量的現(xiàn)實(shí)路徑，為優(yōu)化區(qū)域城鎮(zhèn)化的整體布局提供了體制機(jī)制改革的創(chuàng)新樣本。提升小城市發(fā)展質(zhì)量的路徑為，把城市功能定位和城市品質(zhì)提升作為促進(jìn)小城市實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，把產(chǎn)業(yè)集群整體升級作為促進(jìn)小城市實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合的內(nèi)生性可持續(xù)發(fā)展動力，把健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制作為新一輪小城市培育工程的主線。

[關(guān)鍵詞]、城市；發(fā)展質(zhì)量

[中圖分類號]F291 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1671-8372（2014）01-0018-07

長期以來，城鄉(xiāng)關(guān)系怎樣從分割、疏離走向一體化發(fā)展始終是城鎮(zhèn)化全局的焦點(diǎn)和難點(diǎn)。國家早在“十五”規(guī)劃中首次提出，發(fā)展小城鎮(zhèn)是推進(jìn)我國城鎮(zhèn)化的重要途徑。小城市科學(xué)發(fā)展是鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)向縣域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、與城市經(jīng)濟(jì)聯(lián)動的關(guān)鍵推動力。新型城鎮(zhèn)化作為一項(xiàng)綜合性、科學(xué)性和前瞻性的國家重大發(fā)展戰(zhàn)略，要放棄以往側(cè)重大城市發(fā)展的差別化推進(jìn)方式，著力把條件成熟的中心鎮(zhèn)精心培育成小城市，作為調(diào)整城市結(jié)構(gòu)布局的重要節(jié)點(diǎn)，促進(jìn)大、中、小城市協(xié)調(diào)發(fā)展，使提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化相互融合、相互促進(jìn)。這對于加快社會主義現(xiàn)代化建設(shè)、全面建成小康社會意義重大，關(guān)系到“四化同步”能否順利實(shí)現(xiàn)。在新型城鎮(zhèn)化制度設(shè)計(jì)和推進(jìn)過程中，地方案例往往能夠提供重要的經(jīng)驗(yàn)和借鑒。有的地區(qū)嘗試把中心鎮(zhèn)培育成小城市，這類“鎮(zhèn)級市”改革可能為我國走出城鎮(zhèn)化發(fā)展困境開辟新的發(fā)展思路和模式探索，將會成為健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制的突破口。

一、小城市發(fā)展質(zhì)量的應(yīng)然標(biāo)準(zhǔn)

小城鎮(zhèn)化浪潮與農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展?jié)摿Σ蛔阒g的矛盾是發(fā)生“偽城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象的深層原因。國家“十二五”規(guī)劃提出“促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”，“有重點(diǎn)地發(fā)展小城鎮(zhèn)”。我們認(rèn)為，把中心鎮(zhèn)培育成科學(xué)發(fā)展的現(xiàn)代化小城市必須堅(jiān)持以轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為主題，以特色產(chǎn)業(yè)集群的整體升級為重心，用以人為本的理念打造戰(zhàn)略定位清晰、空間布局合理、服務(wù)功能完備、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美的生態(tài)智慧城市。為了實(shí)現(xiàn)這個目標(biāo)，應(yīng)該從社會主義事業(yè)總布局的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”角度全面認(rèn)識和理解小城市科學(xué)發(fā)展的具體路徑。只有“五位一體”各方面之間相互協(xié)調(diào)、相互融合，才能全面提升小城市宜商、高效、文明、包容、宜居的城市品牌價(jià)值，才能促成小城市與中心城市的良性聯(lián)動機(jī)制。

（一）小城市科學(xué)發(fā)展的基本內(nèi)涵

第一，經(jīng)濟(jì)建設(shè)水平?jīng)Q定了小城市是否宜商，為小城市科學(xué)發(fā)展積蓄內(nèi)生動力。小城市的經(jīng)濟(jì)總量、投資總量、產(chǎn)業(yè)規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)直接決定了人口規(guī)模、就業(yè)規(guī)模和市場規(guī)模及增長速度。由于多數(shù)農(nóng)村工業(yè)屬于“技術(shù)短缺一勞動密集型”產(chǎn)業(yè)，受勞動力素質(zhì)和技術(shù)應(yīng)用水平限制，小城市勞動生產(chǎn)率相對于大中城市明顯偏低。因此，小城市更適合于在本地推動特色產(chǎn)業(yè)集群式的轉(zhuǎn)型升級，通過獲得技術(shù)積累和知識溢出效應(yīng)提高主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的勞動生產(chǎn)率和要素集聚效率，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級和城鎮(zhèn)化的一體化融合。

第二，政治建設(shè)水平?jīng)Q定了小城市是否高效，為小城市科學(xué)發(fā)展改進(jìn)行政服務(wù)。深化擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)、充分下放行政權(quán)限是小城市提高行政服務(wù)水平的決定性因素。我國東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展一直是以市場推動為主，小城市政府行政工作能否高效運(yùn)轉(zhuǎn)、高質(zhì)服務(wù)決定了小城市能否為實(shí)現(xiàn)持續(xù)性創(chuàng)新營造公平的市場環(huán)境。簡化行政審批程序不是由試點(diǎn)鎮(zhèn)自行解決的問題，這是需要由政府整體推動的。

