杭州市土地整理中心 陳 東 章岳峰 張晟偉

加強和改進杭州市土地整治工作的思路與對策

杭州市土地整理中心 陳 東 章岳峰 張晟偉

一、背景目的

土地整治是經(jīng)濟社會發(fā)展過程中破解土地瓶頸的重要手段 也是推動城鎮(zhèn)建設與促進農(nóng)村發(fā)展的有效途徑 更是實現(xiàn)城鄉(xiāng)資源要素平等交換和均衡配置的主要平臺。杭州市自1999年開始實施土地整治截至2013年底已連續(xù)十五年實現(xiàn)耕地占補平衡 為杭州經(jīng)濟社會發(fā)展做出了巨大貢獻。但是 由于該工作涉及多方利益主體、多層行政機構、多個社會層面 社會關注度較高 多次被有關媒體負面報道省、市領導多次作出重要批示。再加上近期 黨中央、國務院要求劃定永久性基本農(nóng)田 提出了“占水田。補水田、占優(yōu)補優(yōu)”的明確要求 土地整治工作面臨了新的挑戰(zhàn) 必須調(diào)整制度、創(chuàng)新機制。為此 杭州市土地整理中心與杭州市委黨校合作 以杭州市為平臺 就進一步加強和改進土地整治工作開展專題調(diào)研 采取問卷調(diào)查、實地走訪、外地考察以及專家咨詢等方式 全面剖析土地整治工作存在的主要問題 提出了新思路和新舉措。

二、杭州市土地整治工作的主要成效

1.增加耕地數(shù)量 實現(xiàn)耕地占補平衡

圖1 杭州市土地整治主要治理成效

自2008年以來 全市直接投入土地整治的農(nóng)村建設資金44.07億元 共完成項目3089個 新增耕地18.98萬畝 其中土地開發(fā)12.51萬畝 建設用地復墾3.41萬畝 有效補充了杭州市新增建設用地項目占用的耕地 其中1/3用于城鄉(xiāng)基礎設施建設、1/3用于全市產(chǎn)業(yè)發(fā)展、1/3用于民生改善及其它用地 全方位保障了杭州市經(jīng)濟社會發(fā)展對土地的需求 同時新增耕地留于農(nóng)村發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn) 有效破解了“保耕地”與“保發(fā)展”之間的矛盾。

圖2 涉及土地整治農(nóng)戶代表對土地整治的評價

2.提高耕地質(zhì)量 增強農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)力近五年來 全市土地整治中共平整土地16.9萬畝 修建灌排渠道、管道25269千米 疏浚河道28千米修建機埠和蓄水池150余座 修建田間道路和生產(chǎn)道路4595千米 通過農(nóng)地整理 新增和改善農(nóng)田灌溉面積13.6萬畝、新增和改善農(nóng)田防澇10.8萬畝、新增治理水土流失面積8萬畝 見圖1 進一步完善了農(nóng)業(yè)基礎設施 改善了土壤環(huán)境條件 提高了農(nóng)業(yè)抗災減災能力。

3.改善農(nóng)居環(huán)境 促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

杭州市在土地整治過程中整合農(nóng)房改造、下山移民、地質(zhì)災害避險等多項政策 共建安置新村110個 改造農(nóng)房3.7萬戶 受益群眾達60.03萬人 投入整治資金近69億元 平均每個搬遷農(nóng)戶達20萬元左右 涉及農(nóng)戶還因此每年增收500元左右。在土地整治帶動下 農(nóng)村基礎設施和公共服務建設有所加強村莊面貌和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境發(fā)生了很大變化 農(nóng)民居住條件得到較大改善 有力促進了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

4.保障農(nóng)民權益 群眾滿意度較高

土地整治工作充分尊重農(nóng)民意愿 涉及農(nóng)民承包地和宅基地的整治都給予相應補償 群眾對土地整治工作的認同度較高 對立項知情權、項目整治質(zhì)量、青苗及附著物補償?shù)臐M意度分別達到99.5%、97.0%和89.3%。當調(diào)查中問及“土地整治對村里和農(nóng)戶帶來了哪些新變化?”時 受訪群眾也給予了良好評價 見圖2 反映了土地整治對農(nóng)民生產(chǎn)生活的積極影響。

