◎ 朱曉芳

資源型城鎮(zhèn)作為我國重要的能源資源戰(zhàn)略保障基地，是國民經濟持續(xù)健康發(fā)展的重要支撐。然而我國資源型城鎮(zhèn)的發(fā)展中，卻長期忽視了城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展能力的建設，沒有形成資源開發(fā)與城鎮(zhèn)發(fā)展的互動機制，只重視城鎮(zhèn)的開發(fā)，卻沒有將城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展作為核心，城鎮(zhèn)的發(fā)展由此陷入了困境之中。①在2013年中央會議上，明確提出要走新型城鎮(zhèn)化的道路，這無疑是給所有正在尋找發(fā)展突破口的資源型城鎮(zhèn)帶來了希望。

一、新型城鎮(zhèn)化背景解讀

新型城鎮(zhèn)化，是從中國的國情出發(fā)，符合科學發(fā)展觀要求，強調以人為本、集約智能、綠色低碳、城鄉(xiāng)一體、“四化”同步的城鎮(zhèn)化。②

（一）新型城鎮(zhèn)化發(fā)展內涵

新型城鎮(zhèn)化的本質是用科學發(fā)展觀來統(tǒng)領城鎮(zhèn)化的建設，因此其發(fā)展必然是圍繞科學發(fā)展觀展開的，具有豐富的內涵，目前并無統(tǒng)一的概念界定。本文在參考眾多內涵解析的基礎上，將其概括為以下五個方面的內容：①科學把握城鎮(zhèn)化規(guī)模、速度、節(jié)奏的漸進式道路；②大中小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展的多元化道路；③節(jié)約利用資源的集約型道路；④城鎮(zhèn)化與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調的可持續(xù)道路；⑤城鎮(zhèn)特色和優(yōu)勢得到充分發(fā)揮的個性化道路。

（二）對資源型城鎮(zhèn)發(fā)展的指導建議

通過對新型城鎮(zhèn)化內涵的解讀，可以從中提煉出對資源型城鎮(zhèn)發(fā)展的指導性建議（表1所示）。

二、資源型城鎮(zhèn)發(fā)展概況

資源型城鎮(zhèn)作為不可再生自然資源開發(fā)的一種特殊區(qū)域類型，其發(fā)展明顯不同于一般性城鎮(zhèn)。當前，由于經濟發(fā)展中不平衡、不協(xié)調、不可持續(xù)問題突出，新舊矛盾交織，資源型城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展面臨嚴峻挑戰(zhàn)。

（一）資源型城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)律

由于資源型城鎮(zhèn)的生存依賴對象為不可再生資源，在實際的過程中也會因為不斷地開采和利用而減少，故而城鎮(zhèn)的發(fā)展也會隨著資源儲量的變化而呈現(xiàn)出不一樣的規(guī)律。③在城鎮(zhèn)發(fā)展的初期，資源的儲量一般較大，開采成本較低，而相應的人口及城鎮(zhèn)規(guī)模還相對較小，對于城鎮(zhèn)外部的人口會產生吸引力，從而促進城鎮(zhèn)的快速發(fā)展。而發(fā)展到一定階段之后，會進入穩(wěn)定期，這個時候，資源的儲量與城鎮(zhèn)發(fā)展的需求量基本持平，城鎮(zhèn)的人口及規(guī)模會逐漸上升到最大值，城鎮(zhèn)發(fā)展速度開始放慢腳步。在經歷過穩(wěn)定期之后，會面臨兩種選擇，一種是通過產業(yè)的轉型升級，給城鎮(zhèn)的發(fā)展提供新的機遇，促使城鎮(zhèn)二次快速發(fā)展；而另一種則是隨著資源的枯竭，陷入城鎮(zhèn)發(fā)展的衰退期（圖1所示）。

（二）資源型城鎮(zhèn)發(fā)展特征

資源型城鎮(zhèn)作為特殊類型的城鎮(zhèn)，在經濟、社會與文化方面有著許多不同于其他類型城鎮(zhèn)的特征。

1.環(huán)境質量差

城鎮(zhèn)內工礦業(yè)的經濟活動對環(huán)境的污染和破壞是嚴重的，特別是煤炭開采、石油化工煉制與加工等，對自然景觀的破壞，對大氣、水質、生物及人類的生產和生活都有十分嚴重的影響。比如，礦山開采占用并破壞大量的土地，導致成片的塌陷區(qū)的出現(xiàn)。西部地區(qū)原本就水資源短缺，因采礦而產生的廢水廢液的排放量更是占全國工業(yè)廢水量的10%以上，水體污染嚴重，水質惡化明顯。④

