◎ 孫 敏 姜允芳

一、引言

秉承“管住總量、嚴(yán)控增量、盤活存量”的國家城鎮(zhèn)化建設(shè)用地總體導(dǎo)向，針對城市常住人口規(guī)模不斷擴(kuò)大、城市建設(shè)用地規(guī)模不斷擴(kuò)張的客觀現(xiàn)實(shí)，上海市在第六次規(guī)劃土地工作會(huì)議中提出了“嚴(yán)守用地底線，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地‘零增長’，從外延擴(kuò)張轉(zhuǎn)向內(nèi)部挖掘，著力提高用地的集約度和效率，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，堅(jiān)持緊湊型的城市發(fā)展模式”的新型規(guī)劃編制理念和要求。嚴(yán)格的新增建設(shè)用地指標(biāo)政策剛性約束、全市現(xiàn)狀建設(shè)用地總量接近國務(wù)院批準(zhǔn)的《2006-2020年上海市土地利用總體規(guī)劃》中所確定的2020年城市建設(shè)用地總量指標(biāo)以及后續(xù)持續(xù)的外來常住人口數(shù)量增加和建設(shè)用地規(guī)模擴(kuò)張，上海市憑借其“兩規(guī)合一”①的制度優(yōu)勢開始了在“存量發(fā)展[1]②”背景下郊野地區(qū)③土地綜合整治規(guī)劃的探索。通過在郊野地區(qū)實(shí)施郊野單元規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)對郊野土地的網(wǎng)格化、信息化和精細(xì)化管理，同時(shí)也通過集建區(qū)外現(xiàn)狀建設(shè)用地減量化④來緩解本市土地資源約束的壓力，實(shí)現(xiàn)居民點(diǎn)和企業(yè)的集中布局，通過有效利用集建區(qū)以外的土地推動(dòng)城市發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型。

“郊野單元規(guī)劃”作為一個(gè)新的規(guī)劃理念在國內(nèi)提出時(shí)間不長，具體實(shí)施也處于試點(diǎn)階段。當(dāng)前國內(nèi)對郊野單元規(guī)劃的研究還不太多，其中，宋凌[2]等分析了目前上海郊野地區(qū)規(guī)劃編制的主要問題，介紹包括郊野地區(qū)規(guī)劃體系、區(qū)縣土地整治規(guī)劃、郊野單元規(guī)劃和郊野公園規(guī)劃四個(gè)方面的探索，并提出了規(guī)劃的“3個(gè)轉(zhuǎn)向”；劉俊[3]梳理了目前郊野地區(qū)現(xiàn)有的規(guī)劃，分析了郊野地區(qū)存在的問題與發(fā)展導(dǎo)向，并結(jié)合松江區(qū)新浜鎮(zhèn)的具體案例進(jìn)行了實(shí)證；管韜萍[4]等人以郊野公園建設(shè)為例分析了目前上海市在郊野地區(qū)土地規(guī)劃管理中的創(chuàng)新實(shí)踐，并提出了上海市在集建區(qū)以外郊野地區(qū)規(guī)劃管理思路上的三個(gè)轉(zhuǎn)變；莊少勤[5]等人從宏觀上論述了以郊野單元規(guī)劃為載體的土地綜合整治來助推新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略思考；陶英勝[6]就上海市新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的路徑選擇，從土地整治的角度論述了上海郊野單元規(guī)劃的意義、發(fā)展現(xiàn)狀以及政策探索；殷瑋[7]則通過5個(gè)郊野公園的規(guī)劃實(shí)踐，探討了城市郊野公園單元規(guī)劃所面臨的主要矛盾，并就城市郊野公園單元規(guī)劃的規(guī)劃思路和技術(shù)方法進(jìn)行了初步探索。[6,7]綜合上述研究發(fā)現(xiàn)，目前國內(nèi)對于上海市郊野單元規(guī)劃的研究主要集中在前期戰(zhàn)略和實(shí)施策略方面，而對于其實(shí)施過程中可能存在或出現(xiàn)的問題缺乏思考。本文通過相關(guān)文獻(xiàn)整理和實(shí)際調(diào)研，在介紹上海市城市郊野單元規(guī)劃的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)思考了上海市郊野單元規(guī)劃實(shí)施過程中可能存在的問題，希望對上海市郊野單元實(shí)施以及未來類似其他項(xiàng)目的實(shí)施有一定的指導(dǎo)意義。

