唐 軍，顏才植，陳倫 超

（1.南京大學(xué)歷史學(xué)院，江蘇 南京 210093；2.西南大學(xué)食品科學(xué)學(xué)院，重慶 400715）

美日歐發(fā)達(dá)國(guó)家食品檢測(cè)機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)及其對(duì)我國(guó)的啟示

唐 軍1，顏才植2，陳倫 超2

（1.南京大學(xué)歷史學(xué)院，江蘇 南京 210093；2.西南大學(xué)食品科學(xué)學(xué)院，重慶 400715）

西方發(fā)達(dá)國(guó)家食品檢測(cè)機(jī)構(gòu)的管理呈現(xiàn)出主體多元化、職責(zé)分工明晰化、強(qiáng)調(diào)政府宏觀監(jiān)管的特點(diǎn)，而機(jī)構(gòu)運(yùn)行凸現(xiàn)法制化，注重法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的公平性和確保有法可依、有法必依。這對(duì)于我國(guó)食品檢測(cè)機(jī)構(gòu)的管理和運(yùn)行具有借鑒意義，針對(duì)當(dāng)前我國(guó)食品檢驗(yàn)檢測(cè)多頭監(jiān)管、標(biāo)準(zhǔn)缺漏、檢測(cè)技術(shù)和執(zhí)行力度不足等問題，筆者建議全面推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，探索建立適合國(guó)情的食品檢測(cè)機(jī)構(gòu)；完善食品檢測(cè)體系，強(qiáng)調(diào)機(jī)構(gòu)設(shè)置和運(yùn)行的實(shí)效性；完善食品檢測(cè)法律和標(biāo)準(zhǔn)，確保有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)。

食品檢測(cè)；食品監(jiān)管；機(jī)構(gòu)設(shè)置

食品檢測(cè)是指執(zhí)法主體、食品企業(yè)或第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)以國(guó)家制定的標(biāo)準(zhǔn)以及該類食品的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)為根據(jù)，以先進(jìn)的技術(shù)作為檢測(cè)手段，在科學(xué)、可靠的環(huán)境下對(duì)于食品的生產(chǎn)環(huán)節(jié)和生產(chǎn)后的食品質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)測(cè)、鑒定、評(píng)價(jià)的技術(shù)保障體系。它是排查有害食品的重要防線，關(guān)系到我國(guó)食品安全和人民身體健康。近年來，我國(guó)食品安全事故時(shí)有曝光，這與食品檢測(cè)的疏漏不無關(guān)系。這說明我國(guó)食品檢測(cè)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行機(jī)制仍存在問題。經(jīng)過近百年的實(shí)踐和改進(jìn)，發(fā)達(dá)國(guó)家食品安全檢測(cè)機(jī)構(gòu)的管理經(jīng)驗(yàn)為我國(guó)食品檢測(cè)機(jī)構(gòu)的改革提供了借鑒和思路。

1 發(fā)達(dá)國(guó)家食品檢測(cè)機(jī)構(gòu)設(shè)置及其運(yùn)行機(jī)制的特點(diǎn)

1.1 機(jī)構(gòu)設(shè)置強(qiáng)調(diào)實(shí)效性

1.1.1 檢測(cè)主體多元化

食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)通?？煞譃閮深悾阂皇枪俜綑z驗(yàn)機(jī)構(gòu)，即由國(guó)家或地方政府投建，按國(guó)家有關(guān)法律法令對(duì)商品實(shí)施強(qiáng)制性檢驗(yàn)、檢疫和監(jiān)督管理的機(jī)構(gòu)，如美國(guó)農(nóng)業(yè)部食品安全檢驗(yàn)檢疫局（Food Safety and Inspection Service，F(xiàn)SIS）。二是民間（非官方）檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)，即由私人創(chuàng)辦、具有專業(yè)檢驗(yàn)技術(shù)能力的公正行或檢驗(yàn)公司，如英國(guó)埃勞氏公正行。民間檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)根據(jù)參與方又可分為企業(yè)內(nèi)部檢測(cè)機(jī)構(gòu)和獨(dú)立第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)。三是半官方檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)。這類機(jī)構(gòu)由國(guó)家政府授權(quán)，代表政府行使某項(xiàng)商品檢驗(yàn)或某一方面檢驗(yàn)管理工作，通常為行業(yè)內(nèi)權(quán)威性較高的民間機(jī)構(gòu)，如美國(guó)擔(dān)保人實(shí)驗(yàn)室（Underwrites Laboratories，UL）。