第三，文化建設(shè)水平?jīng)Q定了小城市是否文明，為小城市科學(xué)發(fā)展?fàn)I造文化氛圍。市民的文明程度、文化素質(zhì)、文化品位是城市品牌價(jià)值的基本特征，與小城市科學(xué)發(fā)展存在緊密的文化關(guān)聯(lián)。小城市通過發(fā)展公共文化服務(wù)和文化旅游產(chǎn)業(yè)挖掘和賦予城市特色文化內(nèi)涵，既能盤活城市文化資源、增加服務(wù)業(yè)比重、緩解土地資源稀缺問題，又有利于促進(jìn)城市投資的土地資本價(jià)值和物業(yè)資本價(jià)值循環(huán)上升。

第四，社會建設(shè)水平?jīng)Q定了小城市是否包容，為小城市科學(xué)發(fā)展形成和諧環(huán)境。由中心鎮(zhèn)向小城市轉(zhuǎn)變與農(nóng)村居民向市民轉(zhuǎn)變是分不開的，這不僅是農(nóng)村居民身份標(biāo)簽的變化，更是農(nóng)村居民向城市生活方式的轉(zhuǎn)變。因此，小城市科學(xué)發(fā)展不能再走以往“雙軌制”城市化的老路，而應(yīng)整合公安、民政、衛(wèi)生、教育、勞動保障、人口計(jì)劃生育多個部門的管理服務(wù)效能實(shí)現(xiàn)集約化、共享化、精確化，不斷加強(qiáng)社會建設(shè)滿足新市民的社會生活需要。

第五，生態(tài)文明建設(shè)水平?jīng)Q定了小城市是否宜居，為小城市科學(xué)發(fā)展創(chuàng)造綠色環(huán)境。創(chuàng)建生態(tài)城市是小城市全力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要途徑，能夠反映出城市整體人居環(huán)境與公共服務(wù)管理水平，能夠體現(xiàn)地方政府的生態(tài)價(jià)值觀。小城市不能再走大中城市先亂搭亂建、后拆違治理的老路，把綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展理念具體化在規(guī)劃布局、基礎(chǔ)設(shè)施、交通系統(tǒng)、能源體系、清潔環(huán)境等多個方面，成為自主建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型城市的新模式。

（二）小城市科學(xué)發(fā)展的重大意義

農(nóng)村城鎮(zhèn)化是城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的戰(zhàn)略內(nèi)容和農(nóng)村建設(shè)的根本路徑，科學(xué)發(fā)展的現(xiàn)代化小城市是實(shí)現(xiàn)“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系”的重要載體。把中心鎮(zhèn)培育成為現(xiàn)代化小城市是中心鎮(zhèn)發(fā)展壯大的客觀要求。在新的發(fā)展階段，小城市不僅自身發(fā)展迎來了前所未有的新機(jī)遇，而且對積極、穩(wěn)妥、整體推進(jìn)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

第一，從城鎮(zhèn)化發(fā)展階段上看，城鎮(zhèn)化中后期階段的逆城市化是小城市加快發(fā)展的重要契機(jī)。國外較多發(fā)達(dá)國家由于交通擁堵、環(huán)境污染等“城市病”加劇，在城鎮(zhèn)化中后期普遍出現(xiàn)了“逆城市化”現(xiàn)象，使周邊小城市的比較優(yōu)勢凸顯出來。我們調(diào)研發(fā)現(xiàn)，—方面“80后”和“90后”新生代農(nóng)民工普遍表示不愿意再回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)，而另一方面大城市就業(yè)競爭激烈，生活成本偏高，小城市又成為新生代農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、返鄉(xiāng)就業(yè)的現(xiàn)實(shí)選擇。這些返鄉(xiāng)的新生代農(nóng)民工擁有一定文化程度，為小城市產(chǎn)業(yè)升級提供了更加穩(wěn)定的勞動力供給。

第二，從提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量上看，處理好產(chǎn)業(yè)、就業(yè)和城鎮(zhèn)化的關(guān)系是小城市科學(xué)發(fā)展的內(nèi)在要求。興業(yè)是興城的基礎(chǔ)，產(chǎn)業(yè)支撐是小城市科學(xué)發(fā)展的內(nèi)生動力。小城市擁有一定規(guī)模的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，有利于解決新增勞動力就業(yè)問題。通過實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合，—方面使本地農(nóng)民就近集居，減輕遠(yuǎn)遷移民的落戶成本和交通費(fèi)用，拓寬就業(yè)、創(chuàng)業(yè)渠道；另—方面有利于擴(kuò)大消費(fèi)和拉動投資，與當(dāng)前穩(wěn)增長、擴(kuò)內(nèi)需的宏觀調(diào)控總要求是一致的，能夠?yàn)椤笆濉睍r期國民經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)較快發(fā)展提供持續(xù)的有力支撐。