二、上海市郊野地區(qū)發(fā)展的主要問題與規(guī)劃探索

（一）郊野地區(qū)發(fā)展的主要問題

由于我國城鄉(xiāng)土地一直實(shí)行的是二元公有制，即城鎮(zhèn)的土地屬國有，農(nóng)村的土地屬集體所有[8]，并且《土地管理法》第四十四條明確規(guī)定“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，傳統(tǒng)的城市規(guī)劃主要關(guān)注的是城市建成區(qū)（規(guī)劃區(qū)），而廣大城市郊野地區(qū)則成為了規(guī)劃的空白區(qū)，這導(dǎo)致了城市郊野地區(qū)各種建設(shè)項(xiàng)目缺乏正確的指導(dǎo)，隨意亂建現(xiàn)象普遍。改革開放以后，由于集體土地所有權(quán)的模糊性[9]，加之眾多出口加工型企業(yè)、勞動(dòng)密集型企業(yè)和家庭小作坊式企業(yè)的興起，使得原本就已經(jīng)十分糟糕的郊野地區(qū)進(jìn)一步雪上加霜，整體呈現(xiàn)出“臟、亂、差”的格局。目前上海市郊野地區(qū)主要存在的問題表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1. 現(xiàn)有建設(shè)用地使用低效、粗放、分散

上海市郊野地區(qū)現(xiàn)有建設(shè)用地主要以農(nóng)民宅基地和工礦倉儲(chǔ)用地為主，且其中工礦倉儲(chǔ)用地又主要以家庭小作坊式微型企業(yè)為主，主要從事低技術(shù)含量的原材料加工（如家具廠）和養(yǎng)殖業(yè)。由于缺少適當(dāng)?shù)囊?guī)劃建設(shè)引導(dǎo)和資本限制，這些家庭式小作坊往往布局隨意、分散并且通常規(guī)模較小，對周圍的環(huán)境污染也非常嚴(yán)重，加上大部分廠房是由民居改建，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配套不齊全，而且還存在一定的安全隱患，成為外來低學(xué)歷勞動(dòng)務(wù)工人員的主要集聚地。

2. 耕地、生態(tài)用地等非建設(shè)用地被逐步蠶食

出于改善家庭經(jīng)濟(jì)狀況、賺取更多收入的目的，越來越多的低學(xué)歷勞動(dòng)力（主要是外省流動(dòng)人口）在上海市郊野地區(qū)集聚，與之伴隨的是建設(shè)用地的增加。由于郊野地區(qū)建設(shè)監(jiān)管不到位，這些建設(shè)用地往往會(huì)侵占耕地、生態(tài)用地等非建設(shè)用地，尤其是在集建區(qū)的周圍，這種現(xiàn)象更為明顯，這導(dǎo)致耕地、生態(tài)用地等非建設(shè)用地被逐步蠶食。

3. 環(huán)境污染嚴(yán)重，人居環(huán)境惡化

分布于郊野地區(qū)的企業(yè)大部分是家庭小作坊式的民營制造業(yè)（如家具廠）和生豬養(yǎng)殖業(yè)，由于規(guī)模比較小并且通常缺乏相應(yīng)的技術(shù)指導(dǎo)，這些企業(yè)在處理近期與遠(yuǎn)期、效益與環(huán)境問題時(shí)往往只顧眼前利益而不顧長遠(yuǎn)利益、只追求經(jīng)濟(jì)效益而不去考慮環(huán)境問題，導(dǎo)致了郊野地區(qū)環(huán)境污染嚴(yán)重，人居環(huán)境惡化。

4. 基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配套不齊全

由于缺乏正確的規(guī)劃引導(dǎo)，郊野地區(qū)的建設(shè)往往隨意且分散，這導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施配置成本高昂；同時(shí)由于原本就存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，國家和地方對基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的投資也主要集中在城市建成區(qū)和集建區(qū)內(nèi)部，郊野地區(qū)一般很難享受到國家和地方政府政策的照顧，這樣導(dǎo)致郊野地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配套不齊全。同時(shí)，這也成為城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步拉大的原因之一。