表1 新型城鎮(zhèn)化內涵對資源型城鎮(zhèn)發(fā)展的指導建議

圖1 資源型城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)律圖

2.產業(yè)結構單一、經濟發(fā)展效益低下

資源型城鎮(zhèn)經濟結構中最重要的特征是產業(yè)結構單一、重工業(yè)比重大，采掘業(yè)和原材料工業(yè)比重大，且大都處于產業(yè)鏈的前段。⑤同時，還存在產業(yè)結構穩(wěn)態(tài)型的特點，調整的彈性小。首先，在于產業(yè)本身屬于資本密集型和勞動密集型產業(yè)，投資量大，建設規(guī)模也大；其次，從業(yè)人員眾多，知識結構單一，調整過快會帶來社會動蕩；最后，某些產業(yè)屬于國民經濟和人民生活的必備戰(zhàn)略性產業(yè)，調整需要考慮的因素更為復雜。

3.城市化水平低

真正意義上的城市化，不僅僅是農村人口向城鎮(zhèn)人口的轉移，還是一個包含經濟、社會、文化等多方面、多層次、多角度演變的過程。大多數(shù)的資源型產業(yè)都是在文化、經濟相對落后的地區(qū)發(fā)展起來的，加上資源型產業(yè)多是勞動密集型產業(yè)，從業(yè)人員具有地域集中和非農業(yè)活動的特征，造成一種高度城市化的假象。而實際上，城鎮(zhèn)的其他產業(yè)、基礎設施、市政工程等都不能與之相匹配。同時，由于產業(yè)以資源開采加工為主導產業(yè)，二產的比重大，難以發(fā)展三產。

三、資源型城鎮(zhèn)發(fā)展矛盾解析

資源型城鎮(zhèn)發(fā)展的矛盾主要體現(xiàn)在三個方面：一是環(huán)境方面，是否注重環(huán)境的限制因素以及考慮生態(tài)承載容量，是城鎮(zhèn)發(fā)展的先天性影響因素；二是經濟方面，是否具有經濟活力，經濟結構能否進行轉型升級等，是城鎮(zhèn)發(fā)展的核心內容；三是社會方面，是否適合人類的需求，滿足各類就業(yè)、保障體系建設等社會問題，是檢驗城鎮(zhèn)發(fā)展的評價標準。

（一）環(huán)境方面

1.資源有限性與城鎮(zhèn)發(fā)展需求持續(xù)增長之間的矛盾

資源的儲蓄量是一定的，但是資源的需求量卻是一個不斷變化的數(shù)值。我國目前正處于平穩(wěn)發(fā)展期，對資源的需求一直呈增勢，主要就是涉及工農業(yè)生產及人民生活的基礎性資源，如主要礦產資源、能源等不可再生資源，這類資源的有限性正在成為遏制國家發(fā)展的瓶頸。

資源型城鎮(zhèn)的發(fā)展主要是依賴于這類不可再生資源的開采和加工業(yè)，一旦資源的儲存量滿足不了開采的需求，就會影響到城鎮(zhèn)的發(fā)展腳步，更不用說城鎮(zhèn)日益增長的擴大規(guī)模的需求。

2.產業(yè)發(fā)展開發(fā)破壞與城鎮(zhèn)整體生態(tài)環(huán)境恢復之間的矛盾

在資源型城鎮(zhèn)靠產業(yè)發(fā)展取得成就的同時，產業(yè)開發(fā)造成的生態(tài)環(huán)境問題也日益突出。城鎮(zhèn)的快速發(fā)展依賴于無節(jié)制的自然資源的開采，盲目的開采活動會加速導致破壞自然的修復能力，引發(fā)生態(tài)環(huán)境的污染，而生態(tài)環(huán)境的問題最終會危害到城鎮(zhèn)中人的健康。這一切就像多米諾骨牌一樣，一旦在第一步的時候走錯了，就會產生持續(xù)不斷的惡劣影響。

由于資源型城鎮(zhèn)多位于我國的中西部地區(qū)，這些地區(qū)的地質、地形、地貌及氣候條件復雜多樣，自然環(huán)境十分脆弱，隨著資源開發(fā)，會引發(fā)一系列的環(huán)境污染、生態(tài)破壞的問題。例如資源開采過程中對植被、地表水、地下水遭到不同程度的破壞；過度砍伐林木，林區(qū)生態(tài)環(huán)境遭到破壞。自然界的自我修復能力遭到破壞，而這一切都是資源產業(yè)開采所帶來的后果。