第三，從區(qū)域城市結(jié)構(gòu)布局上看，大、中、小城市協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略使小城市在多核性城鎮(zhèn)體系中的重要地位越來越突出。從新型城鎮(zhèn)化全局看，大中城市人口容量呈現(xiàn)超飽和狀態(tài)，多種資源要素過度集中，導(dǎo)致環(huán)境承載力嚴(yán)重下降，公共服務(wù)壓力不斷增大，所以控制大中城市人口總量增長已經(jīng)勢在必行。這必然引發(fā)城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)村遷移人口的目的地逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樾〕鞘小Ｍ瑫r縣域城鎮(zhèn)化是就地、就近城鎮(zhèn)化的基本途徑，具有使絕大多數(shù)農(nóng)民轉(zhuǎn)變成真正市民的地緣、親緣和生態(tài)環(huán)境承載力優(yōu)勢。因此，小城市科學(xué)發(fā)展在新型城鎮(zhèn)化系統(tǒng)中的地位將會越來越重要。

第四，從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展上看，促進(jìn)小城市科學(xué)發(fā)展是徹底改變城鄉(xiāng)分割、分離、分立狀態(tài)的最優(yōu)路徑。黨的十八大提出：“解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題是全黨工作重中之重，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決‘三農(nóng)問題的根本途徑?！毙〕鞘型ㄟ^整體推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)所轄的集鎮(zhèn)、村莊基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，同步提高農(nóng)村居民和進(jìn)城農(nóng)民的生活質(zhì)量，使農(nóng)民身份向市民身份過渡，實(shí)現(xiàn)就近、就地市民化，實(shí)現(xiàn)以鎮(zhèn)帶村、鎮(zhèn)村融合、聯(lián)動發(fā)展。小城市科學(xué)發(fā)展能夠?yàn)槌青l(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)體系和公共服務(wù)一體化提供平臺，真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。

二、現(xiàn)階段我國小城市發(fā)展存在的主要問題

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在小城市培育工程的推進(jìn)過程中，小城市總體發(fā)展目標(biāo)、城市服務(wù)功能、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、相關(guān)制度改革和干部考核機(jī)制等方面還存在一些問題需要仔細(xì)剖析。從本質(zhì)上看，城鄉(xiāng)資源配置方式、城鄉(xiāng)收益分配方式、地方干部評價(jià)方式是導(dǎo)致這些問題長期存在和解決遲滯的本源性因素。

（一）在小城市發(fā)展目標(biāo)方面，傳統(tǒng)的城市規(guī)模偏好取向與轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式之間存在偏差

發(fā)展目標(biāo)決定發(fā)展規(guī)劃和功能定位，片面地“造城”、“擴(kuò)城”都不是城鎮(zhèn)化的正路。小城市科學(xué)發(fā)展的目標(biāo)不是單純追求城市經(jīng)濟(jì)規(guī)模、土地規(guī)模和人口規(guī)模，而應(yīng)該是優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效率、突出特色、鞏固優(yōu)勢、融入大中城市網(wǎng)絡(luò)的現(xiàn)代化小城市。盡管浙江省小城市培育計(jì)劃已經(jīng)實(shí)施3年，但是有的試點(diǎn)鎮(zhèn)對小城市發(fā)展方向和功能定位的認(rèn)識還不夠清晰。有的試點(diǎn)鎮(zhèn)總是強(qiáng)調(diào)鎮(zhèn)域規(guī)模小、發(fā)展空間不足、用地指標(biāo)緊缺難以滿足中心鎮(zhèn)發(fā)展需求等問題。我們認(rèn)為，小城市科學(xué)發(fā)展目標(biāo)必須以小城市在城市群中的功能定位為基準(zhǔn)，貪多求大的增長依賴思維與轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式是根本矛盾的。集約型、緊湊型的精明增長模式才是小城市的科學(xué)發(fā)展方式，一方面對地區(qū)中心城市具有承接合作功能，另—方面對周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)起到帶動輻射作用。因此，要緊緊圍繞小城市科學(xué)發(fā)展目標(biāo)和功能定位來整合和修正城市整體發(fā)展規(guī)劃，保證小城市發(fā)展規(guī)劃、土地規(guī)劃、基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃等互相銜接，互相匹配。

（二）在小城市服務(wù)功能方面，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足、管理滯后與居民生活需求之間存在供需矛盾

城市服務(wù)功能是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的重要內(nèi)容，決定了城市發(fā)展的潛力、吸引力和競爭力。小城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不僅要查缺補(bǔ)漏，做好增量，而且要加強(qiáng)管理，定期維護(hù)，保證基礎(chǔ)設(shè)施真正發(fā)揮功能，使市民切實(shí)得到方便服務(wù)和舒適體驗(yàn)。有的小城市垃圾站點(diǎn)、圖書館、健身公園等公共服務(wù)設(shè)施數(shù)量少、選址偏、分布不合理，給市民生活帶來不便，不利于城鎮(zhèn)的持續(xù)健康發(fā)展。因此，城市服務(wù)功能的全面提升和精細(xì)化管理是地方政府完善小城市培育工作的重中之重。與大中城市相比，小城市由于體量相對較小，在加強(qiáng)公共服務(wù)精細(xì)化管理方面更加具有內(nèi)在優(yōu)勢。然而，在公共服務(wù)責(zé)任主體意識方面，有的試點(diǎn)鎮(zhèn)政府工作主動性和創(chuàng)造性還不夠，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)管理觀念滯后，與小城市現(xiàn)代化發(fā)展目標(biāo)之間的矛盾比較突出。這其實(shí)正是地方政府在人口城鎮(zhèn)化過程中必須承擔(dān)的公共服務(wù)供給義務(wù)和管理職責(zé)所在。