（二）城市郊野地區(qū)的規(guī)劃探索

我國法定城鄉(xiāng)規(guī)劃體系[10]（見表1）主要是對城市建成區(qū)和集中建設(shè)區(qū)進(jìn)行規(guī)劃、控制和管理，而對于廣大的郊野地區(qū)，該體系一直處于缺位狀態(tài)。盡管有城鎮(zhèn)層面的城市總體規(guī)劃和鄉(xiāng)村層面的鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃，但是一般這些規(guī)劃的規(guī)劃區(qū)選取都是集中建設(shè)區(qū)，甚至很多鄉(xiāng)村根本就沒有規(guī)劃，由此導(dǎo)致廣大郊野地區(qū)規(guī)劃和管理不足。2008年上海市機(jī)構(gòu)改革成立“規(guī)土局”之后，憑借“兩規(guī)合一”的制度優(yōu)勢，上海市在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方面開展了有益的嘗試和探索。

1. 郊野地區(qū)規(guī)劃體系

由于傳統(tǒng)的城市規(guī)劃體系對郊野地區(qū)的空白，造成了郊野地區(qū)建設(shè)布局隨意、土地利用低效、生態(tài)破壞嚴(yán)重等一系列問題。為了優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)、促進(jìn)耕地保護(hù)、提高節(jié)約集約用地水平，國家開展了全國土地整治行動(dòng)。為配合全國土地整治工作的開展，同時(shí)也為落實(shí)一系列減量化政策，上海市郊野地區(qū)規(guī)劃正式啟動(dòng)。為真正有效落實(shí)郊野地區(qū)規(guī)劃，上海市構(gòu)建了郊野地區(qū)規(guī)劃體系，從宏觀-中觀-微觀各個(gè)層面制定了規(guī)劃任務(wù)，逐層分解，逐層落實(shí)。上海市構(gòu)建了覆蓋全市域的“市級土地整治規(guī)劃-區(qū)縣土地整治規(guī)劃-郊野單元規(guī)劃-土地整治項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)”四級土地整治規(guī)劃體系[6]（見圖1）。宏觀層面，市級土地整治規(guī)劃和區(qū)縣土地整治規(guī)劃解決功能定位、目標(biāo)導(dǎo)向的問題；中觀層面，郊野單元規(guī)劃解決用地布局、分解項(xiàng)目的問題；微觀層面，土地整治項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)解決指標(biāo)落實(shí)、資金估算以及最后的真正實(shí)施[2]。四級土地整治規(guī)劃充分銜接，并且融入了現(xiàn)有的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，真正指導(dǎo)和落實(shí)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

表1 我國法定城鄉(xiāng)規(guī)劃類型

2. 城市郊野單元規(guī)劃

圖1 郊野地區(qū)規(guī)劃體系

城市郊野單元規(guī)劃是落實(shí)農(nóng)村土地綜合整治的平臺(tái)，一方面它向上承接區(qū)（縣）級土地整治規(guī)劃，落實(shí)上位規(guī)劃的相關(guān)指標(biāo)、任務(wù)和要求，另一方面它向下指導(dǎo)郊野單元規(guī)劃實(shí)施方案和土地整治項(xiàng)目可行性報(bào)告等文件的編制和實(shí)施，進(jìn)而指導(dǎo)集建區(qū)外各類項(xiàng)目建設(shè)和各類土地整治活動(dòng)[2]。城市郊野單元規(guī)劃填補(bǔ)了傳統(tǒng)城市規(guī)劃體系在城市集中建設(shè)區(qū)之外規(guī)劃、指導(dǎo)和管理的空白，將廣大的郊野地區(qū)納入到城市規(guī)劃管理和土地資源管理的之中，實(shí)現(xiàn)了政府部門對整個(gè)國土資源的全面、高效、精細(xì)的管理。通過以土地綜合整治為核心的城市郊野單元規(guī)劃，一方面減少了郊野地區(qū)低效、分散的建設(shè)用地以及由此造成的環(huán)境污染和高昂的社會(huì)管理成本；另一方面，通過建設(shè)用地增減掛鉤增加了城市建設(shè)用地指標(biāo)，并且通過農(nóng)業(yè)用地整治，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，實(shí)現(xiàn)了專業(yè)化、規(guī)?；?jīng)營，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率，增加了農(nóng)民的收入，縮小了城鄉(xiāng)差距，有效地推進(jìn)了城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。