歐盟作為發(fā)達(dá)國(guó)家的聯(lián)合體，擁有完善的商品檢驗(yàn)制度。同時(shí)，各成員國(guó)又各自擁有本國(guó)的檢驗(yàn)制度和檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)。歐盟為完全落實(shí)所有的技術(shù)法規(guī)而建立了一個(gè)“官方+民間”機(jī)構(gòu)的聯(lián)合體系。官方機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制定法規(guī)，并按產(chǎn)品類別定義其標(biāo)準(zhǔn)及樣品審查制度[1-2]。私人或半官方機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制訂強(qiáng)制性及非強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，并執(zhí)行大部分測(cè)試、檢驗(yàn)、管理任務(wù)。各成員國(guó)擁有自身的檢驗(yàn)認(rèn)證機(jī)構(gòu)，同時(shí)又認(rèn)可其他權(quán)威機(jī)構(gòu)的認(rèn)證。歐盟在測(cè)試及認(rèn)證領(lǐng)域的權(quán)威組織是CEOC（International Confederation of Inspection and Certifi cation Organizations），其成員機(jī)構(gòu)大部分屬于非盈利性質(zhì)。歐盟也認(rèn)可成員國(guó)中的某些權(quán)威機(jī)構(gòu)的技術(shù)能力及其公正性，并賦予其進(jìn)行認(rèn)證活動(dòng)的權(quán)力。監(jiān)管方面，歐洲食品安全局（European Food Safety Authority，EFSA）作為獨(dú)立的法律實(shí)體，為歐盟法規(guī)提供科學(xué)技術(shù)支持，但其本身不具有立法權(quán)限[1,3]。其決策權(quán)屬于歐盟委員會(huì)、歐盟理事會(huì)等權(quán)力機(jī)構(gòu)，EFSA主要負(fù)責(zé)為食品、飼料安全提供風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和咨詢。多元一體、責(zé)權(quán)明確是歐盟食品安全管理的突出特點(diǎn)之一[3-6]。

1.1.2 職責(zé)分工明確化

發(fā)達(dá)國(guó)家食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)管理體系的構(gòu)建思路經(jīng)過多年發(fā)展日益成熟。政府各部門分工明確、責(zé)權(quán)明細(xì)、各司其職、穩(wěn)定高效，避免了政出多門、分段歸口等管理問題。

日本根據(jù)國(guó)家行政體制，政府各部門在各自分工權(quán)限范圍內(nèi)對(duì)其中的檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)實(shí)行分工管理。其中涉及食品安全的部門有通商產(chǎn)業(yè)省、農(nóng)林水產(chǎn)省、厚生省、運(yùn)輸省等[7-8]。

美國(guó)根據(jù)商品類別的權(quán)限實(shí)行專業(yè)化分工，由15 個(gè)部、委、局的有關(guān)主管部門負(fù)責(zé)。在美國(guó)，食品檢驗(yàn)屬于完全實(shí)施強(qiáng)制性檢驗(yàn)（即法定檢驗(yàn)）。食品安全領(lǐng)域的官方機(jī)構(gòu)有衛(wèi)生及公共服務(wù)部（U.S. Department of Health and Human Services，HHS）、食品和藥品監(jiān)督管理局（U.S. Food and Drug Administration，F(xiàn)DA）、疾控中心（Centers for Disease Control，CDC）、動(dòng)植物檢疫局（Animal and Plant Health Inspection Service，APHIS）、食品安全檢驗(yàn)局（FSIS）、農(nóng)業(yè)銷售司（Agricultural Marketing Service/U.S. Department of Agriculture，AMS/USDA）、聯(lián)邦谷物檢驗(yàn)局（Federal Grain Inspection Service，F(xiàn)GIS）、海洋大氣管理局（National Oceanic and Atmospheric Administration，NOAA）等[9]。