（三）在小城市產(chǎn)業(yè)成長方面，產(chǎn)業(yè)集群的轉(zhuǎn)型升級能力與城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)支撐要求不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)

以產(chǎn)業(yè)集群帶動城鎮(zhèn)化，以城鎮(zhèn)化促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群轉(zhuǎn)型升級，最終形成我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)體系與產(chǎn)業(yè)組織體系、城鎮(zhèn)等級體系三者協(xié)調(diào)發(fā)展的格局，這是新型城鎮(zhèn)化與工業(yè)化良性互動的理想狀態(tài)。目前在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的趨勢下，小城市產(chǎn)業(yè)集群面臨轉(zhuǎn)型升級的壓力較大，城鎮(zhèn)化建設(shè)與產(chǎn)業(yè)集群轉(zhuǎn)型升級之間的關(guān)系仍然存在一些問題。一是產(chǎn)業(yè)集群的空間分布不集中，雖然農(nóng)村人口不斷減少，但農(nóng)村建設(shè)用地反而增多，企業(yè)分散，土地浪費(fèi)嚴(yán)重，衛(wèi)生環(huán)境散亂臟。二是盡管有的小城市擁有若干特色產(chǎn)業(yè)集群，但是多數(shù)企業(yè)處于產(chǎn)業(yè)鏈的同質(zhì)化產(chǎn)品競爭環(huán)節(jié)，沒有形成特色鮮明、上下關(guān)聯(lián)的產(chǎn)業(yè)體系，直接影響了城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的良l生互動發(fā)展。三是大部分小企業(yè)仍以簡單初加工為主，技術(shù)水平升級緩慢，影響了產(chǎn)品競爭力、產(chǎn)業(yè)競爭力和城市競爭力。其主要原因在于缺乏新技術(shù)應(yīng)用和高素質(zhì)勞動力的優(yōu)化組合，更深層次的原因是小城市整體環(huán)境對高端人才吸引力較弱，對先進(jìn)技術(shù)消化吸收能力不強(qiáng)。

（四）在小城市制度改革方面，土地、住房等制度障礙嚴(yán)重制約試點(diǎn)鎮(zhèn)向小城市轉(zhuǎn)型

土地要素制約是試點(diǎn)鎮(zhèn)向小城市轉(zhuǎn)型中遇到的普遍性和突出性問題，表現(xiàn)為“用地指標(biāo)優(yōu)先予以支持”成為多數(shù)試點(diǎn)鎮(zhèn)向上級部門反映的最關(guān)切政策訴求。在試點(diǎn)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型成小城市的過程中，為了改善公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施，試點(diǎn)鎮(zhèn)財(cái)政支出壓力較大。但是由于試點(diǎn)鎮(zhèn)缺乏獨(dú)立完整的一級財(cái)政體制和鎮(zhèn)級金庫，試點(diǎn)鎮(zhèn)所能支配的財(cái)政資金十分有限，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改造的資金投入只能依靠土地出讓金返還和銀行貸款。這種做法直接加劇了地方政府對土地財(cái)政的自然依賴和賣地沖動，城鎮(zhèn)化綁架了房地產(chǎn)。反過來，房地產(chǎn)開發(fā)對地塊和利潤的追逐，促使某些中心鎮(zhèn)大拆大建，新開發(fā)住宅小區(qū)與周邊公共服務(wù)配套設(shè)施缺位并存，新建樓房閑置與浪費(fèi)土地資源并存，甚至出現(xiàn)“空城”、“睡城”、“鬼城”現(xiàn)象，房地產(chǎn)又綁架了城鎮(zhèn)化，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化和房地產(chǎn)卷入互相牽制、進(jìn)退兩難的惡性循環(huán)怪圈。

（五）在小城市考核機(jī)制方面，考核方式和評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)有待科學(xué)化、合理化、精細(xì)化

科學(xué)、合理、準(zhǔn)確是考核評價(jià)小城市科學(xué)發(fā)展的基本要求，然而當(dāng)前小城市培育考評工作存在一些問題。一是現(xiàn)有考核指標(biāo)沒有突出試點(diǎn)鎮(zhèn)本地特色和轉(zhuǎn)型升級特征，這與培育工程總目標(biāo)，即把經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平較高的中心鎮(zhèn)培育成有特色的現(xiàn)代化小城市是不符的?，F(xiàn)有的考核機(jī)制沒有以城市特色為重點(diǎn)，導(dǎo)致一些試點(diǎn)鎮(zhèn)專門挑分?jǐn)?shù)高的選項(xiàng)做工作，致使地方政府自身輕視了城市特色培育。在小城市培育的過程中，我們有能力、有時間、有空間挖掘試點(diǎn)鎮(zhèn)的城市特色，包括地方自有特色和轉(zhuǎn)型升級特色。因此，應(yīng)該適當(dāng)增加試點(diǎn)鎮(zhèn)新產(chǎn)品產(chǎn)值、高級工程師數(shù)量、本科以上職工人數(shù)、研發(fā)資金投入總額等體現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的指標(biāo)及權(quán)重。二是分期目標(biāo)和任務(wù)分解還不夠細(xì)致。“年終考核下結(jié)論”是影響考評工作準(zhǔn)確性的主要原因。小城市培育工程不是一個、兩個部門的工作，是需要多個部門協(xié)調(diào)配合的系統(tǒng)性戰(zhàn)略任務(wù)。主管部門必須在總體戰(zhàn)略下分解不同地區(qū)小城市的短期、中期、長期目標(biāo)，并實(shí)施進(jìn)度動態(tài)考核，明確各階段、各職能部門的工作重點(diǎn)，把握好效率和效益、增量和質(zhì)量的關(guān)系。