三、城市郊野單元規(guī)劃的內(nèi)涵與主要內(nèi)容

城市郊野單元規(guī)劃作為對郊野地區(qū)各項(xiàng)建設(shè)的綜合部署，它以土地綜合整治為核心，它不同于以往常見的各專業(yè)型規(guī)劃，它在基本內(nèi)涵和主要內(nèi)容上與其他規(guī)劃也有明顯的差別，它更強(qiáng)調(diào)綜合性和開放性。

（一）基本內(nèi)涵

1. 郊野單元規(guī)劃的定位

城市郊野單元規(guī)劃是根據(jù)所在鎮(zhèn)（街道、鄉(xiāng)）國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展要求，對集中建設(shè)區(qū)外郊野地區(qū)的用地規(guī)模和結(jié)構(gòu)布局、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)等所作的一定期限內(nèi)的綜合部署和具體安排；是落實(shí)集建區(qū)外現(xiàn)狀建設(shè)用地減量化任務(wù)的實(shí)施規(guī)劃；是指導(dǎo)集建區(qū)外土地整治、生態(tài)保護(hù)和建設(shè)、村莊建設(shè)、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃等編制和土地管理工作的依據(jù)[3]。城市郊野單元規(guī)劃在郊野地區(qū)規(guī)劃體系中處于中觀層面，它以宏觀層面的市（區(qū)、縣）級土地整治規(guī)劃、鎮(zhèn)城市總體規(guī)劃和鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃為指導(dǎo)，同時(shí)又指導(dǎo)微觀層面的項(xiàng)目區(qū)可行性研究報(bào)告的編制與具體實(shí)施。城市郊野單元規(guī)劃同時(shí)還是一個(gè)開放的規(guī)劃整合平臺(tái)，它統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)郊野地區(qū)已有的各項(xiàng)專業(yè)規(guī)劃，以城鄉(xiāng)一體化發(fā)展為目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的綜合性與可操作性[2]。

2. 郊野單元的劃分

郊野單元是在集中建設(shè)區(qū)外的郊野地區(qū)實(shí)施規(guī)劃和土地管理的基本地域單元，是郊野地區(qū)統(tǒng)籌各專業(yè)規(guī)劃的基本網(wǎng)格，原則上以鎮(zhèn)域?yàn)橐粋€(gè)基本單元。對于鎮(zhèn)域范圍較大，整治內(nèi)容、類型較為復(fù)雜，根據(jù)實(shí)際情況可是當(dāng)劃分為兩到三個(gè)單元[3]。

（二）主要內(nèi)容

1. 農(nóng)用地整治規(guī)劃

土地綜合整治是郊野單元規(guī)劃的核心，其中農(nóng)用地整治主要是對郊野地區(qū)的“田、水、路、林、村（這里主要指農(nóng)村未利用土地）”的綜合整治[2]。通過農(nóng)用地綜合整治規(guī)劃，將原本未利用或者利用效率比較低的土地集中進(jìn)行復(fù)墾，增加耕地面積；同時(shí)，通過農(nóng)用地的綜合整治，以現(xiàn)有的設(shè)施糧田和設(shè)施菜田為基礎(chǔ)，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，實(shí)施規(guī)模化經(jīng)營，提高土地的產(chǎn)出效率和農(nóng)民的生產(chǎn)收入水平。農(nóng)用地整治規(guī)劃主要包括高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田規(guī)劃、農(nóng)業(yè)布局規(guī)劃、農(nóng)田水利規(guī)劃、田間道路系統(tǒng)規(guī)劃、農(nóng)田防護(hù)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃以及設(shè)施農(nóng)用地規(guī)劃。