歐盟沒有統(tǒng)一的官方檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)，而是歐盟各成員國(guó)自行按商品類別進(jìn)行專業(yè)化分工，然后由政府各部門分管，按法律授權(quán)或政府認(rèn)可實(shí)施檢驗(yàn)和監(jiān)督管理[2,10]。各政府部門下設(shè)相應(yīng)的檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)[10]，如衛(wèi)生部下設(shè)食品檢驗(yàn)局、肉品檢驗(yàn)局，農(nóng)漁部下設(shè)農(nóng)產(chǎn)品檢驗(yàn)局等[5]。各成員國(guó)的組織框架根據(jù)具體國(guó)情略有差別[3,11-13]。

1.1.3 強(qiáng)調(diào)政府宏觀監(jiān)管

政府在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域始終處于核心領(lǐng)導(dǎo)地位，在法律賦予的權(quán)力內(nèi)，行使職能、評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)控“從農(nóng)田到餐桌”的各環(huán)節(jié)[14]，同時(shí)注重組織社會(huì)力量，監(jiān)督管理民間機(jī)構(gòu)。

西方法律中明確規(guī)定了民間檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的權(quán)限和職責(zé)，民間機(jī)構(gòu)的檢驗(yàn)業(yè)務(wù)需要獲得政府的授權(quán)認(rèn)證，獲批準(zhǔn) 后營(yíng)業(yè)。部分資質(zhì)較高的機(jī)構(gòu)甚至可申請(qǐng)代表政府承擔(dān)“法定檢驗(yàn)”任務(wù)。為保證檢驗(yàn)結(jié)果的公正準(zhǔn)確，民間機(jī)構(gòu)的工作必須在政府的嚴(yán)格控制下進(jìn)行。以日本為例，政府對(duì)民間檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的檢驗(yàn)技術(shù)水平、檢驗(yàn)設(shè)備手段、檢驗(yàn)范圍和能力以及組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行考核認(rèn)證。只有獲得授權(quán)的民間機(jī)構(gòu)出具的檢驗(yàn)報(bào)告才具有法律效力，其中具備條件的機(jī)構(gòu)還可申請(qǐng)代表政府執(zhí)行有關(guān)進(jìn)出口商品的法定檢驗(yàn)[15]。政府部門對(duì)指定的民間機(jī)構(gòu)的檢驗(yàn)業(yè)務(wù)和檢驗(yàn)結(jié)果進(jìn)行不定期抽查，發(fā)現(xiàn)問題則撤銷授權(quán)。此外，政府還有權(quán)對(duì)指定檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)人實(shí)行任命[8]，對(duì)機(jī)構(gòu)從業(yè)人員也有詳細(xì)的管理方法，對(duì)違規(guī)的民間機(jī)構(gòu)處罰十分嚴(yán)厲。

1.2 機(jī)構(gòu)運(yùn)行凸現(xiàn)法制化

1.2.1 食品監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)制定確保公平性和高認(rèn)可度

歐盟的食品檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)的制定工作是由各國(guó)政府和官方機(jī)構(gòu)來共同完成的。各國(guó)在歐盟食品安全法律的框架下，針對(duì)本國(guó)實(shí)際情況，修訂各自法律制度，制定標(biāo)準(zhǔn)[16]。各國(guó)都有制定標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)構(gòu)，如法國(guó)的AFNOR（Association Francaise de Normalisation），德國(guó)的DIN（Deutsches Institut für Normung e.V.），意大利的UNI（Unifica zione Italian no），西班牙的AENOR（Asociación Espa?ola de Normalizacióny de Certificación），英國(guó)的BSI（British Standards Institution）等。在各國(guó)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)之上又形成了歐洲標(biāo)準(zhǔn)。兩層標(biāo)準(zhǔn)體系都強(qiáng)調(diào)協(xié)商性、普適性和公平性。歐盟食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定主要采取兩種方式：一是直接制訂某類產(chǎn)品所有有關(guān)規(guī)定，即“完全強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)”；二是只制訂某類產(chǎn)品的關(guān)于安全、健康項(xiàng)目的基本要求，然后由歐洲標(biāo)準(zhǔn)化協(xié)會(huì)（Committee European Normalization，CEN）制訂自愿性技術(shù)規(guī)范，此技術(shù)規(guī)范即為歐洲標(biāo)準(zhǔn)[17]。歐盟各成員國(guó)間在標(biāo)準(zhǔn)更新方面有頻繁的交流。