三、提升小城市發(fā)展質(zhì)量的實(shí)踐探索：浙江省小城市培育工程

2011年浙江省政府出臺《關(guān)于支持小城市培育試點(diǎn)工作實(shí)施意見》，選定27個鎮(zhèn)為小城市培育試點(diǎn)，基于浙江城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)差異化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)和趨勢，把一批特色產(chǎn)業(yè)支撐作用強(qiáng)、人口承載潛力大的中心鎮(zhèn)培育成為現(xiàn)代化小城市，強(qiáng)調(diào)以城帶鄉(xiāng)，促進(jìn)生產(chǎn)要素空間分布平衡和實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居民就近就地轉(zhuǎn)移。把中心鎮(zhèn)培育成為現(xiàn)代小城市，這種模式探索遵循了現(xiàn)代城市發(fā)展規(guī)律，符合“十二五”規(guī)劃綱要提出的“堅(jiān)持以人為本、節(jié)地節(jié)能、生態(tài)環(huán)保、安全實(shí)用、突出特色、保護(hù)文化和自然遺產(chǎn)的原則”，是落實(shí)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重大模式創(chuàng)新。小城市培育試點(diǎn)工程在體制構(gòu)建上取得了初步突破，釋放了試點(diǎn)鎮(zhèn)的發(fā)展活力，發(fā)揮了先行先試的示范效應(yīng)。

浙江省政府在試點(diǎn)鎮(zhèn)堅(jiān)持深化擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革，在保持鎮(zhèn)級建制不變的基礎(chǔ)上賦予試點(diǎn)鎮(zhèn)與縣級政府基本相同的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。通過委托、界定、授權(quán)等方式給予試點(diǎn)鎮(zhèn)以縣市（區(qū)）級行政審批、監(jiān)督服務(wù)事項(xiàng)管理權(quán)限，在土地使用權(quán)、財(cái)政支配權(quán)、行政審批權(quán)和公共事務(wù)管理權(quán)等方面松綁擴(kuò)權(quán)。配優(yōu)配強(qiáng)試點(diǎn)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子，試點(diǎn)鎮(zhèn)黨委書記、鎮(zhèn)長可由區(qū)市級領(lǐng)導(dǎo)同志兼任，或根據(jù)試點(diǎn)鎮(zhèn)發(fā)展需要和干部情況，高配為所在區(qū)（市）副區(qū)（市）級干部。允許試點(diǎn)鎮(zhèn)在核定編制總數(shù)內(nèi)統(tǒng)籌安排機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備。縣級政府相關(guān)部門派駐試點(diǎn)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)，派駐機(jī)構(gòu)的日常管理以試點(diǎn)鎮(zhèn)為主，派駐機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人任用、調(diào)整和工作人員調(diào)動，要書面征得試點(diǎn)鎮(zhèn)黨委同意。經(jīng)過3年精心培育，浙江省27個試點(diǎn)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展取得了明顯進(jìn)展。2012年27個試點(diǎn)鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化率平均為62.8%，提高了2.9個百分點(diǎn)，建成區(qū)人口密度為每平方公里8521人，人口城鎮(zhèn)化速度比土地城鎮(zhèn)化速度快4.7個百分點(diǎn)。

第一，經(jīng)濟(jì)總量快速增長。2012年浙江省27個試點(diǎn)鎮(zhèn)GDE總量為2131.1億元，平均增長13.7%，GDP總量占全省比重為6.16%，提高To.36個百分點(diǎn)。平均每個鎮(zhèn)GDE總量為78.9億元，其中有7個鎮(zhèn)GDE總量超百億元。第三產(chǎn)業(yè)占比為33.5%，提高了2.4個百分點(diǎn)；完成第三產(chǎn)業(yè)增加值713億元，同比增長22.3%，高出GDP增速8.6個百分點(diǎn)。

第二，財(cái)政收入穩(wěn)步增長。201 2年浙江省27個試點(diǎn)鎮(zhèn)完成財(cái)政總收入為280.4億元，平均增長12.6%，財(cái)政總收入占全省比重為4.38%，提高了0.12個百分點(diǎn)。其中，稅收占財(cái)政收入比重為85.27%，提高了3.7個百分點(diǎn)。平均每個鎮(zhèn)財(cái)政收^平均為10.4億元，其中有13個鎮(zhèn)財(cái)政收入超10億元。

第三，投資總量持續(xù)增長。2012年浙江省27個試點(diǎn)鎮(zhèn)完成限額以上投資1135.7億元，平均增長29.8%，投資總量占全省比重為6.64%，提高To.49個百允點(diǎn)。其中，完成工業(yè)經(jīng)濟(jì)投入529.5億元，占總投資的43.1%，高出全省7.7個百分點(diǎn)；新增上市企業(yè)4家，規(guī)模以上企業(yè)241家。