三、土地整治工作存在的主要問題

1.土地整治與生態(tài)環(huán)境難以協(xié)調(diào)發(fā)展

圖3 杭州各類耕地后備資源構成

圖4 杭州耕地后備資源坡度結構

耕地占補平衡和建設用地增減掛鉤是一項剛性的土地管理政策對杭州市“八山半水分半田”的土地資源稟賦提出了極大挑戰(zhàn)。近年來 杭州市墾造耕地以低丘緩坡為主 園地和林地占90%以上 坡度15-25度的占1/3左右 見圖3圖4客觀上限制了土地整治與生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。一是地類調(diào)整幅度大 土地自然功能受影響。大量園地、林地和水域轉(zhuǎn)換為耕地 減少了原生、次生自然植被面積和水域面積 加大生態(tài)風險隱患。例如地處東部平原地區(qū)的蕭山區(qū) 水面整治面積已占土地整治面積的63.6% 不利于水生生物棲息和繁衍 也帶來了滯洪隱患 在西部山區(qū) 主要整治疏林地、園地、荒草地、枯溪溝、閑散地等 減少了原生、次生自然植被面積 降低了生物多樣性。二是人為干擾較多 土地機械損傷大。土地平整往往使用大型機械設備 如挖掘機、推土機等 部分機械作業(yè)會破壞耕作層引起土壤板結 項目還必須配套鋪筑硬化路面、壘砌硬化駁坎、修建硬化溝渠等 也會一定程度影響斑塊間物種和能量的交流。三是立地條件較差 數(shù)量質(zhì)量均難保障。一方面 大多數(shù)新增耕地坡度大、水源少、離農(nóng)居遠 農(nóng)民不愿意種植一年生農(nóng)作物 更愿意種植多年生林木造成耕地數(shù)量“明增暗減”。另一方面 大多數(shù)新墾造耕地土層薄、土質(zhì)劣、水源缺、路難行 根據(jù)臨安101個新墾造耕地土樣檢測結果顯示 新增耕地生產(chǎn)能力僅為被占用耕地的10%-30% 加之新增耕地后續(xù)利用補助時間僅3年 難以將生地改造為熟地 造成新增耕地質(zhì)量難保。

2.項目管理與操作運行難以克服風險

一方面 縣市、區(qū) 新增用地需求與土地整治任務不平衡 造地潛力小的用地需求大 造地潛力大的用地需求小 多數(shù)縣 市 工作積極性不高。另一方面 杭州市本級補充耕地工作必須委托五縣 市 完成 同時又必須對其嚴格監(jiān)管 相應的 縣級任務必須由鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成同時也要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)嚴格監(jiān)管 這就必然構成“上下級談判”中的“監(jiān)管共謀”----管理模糊化 致使在土地整治工作的多個環(huán)節(jié)都留下風險點 一是立項論證欠嚴格 留下生態(tài)環(huán)境風險點。目前 立項論證主要由縣級國土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、建設等部門具體業(yè)務人員參加 對參與項目論證人員的資質(zhì)缺乏明確要求 也缺乏生態(tài)、地質(zhì)災害等重要領域的專家參與 不僅項目論證缺乏嚴謹性、科學性和權威性 而且項目論證往往流于形式走過場 容易產(chǎn)生土地整治生態(tài)風險。二是項目招投標過程欠規(guī)范留下廉政建設風險點。各地招標主體均為鄉(xiāng)鎮(zhèn) 有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有切實履行職責 對規(guī)劃設計、測繪、監(jiān)理沒有嚴格實行統(tǒng)一準入制度 甚至個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)全權委托村集體組織項目實施 導致規(guī)劃設計等重要環(huán)節(jié)質(zhì)量參差不齊。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)議整治情況仍有存在。三是項目資金管理欠規(guī)范 留下資金保障風險點。調(diào)研發(fā)現(xiàn) 目前還有38.8%的鄉(xiāng)鎮(zhèn) 街道 未建立鎮(zhèn)級土地整治資金專戶 少數(shù)地區(qū)縣級資金保障力度不夠 甚至主要利用市委托項目指標回購款來平衡縣級土地整治項目補助資金 導致項目資金延期撥付影響工程進展。四是項目質(zhì)量驗收欠精準 留下工程質(zhì)量風險點。在對土地整治新增耕地的驗收中 往往局限于土層厚度、平整程度、排水系統(tǒng)等幾個主要因素 且驗收指標量化標準操作性不高 留下工程質(zhì)量風險點。五是墾造后續(xù)管理欠規(guī)范 留下耕地荒蕪風險點。主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為新增耕地后續(xù)利用管理的責任主體 但又缺乏農(nóng)技專業(yè)技術人員 新造耕地耕種客觀條件較差 容易造成后續(xù)管護責任落不到實處。