（二）經濟方面

1.產業(yè)結構單一落后與經濟發(fā)展可持續(xù)之間的矛盾

城鎮(zhèn)經濟發(fā)展的重要推動因素包含了資源供給、需求供給、需求拉動、人才素質、科技創(chuàng)新和經濟結構。而資源型城鎮(zhèn)經濟落后集中體現(xiàn)在產業(yè)結構單一落后上，主要表現(xiàn)為：其一、產業(yè)結構單一，過度依賴采掘業(yè)，資源一旦枯竭，產業(yè)就會持續(xù)走下坡路并且最終導致經濟蕭條；其二、以采掘業(yè)為主的資源型城鎮(zhèn)，產業(yè)鏈始終處于附加值低的環(huán)節(jié)，產業(yè)技術水平低，整個產業(yè)鏈的經濟效益低。

經濟可持續(xù)發(fā)展的定義是“在保持能夠從自然資源中不斷得到服務的情況下，使經濟增長的凈利益最大化”。這就要求使用可再生資源的速度要小于或等于其再生速度，并對不可再生資源進行最有效率的使用。所以，產業(yè)結構的單一會帶來資源的過度消耗，違背經濟可持續(xù)發(fā)展的內涵要求。

2.城鎮(zhèn)建設投入資金不足與建設目標之間的矛盾

財力不足是資源型城鎮(zhèn)普遍存在的問題。原因如下：一是主導產業(yè)為上游基礎性產業(yè)，產品附加值較低無法給城鎮(zhèn)帶來積極的財政創(chuàng)收；二是資源性產品的價格變動波及面較大，國家為了穩(wěn)定整個價格體系，會對資源性產品進行行政干預和管制，這就使得資源性產品價格無法滿足其在市場中的真正價值；三是國有大中型企業(yè)是資源型城鎮(zhèn)經濟的主體，但這些企業(yè)所得稅上繳中央或省財政，對地方財政的貢獻較小。

盡管政府有心對城鎮(zhèn)進行改造提升，甚至進行了財政的撥款投資，卻由于政府的財力有限，難以滿足城鎮(zhèn)對于基礎設施、城鎮(zhèn)面貌改造等一系列建設目標的需求，也就無法達到改善和發(fā)展的目的。

（三）社會方面

1.實際社會配套服務與城鎮(zhèn)支撐能力匹配度之間的矛盾

資源型城鎮(zhèn)的形成主要受到資源稟賦的影響，所以城鎮(zhèn)的建設具有被動性、臨時性的特點。短時間內興起的城鎮(zhèn)與一般的城鎮(zhèn)相比必然缺少全面的規(guī)劃和統(tǒng)籌安排，建設過程往往遵循著“先生產后生活”思想的指導，過多的進行工業(yè)開發(fā)設施的建設，而忽略居民生活配套設施的需求。

具體表現(xiàn)為：一、城鎮(zhèn)內部結構沒有進行合理規(guī)劃，沒有考慮城鎮(zhèn)內部服務、商貿等功能的多樣性，因而缺少內部的活力，環(huán)境與空間比較單調乏味。二、在基礎性服務設施的建設方面，都有待于進一步加強，交通、能源、醫(yī)療、政府服務、教育等方面相互協(xié)調配套的綜合性服務體系尚未建立起來。

2.城鎮(zhèn)綜合調控目標與社會管理行為之間的矛盾

城鎮(zhèn)綜合調控的目標是為了實現(xiàn)城鎮(zhèn)的健康有序發(fā)展，即打造一個現(xiàn)代化的城鎮(zhèn)。而要實現(xiàn)現(xiàn)代化，除了要有現(xiàn)代化的硬件設施，還需要現(xiàn)代化的軟件驅動。改革開放以來，許多資源型城鎮(zhèn)的硬件設施基本建設完成，但屬于“軟件”層面的社會管理卻沒有得到相應的提高，存在許多問題，如交通擁堵、公共交通推行不廣、執(zhí)行能力不夠、違法行為頻發(fā)等等。

因此，如果對城鎮(zhèn)綜合調控的目標不明確，或者僅僅將目標停留在硬件設施的建設方面，那么就無法實現(xiàn)城鎮(zhèn)的現(xiàn)代化，也無法真正的指導城鎮(zhèn)健康有序的發(fā)展。