第四，城鄉(xiāng)居民差距不斷縮小。2012年浙江省27個試點(diǎn)鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化率平均增長2.9個百分點(diǎn)，第二、三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員比重為90.2%，非農(nóng)從業(yè)人員占比增長1.7個百分點(diǎn)。城鄉(xiāng)居民收入比為1.79，縮小了0.05倍。其中，農(nóng)村居民人均收入為19081元，高出全省4529元，增速快于城鎮(zhèn)居民人均收入3.06個百分點(diǎn)。

第五，公共服務(wù)能力顯著增強(qiáng)。試點(diǎn)鎮(zhèn)行政審批中心服務(wù)效率明顯提高，27個試點(diǎn)鎮(zhèn)鎮(zhèn)均設(shè)立34個服務(wù)窗口，擁有工作人員47人，能辦理事項(xiàng)193項(xiàng)，鎮(zhèn)日均辦理事項(xiàng)224項(xiàng)，辦結(jié)率達(dá)99.4%。行政執(zhí)法中心服務(wù)趨于規(guī)范，27個試點(diǎn)鎮(zhèn)執(zhí)法資格人員平均達(dá)到23人，能行使執(zhí)法事項(xiàng)455項(xiàng)，立案查處違法事項(xiàng)42666起，辦結(jié)率達(dá)96.2%。

第六，教育醫(yī)療服務(wù)水平提高。2個試點(diǎn)鎮(zhèn)新建2N高中，學(xué)前教育普及率、初中畢業(yè)生升學(xué)率、高中段毛入學(xué)率分別達(dá)99.2%、98.3%、98.1%；新增醫(yī)院床位1553張，每千人醫(yī)院床位數(shù)為3.35張，每千人醫(yī)生數(shù)為2.68.L。城鄉(xiāng)居民、城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老醫(yī)療保險(xiǎn)參保率分別達(dá)97.1%、91.8%，分別提高3.5、3.2個百分點(diǎn)；新增養(yǎng)老床位1564張，總床位數(shù)達(dá)到9214張。

四、提升小城市發(fā)展質(zhì)量的實(shí)現(xiàn)路徑

鄉(xiāng)鎮(zhèn)城市化是促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的關(guān)鍵支撐點(diǎn)，推動小城市科學(xué)發(fā)展是提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量的重要任務(wù)。如果完全被動地依靠培育政策推動小城市往前走，勢必會影響小城市發(fā)展速度和城鎮(zhèn)化全局進(jìn)展。因此，厘清實(shí)現(xiàn)路徑的問題才是決定小城市能否實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展目標(biāo)的核心。要實(shí)現(xiàn)小城市發(fā)展的歷史性突破，現(xiàn)階段必須根據(jù)小城市發(fā)展實(shí)際存在的主要問題，遵循實(shí)用性、系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性和有效性原則，由省級相關(guān)主管部門、所在縣市、試點(diǎn)鎮(zhèn)多方合力，同步推進(jìn)小城市培育工程，盡快從科學(xué)規(guī)劃和打造框架階段轉(zhuǎn)入完善務(wù)實(shí)推進(jìn)機(jī)制的新階段。

（一）把城市功能定位和城市品質(zhì)提升作為促進(jìn)小城市實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)

明確小城市服務(wù)功能基本內(nèi)容，全面提升小城市品質(zhì)，必須進(jìn)一步探索城鎮(zhèn)管理體制創(chuàng)新，提高小城市基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)和管理水平。既不能把小城市品質(zhì)提升誤解為搞形象工程，也不能一味片面強(qiáng)調(diào)城市形態(tài)而掩蓋了城市功能缺位。

第一，推進(jìn)小城市公共資源管理標(biāo)準(zhǔn)化。小城市培育主管部門要把公共資源配置均等化、優(yōu)質(zhì)化作為小城市培育政策體系的重點(diǎn)，把城市管理標(biāo)準(zhǔn)化、高效化作為小城市培育考核體系的要點(diǎn)，充分調(diào)動試點(diǎn)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)干部加強(qiáng)城市公共管理的能動性和創(chuàng)造性。小城市只有具備了比較完善的教育、醫(yī)療、環(huán)境、交通、休閑等公共資源，才能吸引并留住高端管理人才、技術(shù)人才和新生代農(nóng)民工，才能保證小城市未來幾十年的優(yōu)質(zhì)勞動力資源供給。這本身也符合倡導(dǎo)人的城鎮(zhèn)化、促進(jìn)人的全面發(fā)展的人本訴求。

小城市自身要加強(qiáng)市政設(shè)施、市容交通、社會治安、就業(yè)社保、戶籍管理、休閑場館、災(zāi)害救援等方面管理標(biāo)準(zhǔn)化、服務(wù)便民化和監(jiān)督常態(tài)化，緩解試點(diǎn)鎮(zhèn)城市功能缺位與公共服務(wù)需求日益增長之間的突出矛盾。例如盡管浙江省沿海地區(qū)對臺風(fēng)等自然災(zāi)害預(yù)防積累了較多救援經(jīng)驗(yàn)，但是2013年秋季強(qiáng)臺風(fēng)“菲特”對一些小城市的地下管網(wǎng)、供水供電設(shè)施及災(zāi)害救援工作提出了新考驗(yàn)，小城市城鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)該表里如一，“面子”和“里子”同等重要。