2. 建設(shè)用地增減掛鉤規(guī)劃

破解新增建設(shè)用地的剛性約束與建設(shè)用地不斷增加這個(gè)矛盾的基本路徑是建設(shè)用地增減掛鉤專項(xiàng)規(guī)劃。建設(shè)用地增減掛鉤規(guī)劃是指依據(jù)鎮(zhèn)（鄉(xiāng)、街道）土地利用總體規(guī)劃，將郊野地區(qū)若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)（簡稱項(xiàng)目區(qū)），通過建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少、質(zhì)量不降低，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)。郊野地區(qū)建設(shè)用地增減掛鉤專項(xiàng)規(guī)劃主要是針對郊野地區(qū)分散的、規(guī)模較小的私有家庭小作坊式廠房、對環(huán)境污染比較嚴(yán)重的廠房以及那些廢棄或閑置不用的地塊進(jìn)行整治和重新復(fù)墾。通過增減掛鉤專項(xiàng)規(guī)劃對郊野地區(qū)現(xiàn)有建設(shè)用地的整治和復(fù)墾，最終實(shí)現(xiàn)耕地的規(guī)?；?jīng)營和鄉(xiāng)村環(huán)境的綜合整治。

3. 其他專項(xiàng)規(guī)劃的整合

郊野單元規(guī)劃作為統(tǒng)籌引領(lǐng)集建區(qū)外郊野地區(qū)長遠(yuǎn)發(fā)展的綜合性規(guī)劃需要整合其他各項(xiàng)專業(yè)性規(guī)劃，包括農(nóng)業(yè)規(guī)劃、水利規(guī)劃、綜合交通規(guī)劃、電力系統(tǒng)規(guī)劃、燃?xì)庀到y(tǒng)規(guī)劃、給水系統(tǒng)規(guī)劃、污水系統(tǒng)規(guī)劃等內(nèi)容。通過各專項(xiàng)規(guī)劃的有機(jī)整合，發(fā)揮各專項(xiàng)規(guī)劃的功能效用，建設(shè)美麗富饒的鄉(xiāng)村，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的宏偉目標(biāo)。

四、“城市郊野單元規(guī)劃”實(shí)施過程中可能存在的問題與思考

城市郊野單元規(guī)劃作為統(tǒng)籌引領(lǐng)郊野地區(qū)長遠(yuǎn)發(fā)展的綜合性規(guī)劃，對于緩解城市用地矛盾、落實(shí)城市總體規(guī)劃分配的減量化任務(wù)、改善郊野地區(qū)建設(shè)用地雜亂無序狀態(tài)而言，不失為一條有效路徑，但是其在具體實(shí)施過程中也可能存在以下一些問題，阻礙其功能效益的最大發(fā)揮。

（一）規(guī)劃體系的融合與完善

城市郊野單元規(guī)劃填補(bǔ)了傳統(tǒng)城市規(guī)劃體系在郊野地區(qū)規(guī)劃和管理的空白，實(shí)現(xiàn)了政府對國土資源全面、精細(xì)化的管理。城市郊野單元規(guī)劃作為郊野地區(qū)長遠(yuǎn)發(fā)展的綜合性規(guī)劃，作為一個(gè)新興事物，如何與既有的城市規(guī)劃體系銜接、協(xié)調(diào)，共同構(gòu)筑一張覆蓋城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村全部國土資源的管理網(wǎng)是需要重點(diǎn)考慮的問題。同時(shí)，城市郊野單元規(guī)劃以土地整治為核心，重點(diǎn)關(guān)注的是郊野地區(qū)空間物質(zhì)形態(tài)的整治和重新布局，而缺乏像傳統(tǒng)城市規(guī)劃那樣在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等多方面的關(guān)注及相應(yīng)發(fā)展指標(biāo)的制定。地方政府在編制城市郊野單元規(guī)劃時(shí)一方面要落實(shí)區(qū)（縣）級土地整治指標(biāo)，另一方面在進(jìn)行各類專項(xiàng)規(guī)劃時(shí)也需要做好與城市同類專項(xiàng)規(guī)劃的銜接，形成統(tǒng)一的規(guī)劃管理網(wǎng)絡(luò)。同時(shí)，作為郊野地區(qū)的綜合性規(guī)劃，城市郊野單元規(guī)劃還需要拓寬自己的規(guī)劃維度，將經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等內(nèi)容納入到規(guī)劃內(nèi)容之中，形成一個(gè)完整的郊野規(guī)劃體系。