四、資源型城鎮(zhèn)發(fā)展策略

（一）發(fā)展目標

對于資源型城鎮(zhèn)的發(fā)展策略研究，首先應該制定好發(fā)展將要實現(xiàn)的目標，在目標的指引下進行具體策略的實施，關于目標的設定，同樣是圍繞著環(huán)境、經濟和社會三方面進行思考的。

1.人居環(huán)境優(yōu)美

礦山地質環(huán)境得到有效保護，歷史遺留的地質環(huán)境問題得到有效解決，主要污染物排放總量大幅減少，城鎮(zhèn)基礎設施進一步完善，綜合服務功能不斷增強，生態(tài)環(huán)境質量顯著提升。

2.經濟活力迸發(fā)

調整不穩(wěn)定的經濟結構，培育接續(xù)產業(yè)和替代產業(yè)，成功地實現(xiàn)資源型城鎮(zhèn)的轉型升級。⑥提升資源性產品的附加值，建立多元化產業(yè)體系，增強產業(yè)競爭力。

3.社會和諧進步

城鎮(zhèn)的就業(yè)規(guī)模能夠穩(wěn)步持續(xù)地擴大，基本公共服務體系逐步完善，養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)等社會保障水平不斷提高，居民的住房條件得到明顯改善，礦區(qū)、林區(qū)等寶貴的精神文化財富得到保護與傳承。

（二）具體發(fā)展對策

資源型城鎮(zhèn)發(fā)展面臨的問題，歸根到底主要是因為資源有限性、產業(yè)結構單一、社會管理體制不完善等環(huán)境、經濟和社會的三方面問題，同時在目標的引導下展開具體的解決措施。

1.倡導環(huán)境保護

資源型城鎮(zhèn)由于資源開采、加工等快速發(fā)展過程，不可避免地對生態(tài)環(huán)境造成了嚴重的破壞。然而，生態(tài)環(huán)境不僅作為資源型城鎮(zhèn)發(fā)展的基礎，同時也是人們生活的重要依托場所。所以，需要對環(huán)境問題給予重視。建議相關部門設立專門的環(huán)境治理和保護專項基金，用于解決已經存在的環(huán)境污染問題；同時，加強對企業(yè)的排污標準控制，嚴格懲治那些超標排放的企業(yè)，加大對企業(yè)征收超標排污費用的力度；最后，建立有效的環(huán)境保護激勵機制，對治理環(huán)境污染、回收廢物的企業(yè)實行優(yōu)惠的扶持政策，對環(huán)境保護有杰出貢獻的個人進行獎勵宣傳，促使企業(yè)和個人都能夠自覺的進行環(huán)境保護和治理。

2.促進經濟發(fā)展

城鎮(zhèn)的經濟發(fā)展主要影響因素有兩方面：一是城鎮(zhèn)本身的經濟產業(yè)結構帶來的經濟效益；二是城鎮(zhèn)在區(qū)域經濟活動中實現(xiàn)的經濟價值。

（1）內部改造——優(yōu)化產業(yè)結構

產業(yè)結構要以市場為導向，適應市場的需求。資源型城鎮(zhèn)要實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，必須要實現(xiàn)以初級產品加工業(yè)為主向產品深加工轉換。堅持走“深度加工、加快轉化、綜合利用、多種經營”的道路，以適應市場經濟的要求，提高產品在國內外市場中的競爭力，帶動城鎮(zhèn)經濟的轉換，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

引進科學先進技術指導產業(yè)的調整。資源型城鎮(zhèn)在進行產業(yè)調整的時候，需要依靠先進的技術來重新塑造產業(yè)的優(yōu)勢，促使經濟增長由粗放型向集約型轉變，盡可能地選擇科技含量高、附加值高的新興產業(yè)。同時，提高勞動力的素質，改進工藝，革新設備，引進技術，提高企業(yè)的技術水平和管理水平。應用高新技術改造傳統(tǒng)的資源型的產業(yè)，開發(fā)高科技產品和替代產品，使資源型城鎮(zhèn)在知識經濟時代的進程中，能夠不被淘汰，擁有立足之地。