第二，圍繞智慧城市、文化城市、和諧城市、生態(tài)城市全面提升城市特色品質(zhì)。小城市培育主管部門在明確小城市發(fā)展目標(biāo)的基礎(chǔ)上合理制定考核指標(biāo)和考核辦法，—方面確保考核指標(biāo)能夠正確引導(dǎo)小城市領(lǐng)導(dǎo)干部的實(shí)際工作，另—方面保證考核結(jié)果能夠真實(shí)反映小城市科學(xué)發(fā)展的實(shí)際水平和實(shí)施進(jìn)度。主管部門可以考慮適當(dāng)增加小城市圖書館、文化館、博物館、科技館、市民公園、公共衛(wèi)生廁所、垃圾集中處理等公共設(shè)施建設(shè)和信息化改造升級在培育政策和考核體系中的比重。

小城市自身要正確理解城市品質(zhì)目標(biāo)的內(nèi)涵和重要性，城市服務(wù)功能的多維度特點(diǎn)決定了提升城市品質(zhì)要打“組合拳”。智慧城市強(qiáng)調(diào)信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與便民應(yīng)用，文化城市突出公共文化服務(wù)普及推廣，和諧城市凸顯社會治安好、基層矛盾少，生態(tài)城市堅(jiān)持守住生態(tài)空間比例。完善城市服務(wù)功能與突出城市特色魅力并不矛盾，多類型的城市特色品質(zhì)之間也不矛盾。只有積極利用信息技術(shù)和融入生態(tài)理念，才能增大城鎮(zhèn)發(fā)展的容量與空間；只有自主開發(fā)文化資源和維護(hù)社會安定，才能提高小城市獨(dú)特的文化品位。

（二）把產(chǎn)業(yè)集群整體升級作為促進(jìn)小城市實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合的內(nèi)生性可持續(xù)發(fā)展動力

城鎮(zhèn)化在本質(zhì)上是產(chǎn)業(yè)分工和空間集聚的過程。提升產(chǎn)業(yè)競爭力是提升城市競爭力的關(guān)鍵，產(chǎn)業(yè)競爭力和城市競爭力復(fù)合演化為城市產(chǎn)業(yè)競爭力。小城市產(chǎn)業(yè)升級具有農(nóng)村工業(yè)化演化的必然性，已經(jīng)處于市場倒逼產(chǎn)業(yè)升級的轉(zhuǎn)型階段。因此，要抓住產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈高端攀升的分工機(jī)遇，不斷提高新產(chǎn)品增加值和單位建設(shè)用地面積的增加值，把傳統(tǒng)集群產(chǎn)業(yè)融入到產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈中去，控制住鏈中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)來增強(qiáng)城市產(chǎn)業(yè)競爭力，依靠創(chuàng)新驅(qū)動和效率提升實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級，這些任務(wù)都需要強(qiáng)化組織協(xié)調(diào)效應(yīng)作為推進(jìn)機(jī)制。

第一，加快小城市主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)政府管理部門的職能轉(zhuǎn)變。在日趨公平競爭的市場環(huán)境下，主管部門要改變過去重審批、輕監(jiān)管的管理方式，創(chuàng)新管理體制，切實(shí)加強(qiáng)事中事后的監(jiān)管，保證市場在資源配置中起決定性作用。主管部門要圍繞試點(diǎn)鎮(zhèn)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系內(nèi)容，引導(dǎo)企業(yè)積極投入自主創(chuàng)新，逐步減少對優(yōu)惠政策的依賴性，幫助企業(yè)避免宏觀產(chǎn)業(yè)政策和市場形勢變化引起的企業(yè)經(jīng)營波動，避免產(chǎn)能過剩。

第二，整合小城市金融監(jiān)管部門的投融資服務(wù)監(jiān)管職能。多數(shù)試點(diǎn)鎮(zhèn)企業(yè)為中小型民營企業(yè)，有大量金融服務(wù)需求。隨著浙江省金融改革深化，小額貸款公司、優(yōu)先股等金融業(yè)態(tài)創(chuàng)新逐漸增多，縣（市）金融辦工作量快速增多，無法保證對試點(diǎn)鎮(zhèn)金融企業(yè)服務(wù)細(xì)化。建議在試點(diǎn)鎮(zhèn)設(shè)立金融服務(wù)所，作為金融辦在試點(diǎn)鎮(zhèn)的分支結(jié)構(gòu)，既有利于試點(diǎn)鎮(zhèn)民營經(jīng)濟(jì)投融資發(fā)展，促進(jìn)區(qū)域金融改革的整體推進(jìn)，又有利于試點(diǎn)鎮(zhèn)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的長遠(yuǎn)發(fā)展。

第三，加強(qiáng)小城市行業(yè)協(xié)會自主轉(zhuǎn)型升級協(xié)作功能。浙江省大多數(shù)民營經(jīng)濟(jì)起源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，試點(diǎn)鎮(zhèn)集聚了大量的中小規(guī)模工業(yè)企業(yè)。行業(yè)協(xié)會具有專業(yè)技術(shù)信息和市場信息優(yōu)勢，對內(nèi)有規(guī)劃發(fā)展、設(shè)計(jì)研發(fā)、品牌創(chuàng)新和市場營銷職能，對外有交流合作和與政府溝通職能。強(qiáng)化企業(yè)和行業(yè)自組織能力有利于通過企業(yè)互助實(shí)現(xiàn)穩(wěn)步連續(xù)性創(chuàng)新，深化專業(yè)化分工，促使產(chǎn)業(yè)集群整體進(jìn)入漸進(jìn)務(wù)實(shí)的升級模式。這也是市場在資源配置中起決定性作用的具體體現(xiàn)。