（二）巨額的資金成本

城市郊野單元規(guī)劃的核心是土地綜合整治，其主要目的是通過對郊野地區(qū)分散、凌亂、污染嚴(yán)重的企業(yè)和民宅進(jìn)行搬遷、整治與復(fù)墾，讓企業(yè)和民宅集中成片布置，改善郊野整體環(huán)境質(zhì)量，增加耕地和類集建區(qū)⑤。企業(yè)和民宅搬遷和成片布置的成本是巨大的，其中涉及的成本包括企業(yè)和民宅的拆遷補(bǔ)償費(fèi)、土地復(fù)墾建設(shè)費(fèi)（包括建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田需要投入的費(fèi)用）、類集建區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投入建設(shè)費(fèi)、企業(yè)搬遷后新廠房建設(shè)費(fèi)、居民點(diǎn)重新布置建設(shè)費(fèi)等等，這樣巨額的成本無疑是基層地方政府所無法承擔(dān)和支付的。但是面臨人地關(guān)系矛盾的不斷加劇，城市郊野地區(qū)土地綜合整治又勢在必行，為此上級政府必須進(jìn)入，共同解決資金問題。上級政府一方面可以撥放財(cái)政專項(xiàng)資金幫助和支持城市郊野單元規(guī)劃，真正落實(shí)以工促農(nóng)和以城帶鄉(xiāng)；另一方面，可以通過設(shè)立城市郊野單元規(guī)劃基金，通過接收和吸納民間資本（首先應(yīng)該考慮規(guī)劃區(qū)縣民間資本）流入，解決資金短缺的問題，同時(shí)也可以幫助規(guī)劃區(qū)居民致富。

（三）農(nóng)民的意愿與訴求

郊野地區(qū)土地的綜合整治必然會(huì)涉及到少部分企業(yè)和民宅的搬遷和重新布局，形成國家利益與私人利益相沖突的局面，而這不可避免會(huì)造成部分農(nóng)民的反對與抗?fàn)?。有效合理地解決農(nóng)民的意愿與訴求是上海市郊野單元規(guī)劃順利實(shí)施的根本保證。實(shí)施城市郊野單元規(guī)劃，對郊野地區(qū)土地進(jìn)行綜合整治，是緩解建設(shè)用地矛盾、高效合理利用土地資源、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體、落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重要手段，也是造福子孫、功在千秋的重要舉措，必須嚴(yán)格執(zhí)行。但是在維護(hù)國家和集體利益的同時(shí)，也不能對私人利益造成損害，不能為了大多數(shù)的人利益而去犧牲那少部分的利益。為了保證郊野單元規(guī)劃的順利實(shí)施和農(nóng)民合法權(quán)益不受侵害，地方政府一方面需要妥善安排企業(yè)和農(nóng)民搬遷安置工作，保證其正常運(yùn)作和生活盡可能少地受到干擾；另一方面地方政府還需要給予相關(guān)的企業(yè)和個(gè)人一定的政策激勵(lì)和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，如對于企業(yè)可以免去最近幾年的稅收、對于個(gè)人則可以給予一定量的金錢補(bǔ)償，以此緩解他們的抵觸情緒。