（2）外部升級——實現(xiàn)區(qū)域合作

加大力度開展資源型城鎮(zhèn)區(qū)域內部合作，形成資源開發(fā)與城鎮(zhèn)發(fā)展的聯(lián)動機制。由于資源的分布通常呈現(xiàn)片區(qū)性的特征，故處于同一地區(qū)中的城鎮(zhèn)之間可以協(xié)調發(fā)展，相互促進，共同提高，強化資源型地區(qū)的功能。比如推進區(qū)域內的骨干企業(yè)積極參與區(qū)域內產業(yè)分工，提高競爭能力等。另外，區(qū)域內的資源型城鎮(zhèn)之間，可以充分依靠地緣優(yōu)勢，更多開展新能源、新材料等代表未來新興產業(yè)項目的技術與管理創(chuàng)新方面合作，從而不斷提升產業(yè)發(fā)展水平，加速資源型城鎮(zhèn)轉型的進程。

隨著經濟全球化的不斷發(fā)展，地球上的所有城鎮(zhèn)都被聯(lián)系到了一起，城鎮(zhèn)的發(fā)展不再局限于城鎮(zhèn)內部，而更多地在于外部的各項機遇與挑戰(zhàn)。所以，資源型城鎮(zhèn)的發(fā)展需要積極地與周邊甚至是國外的相關企業(yè)保持合作關系，學習先進的技術，才能夠在經濟快速發(fā)展的今天，保證一定的市場地位。

3.完善社會管理

資源型城鎮(zhèn)應該盡快適應市場經濟體制的轉變，全面提高地方政府的管理能力，推進地方經濟轉型，轉變管理職能，克服管理行為缺失的種種現(xiàn)象。在綜合調控目標中，集中精力進行公共管理，根據(jù)城鎮(zhèn)所處的發(fā)展階段性特點制定好公共管理的各項建設標準；制定并監(jiān)督執(zhí)行地方的經濟社會發(fā)展計劃和相關的法規(guī)、政策；搞好基礎設施建設，創(chuàng)造就業(yè)機會，提供包括科、教、文、衛(wèi)、體等在內的公共產品和公共服務；建立健全社會保障制度，完善養(yǎng)老保險金制度以及基本醫(yī)療保險制度等社會保障救助體系。

在全球化的時代，社會的需求日趨多樣化，城鎮(zhèn)政府應該立足于國際化競爭，樹立現(xiàn)代公共管理的開放思維模式；建立以法治為中心的地方治理體系，完善科學化、民主化決策機制，實現(xiàn)公共參與，使城鎮(zhèn)的發(fā)展更加健康和諧。

注釋：

①田霍卿.資源型城市可持續(xù)發(fā)展的思考[M].北京：人民出版社，2000.5

②魏后凱主編.走中國特色的新型城鎮(zhèn)化道路[M].北京：社會科學文獻出版社，2014.1

③陳慧女.中國資源枯竭型城市的產業(yè)轉型——基于科學發(fā)展觀視角的分析[M].北京:中國社會科學出版社，2012.9

④沈鐳,高麗.中國西部能源及礦業(yè)開發(fā)與環(huán)境保護協(xié)調發(fā)展研究[J].中國人口.資源與環(huán)境,2013,10:17-23⑤李建華.資源型城市可持續(xù)發(fā)展研究[M].北京：社會科學文獻出版社，2007.5

⑥聶亞珍,張云,姜學勤.資源型城市產業(yè)興衰與轉化之規(guī)律[M].北京：中國書籍出版社,2012.9

[1]田霍卿.資源型城市可持續(xù)發(fā)展的思考[M].人民出版社,2000,5.

[2]魏后凱主編.走中國特色的新型城鎮(zhèn)化道路[M].社會科學文獻出版社,2014,1.

[3]陳慧女.中國資源枯竭型城市的產業(yè)轉型——基于科學發(fā)展觀視角的分析[M].中國社會科學出版社,2012,9.

[4]沈鐳,高麗.中國西部能源及礦業(yè)開發(fā)與環(huán)境保護協(xié)調發(fā)展研究[J].中國人口.資源與環(huán)境,2013,10:17-23.

[5]李建華.資源型城市可持續(xù)發(fā)展研究[M].社會科學文獻出版社,2007,5.

[6]聶亞珍,張云,姜學勤.資源型城市產業(yè)興衰與轉化之規(guī)律[M].中國書籍出版社,2012,9.

[7]孫森,丁四保.我國資源型城市衰退的體制原因分析[J].經濟地理,2005,2:273-276.

[8]劉祥,孟浩.創(chuàng)新集成: 礦業(yè)城市可持續(xù)發(fā)展的有效途徑[J].城市問題,2003,4:33-36.

[9]張米爾.資源型城市產業(yè)轉型研究[D].大連理工大學,2002.

[10]赫叢喜.資源型城市可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境保護策略——以大慶市可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境保護為例[J].科技進步與對策, 2009,15:38-40.