（三）把健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制作為新一輪小城市培育工程的主線

小城市的發(fā)展定位必須在完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制的統(tǒng)領(lǐng)下穩(wěn)步推動新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。在把試點(diǎn)鎮(zhèn)培育成小城市的過程中，絕對不能固化城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)，而是要全力拆解城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)阻滯和社會藩籬，使原來被孤立的農(nóng)村社會融合到小城市科學(xué)發(fā)展的各個方面之中，擴(kuò)大小城市對周邊農(nóng)村的輻射和帶動效應(yīng)。因此，以深化強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革為依托，切實(shí)解決試點(diǎn)鎮(zhèn)財(cái)政體制、行政體制、土地使用方面出現(xiàn)的難點(diǎn)問題，以此作為新一輪小城市培育行動的最大亮點(diǎn)。

第一，完善試點(diǎn)鎮(zhèn)建設(shè)用地保障制度，保證鎮(zhèn)級用地“有據(jù)可依”。妥善解決可用土地資源總量有限與用地需求量逐年增加的矛盾，既要突破發(fā)展要素瓶頸，又要賦予農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利。在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)完成確權(quán)的基礎(chǔ)上，合理統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地資源平等交換，不斷探索土地流轉(zhuǎn)新機(jī)制。盡快建立集體土地可人市的城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場，允許林權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)全面流轉(zhuǎn)，允許三權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，允許閑置宅基地自愿有償退出。一方面要賦予農(nóng)民更大交易空間的土地交易權(quán)，保障農(nóng)民公平分享土地增值收益，激發(fā)農(nóng)村金融活力；另一方面要限制地方政府和企業(yè)土地抵押擔(dān)保規(guī)模，避免土地市場波動引發(fā)的金融風(fēng)險(xiǎn)。在實(shí)行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的過程中，農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地的征地拆遷工作必須全面考慮生態(tài)資源保護(hù)、農(nóng)民生產(chǎn)生活便利和開發(fā)項(xiàng)目發(fā)展前景，避免盲目大拆大建、征地長期閑置等不當(dāng)做法造成土地資源浪費(fèi)。

第二，加快啟動試點(diǎn)鎮(zhèn)財(cái)政專項(xiàng)改革，保證鎮(zhèn)級財(cái)政“有錢統(tǒng)籌”。小城市培育的相關(guān)主管部門要理順縣（市）與試點(diǎn)鎮(zhèn)財(cái)稅關(guān)系，調(diào)整稅費(fèi)留成比例，加大試點(diǎn)鎮(zhèn)財(cái)政體制創(chuàng)新力度。只有賦予試點(diǎn)鎮(zhèn)更大的財(cái)權(quán)，才能確保加大城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)改造投入，才能積極實(shí)現(xiàn)小城市城鄉(xiāng)社會保障制度對接銜接，才能保障試點(diǎn)鎮(zhèn)對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的自主能動性。一方面有益于保障城市居民和農(nóng)村居民同等人均數(shù)量、同等質(zhì)量的公共服務(wù)，縮小城鄉(xiāng)二元社會發(fā)展差距，另—方面能夠從根本上扭轉(zhuǎn)試點(diǎn)鎮(zhèn)政府的土地財(cái)政傾向，化解基層政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，徹底解決一些地方政府強(qiáng)征強(qiáng)購農(nóng)民承包地問題。讓農(nóng)民集體所有土地回歸到原有價(jià)值上來，讓土地市場回歸到市場起決定性作用的正常運(yùn)行軌道上來。

第三，深化試點(diǎn)鎮(zhèn)行政管理體制改革，保證鎮(zhèn)級行政“有權(quán)管理”。建議嘗試打破試點(diǎn)鎮(zhèn)沿用至今的、全國統(tǒng)一的傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理職能設(shè)置體系，根據(jù)管理事務(wù)復(fù)雜程度設(shè)計(jì)試點(diǎn)鎮(zhèn)職權(quán)和事權(quán)，在違章建筑、食品安全、計(jì)劃生育、民辦教育、環(huán)境保護(hù)等行政監(jiān)督管理方面依法委托試點(diǎn)鎮(zhèn)政府相應(yīng)的行政執(zhí)法權(quán)，進(jìn)一步清晰、完整地確定試點(diǎn)鎮(zhèn)政府的法定職能內(nèi)容和范圍，提高試點(diǎn)鎮(zhèn)行政管理效率，著力解決一些試點(diǎn)鎮(zhèn)行政管理不到位的問題。尤其是環(huán)境污染、安全生產(chǎn)等實(shí)行“一票否決制”的行政監(jiān)督工作，要授權(quán)試點(diǎn)鎮(zhèn)_定的處罰權(quán)，保證行政管理的權(quán)責(zé)平衡對等。

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責(zé)任編輯 張桂霞