（四）土地權(quán)屬與收益的重新分配

《中華人民共和國土地法》規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。國有土地和農(nóng)民集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個(gè)人使用。農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營、管理?！庇捎谵r(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有，在目前的聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下，農(nóng)民對土地僅有使用權(quán)和收益權(quán)。城市郊野單元規(guī)劃的目的是減少低效、高污染建設(shè)用地、增加耕地和在適宜建設(shè)的地區(qū)形成類集建區(qū)，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)用地的規(guī)?；?jīng)營、居民點(diǎn)和企業(yè)的集中布局。原有建設(shè)用地的拆除與類集建區(qū)的形成會(huì)造成原有土地權(quán)屬（主要是使用權(quán)）的重新劃分和土地收益的重新分配（如新增耕地經(jīng)營權(quán)問題、類集建區(qū)占地補(bǔ)償問題、農(nóng)業(yè)用地規(guī)?；?jīng)營傭金問題等）。政府作為城市郊野單元規(guī)劃的發(fā)起者和組織者，一方面應(yīng)該保證政策項(xiàng)目的順利推進(jìn)，另一方面也需要綜合考慮各方利益，實(shí)現(xiàn)綜合效益的最大化。農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有，在土地權(quán)屬劃分時(shí)，應(yīng)該繼續(xù)采用過去的劃分方式，由農(nóng)民集體自行劃分解決。在劃分的過程中，一方面發(fā)揮民主集中制的制度優(yōu)勢，另一方面遵照經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“誰受益、誰付費(fèi)”的原則，保障公眾利益不受侵害。同時(shí)，為了真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)用地的規(guī)模化經(jīng)營，地方政府還需要將一部分農(nóng)民從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來，通過發(fā)展一些適合當(dāng)?shù)靥厣膭趧?dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)民從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，讓那些能種地、會(huì)種地的農(nóng)民去承包農(nóng)地，實(shí)施規(guī)模化、專業(yè)化經(jīng)營，提高農(nóng)民收入。

（五）民俗文化遺存的保護(hù)

通過實(shí)施郊野單元規(guī)劃，郊野環(huán)境風(fēng)貌會(huì)有一個(gè)比較大的改觀——居民點(diǎn)和企業(yè)的集中布置、高標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)田、美麗的郊野自然風(fēng)光。與此向伴，郊野單元規(guī)劃也會(huì)對傳統(tǒng)的民俗文化遺存造成一定的沖擊，可能導(dǎo)致郊野地區(qū)傳統(tǒng)的民俗、民風(fēng)、鄉(xiāng)村文化和歷史遺存蕩然無存。如何有效應(yīng)對農(nóng)村現(xiàn)代化對傳統(tǒng)農(nóng)村文化的沖擊，有選擇性地保護(hù)郊野地區(qū)歷史文化財(cái)富，是值得研究和思考的問題。郊野地區(qū)擁有美麗的自然風(fēng)光和純樸的民俗風(fēng)情，隨著人們生活水平的提高，未來郊野地區(qū)將成為都市人群旅游度假的理想去處。保護(hù)郊野地區(qū)傳統(tǒng)的民俗文化遺存，保護(hù)其美麗的自然風(fēng)光是吸引都市人群前去旅游的必要條件。在城市郊野單元規(guī)劃的過程中，地方政府應(yīng)該充當(dāng)好組織者與監(jiān)督者的角色，做到“不出位也不要越位”。對于那些分散、廢棄以及高污染的建設(shè)用地，地方政府應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行減量化政策，但是對于類集建區(qū)的建設(shè)，地方政府應(yīng)該是劃定建設(shè)區(qū)范圍，出臺(tái)一些指導(dǎo)性的建議，至于如何建、建哪里等問題政府不應(yīng)過多干涉，讓農(nóng)民有充分的自主權(quán)，而對于歷史建筑、文化古跡，地方政府應(yīng)該劃定保護(hù)范圍，并定期對其進(jìn)行保護(hù)和修繕，做到真正的“歷史保護(hù)、文化傳承”。

注釋：

①“兩規(guī)合一”：指城市總體規(guī)劃和城市土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)與銜接。

②“存量發(fā)展”：指在城市發(fā)展空間面臨緊束的形勢下，通過城市更新等手段促進(jìn)建成區(qū)功能優(yōu)化調(diào)整。

③郊野地區(qū)：指上海市域集中建設(shè)區(qū)以外的區(qū)域。

④減量化：指對集建區(qū)外散亂、廢棄、損毀、閑置、低效的現(xiàn)狀建設(shè)用地進(jìn)行拆除復(fù)墾的集中整治活動(dòng)。

⑤類集建區(qū)：指利用存增轉(zhuǎn)化規(guī)模落圖的建設(shè)用地規(guī)劃空間。

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