3.利益機制與供求機制難以互相制衡

土地整治過程伴隨著利益的輸送 但是 作為決策者的縣 市、區(qū) 政府、實施主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、整治施工者的村集體以及土地利用主體的農(nóng)戶在該利益鏈中獲得補助逐級遞減 但對新增耕地的后續(xù)管護責任卻逐級遞增 利益與責任順序的顛倒影響了土地整治需求與供給的相互制衡。一是補償水平低 補償標準模糊。以耕地墾造為例 蕭山、余杭補償水平已較高 一般為5-10萬元/畝 但五縣 市 僅2-5萬元/畝 除了工程費外 所剩不多涉及農(nóng)民切身利益的青苗費、土地資源費補償很低 農(nóng)民意見較大。更主要的是 目前按新增耕地面積補助整治經(jīng)費 尚未按水田、旱地及其優(yōu)良等次按質(zhì)論價 造優(yōu)不優(yōu)補 影響造地質(zhì)量。二是地界糾紛多、承包期限亂。土地整治中平整田坎地邊、填平坑塘水面、新建溝、渠、道、林等工程措施 打亂了原有土地地界 引發(fā)農(nóng)戶間的地界糾紛 耕地墾造中不少園地、林地、水面轉(zhuǎn)變?yōu)楦?導致了部分農(nóng)戶對原土地的承包期由70年、50年減少為30年產(chǎn)生不滿。三是投資主體少 社會資本缺位。財政資金在土地整治中“一金獨大” 社會資本進入機制不健全 自籌資金墾造耕地還僅限于臨安市 市場在土地整治中的作用發(fā)揮有限。

4.共同責任與協(xié)同監(jiān)管難以落到實處

土地整治是一項綜合系統(tǒng)工程 需要科學規(guī)劃、部門協(xié)作、城鄉(xiāng)互動、農(nóng)民支持。然而 由于各級政府運行目標單一 行政層級間、部門間難以協(xié)調(diào)一致 降低了管理績效。各級林業(yè)、水利、農(nóng)業(yè)、交通、建設等部門除了論證和驗收一起參與外 其它環(huán)節(jié)均存在指導和監(jiān)管缺位 共同責任機制不健全。

四、加強土地整治工作的思路和對策建議

1.創(chuàng)立制度“保底線” 促進經(jīng)濟生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展

貫徹中央和省級有關要求 把牢生態(tài)底線是土地整治工作的第一要務 通過建立土地整治新制度實現(xiàn)耕地數(shù)量管控、質(zhì)量提升和生態(tài)管護“三位一體”的整治目標。一是建立土地整治專家?guī)旃芾碇贫取＝Y合工作實際 聘請工程建設、農(nóng)田水利、土壤肥力、生態(tài)保護等方面的專家建立土地整治專家?guī)?在項目規(guī)劃論證、實施監(jiān)管以及竣工驗收等環(huán)節(jié)中 由土地整治專家領銜進行監(jiān)督指導 確保土地整治項目規(guī)劃設計和工程建設的科學合理性。對于市本級委托項目可以逐步試行和推廣第三方論證和驗收。二是建立“占優(yōu)補優(yōu)、優(yōu)造優(yōu)補”制度。按照“占優(yōu)補優(yōu) 占補均衡”的原則 實行按建設用地占用耕地的類別及質(zhì)量等級收取補充耕地成本回收款 即按占水田補水田、占旱地補旱地的原則收取費用。相應補充耕地補助標準也應分別按水田、旱地及其相應質(zhì)量等級進行分類。

2.完善制度“保質(zhì)量” 促進數(shù)量與質(zhì)量相統(tǒng)一

保持原有制度的連貫性 更新相關制度條款 加大執(zhí)行力度 樹立制度的嚴肅性。一是進一步明確工作權責。按照事權與責任對等的行政管理原則 建立“誰立項、誰驗收、誰負責”的權責新體系 在下放驗收權限的同時 加強市級抽查復核 逐步強化縣級主體責任和市級監(jiān)管責任。二是嚴格日常管理制度。由縣 市、區(qū) 公共資源交易中心統(tǒng)一集中 分批次 招投標 嚴格規(guī)范圍標串標、標的轉(zhuǎn)讓、協(xié)議招標等問題。全面放開土地整治中介市場 統(tǒng)一實行準入制度 推行服務質(zhì)量扣分制、誠信檔案公開制、業(yè)務知識培訓制等。建立健全縣 市、區(qū) 以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地整治資金專戶 嚴格執(zhí)行?？顚Ｓ?、專項管理、單獨核算。三是強化項目工程質(zhì)量。在科學選址的基礎上 增加坡度、土壤肥力、交通區(qū)位、灌溉水源、土壤安全等驗收指標 適當提高相關指標驗收標準 積極探索符合杭州市丘陵和山區(qū)特色的土地整治項目驗收標準確保新增耕地的適種性。四是建立項目審計制度。審計報告作為申報驗收的必備材料 同時 當?shù)貙徲嫴块T應會同財政、國土等部門定期開展土地整治專項審計工作。五是完善耕作層剝離制度。將建設占用與土地整治項目有機結合起來。

3.創(chuàng)新機制“保長效” 完善土地后續(xù)利用制度

新墾造耕地的后續(xù)利用問題“三分在造、七分在管” 而“管地”的核心在于合理處理管理責任與利用效益之間的關系。一是完善共同管護責任機制。建立健全土地整治后新增耕地的耕地保護共同責任機制。農(nóng)業(yè)、水利部門要進一步整合政策資源 將新墾造耕地項目優(yōu)先納入旱糧示范點、中低產(chǎn)田改造等范圍。二是健全后續(xù)利用激勵機制。鑒于新增耕地位置偏、土質(zhì)差、地力低、配套設施不齊備等現(xiàn)實 將新增耕地后續(xù)利用財政補助年限從3年延至5年。通過水利、農(nóng)技、管理等綜合措施 提高新增耕地灌溉能力和綜合生產(chǎn)能力。

4.優(yōu)化利益“保穩(wěn)定” 充分激活各類社會活力

土地整治實質(zhì)上是一次土地利益重新分配的過程 需要依法合理處理好農(nóng)民利益、激活社會參與活力 保障土地整治工作持續(xù)開展并取得良好社會績效。一是積極吸引社會力量參與。積極鼓勵并推行各類市場主體自籌資金參與土地整治 政府負責監(jiān)管、驗收、回購激活民間活力。同時 通過政府協(xié)調(diào)、財政資金擔保 引導商業(yè)銀行與項目整治主體簽訂土地整治融資協(xié)議 彌補財政資金滯后整治環(huán)節(jié)的現(xiàn)實問題。二是探索建立整治流轉(zhuǎn)一體化運作模式。積極探索施工整理與承包經(jīng)營相掛鉤的新型運行機制 鼓勵家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社、工商企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在完成后備耕地流轉(zhuǎn)的前提下參與或承擔項目實施 建立“先流轉(zhuǎn) 后造地”的整治模式 形成“用造一體化”的運行機制 促進工程質(zhì)量與種地需求無縫銜接。