1.2.2 完善法律制度體系確保有法可依、有法必依

發(fā)達(dá)國(guó)家的食品機(jī)構(gòu)管理體系中處處都體現(xiàn)著法律的指引作用、評(píng)價(jià)作用和強(qiáng)制作用。日本通過立法建立了檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)管理的依據(jù)，頒布的與食品檢驗(yàn)領(lǐng)域有關(guān)的法律有《出口檢查法》、《食品衛(wèi)生法》、《工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化法》、《產(chǎn)品責(zé)任法》等300多種[18-19]。法律明文規(guī)定食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)或部門的法律權(quán)限、義務(wù)和責(zé)任，同時(shí)規(guī)定對(duì)違法行為的制裁措施。其中，2003年通過的《食品安全基本法》更是規(guī)范了日本食品安全監(jiān)管制度的基本原則[15,20]。

美國(guó)食品法律有近百年的歷史，經(jīng)過修改完善被公認(rèn)為是比較完備的食品法規(guī)體系[21-22]。主要包括《食品安全現(xiàn)代化法案》、《食品質(zhì)量保護(hù)法》、《公共健康服務(wù)法》、《聯(lián)邦肉類檢驗(yàn)法》、《禽肉產(chǎn)品檢驗(yàn)法》等30多部法律[18-19]。美國(guó)政府將檢驗(yàn)、出證的法律、條例和規(guī)定等均載入《聯(lián)邦法規(guī)匯編》（Code of Federal Regulations，CFR），查閱快捷方便，既是官方的執(zhí)法依據(jù)，又是企業(yè)的操作規(guī)范。例如，肉類和禽類產(chǎn)品的生產(chǎn)加工企業(yè)被強(qiáng)制要求執(zhí)行危害分析和關(guān)鍵控制點(diǎn)（Hazard Analysis and Critical Control Point，HACCP）管理體系；匯編中有食品樣品檢測(cè)和監(jiān)測(cè)計(jì)劃的詳細(xì)執(zhí)行細(xì)則。

1.2.3 嚴(yán)格監(jiān)管運(yùn)行體系確保執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究

為保障食品檢驗(yàn)體系的高效有序的運(yùn)行，監(jiān)管部門必須保證執(zhí)法力度。日本法律規(guī)定了若干必須由政府或政府指定的民間檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)檢驗(yàn)的商品種類，即法定檢驗(yàn)商品種類，同時(shí)建立了一套法定檢驗(yàn)體系。食品類商品被列為法定檢驗(yàn)商品，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)必須向政府或政府指定的檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)申報(bào)檢驗(yàn)，經(jīng)檢驗(yàn)合格后，發(fā)給合格證書，加附合格標(biāo)簽，再經(jīng)海關(guān)審核驗(yàn)證后才予以通關(guān)放行。如發(fā)現(xiàn)違法行為，海關(guān)通報(bào)政府檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行復(fù)驗(yàn)核實(shí)并提交地方法院，視情節(jié)對(duì)違法當(dāng)事人進(jìn)行處罰，對(duì)食品企業(yè)形成有力的威懾，逆向激勵(lì)食品企業(yè)遵守食品質(zhì)量安全規(guī)定[23]。

1.3 監(jiān)督管理注重體系化

發(fā)達(dá)國(guó)家不斷處理運(yùn)行過程中所反饋的問題，更新和完善其食品檢驗(yàn)檢測(cè)體系，經(jīng)多年發(fā)展已形成了適合國(guó)情的相對(duì)完善和固定的食品監(jiān)管體系，體系化程度高。

日本政府以國(guó)家立法為依據(jù)，按照國(guó)家行政體制權(quán)限設(shè)置官方檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)并對(duì)符合要求的民間機(jī)構(gòu)進(jìn)行授權(quán)。官方機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)制定標(biāo)準(zhǔn)、法定檢驗(yàn)、管理民間機(jī)構(gòu)以及承擔(dān)部分政府工作任務(wù)。民間檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)則依照法律權(quán)限開展業(yè)務(wù)、獲得政府資質(zhì)認(rèn)證、接受政府和官方組織的監(jiān)督以及申請(qǐng)“法定檢驗(yàn)項(xiàng)目”。官方檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)根據(jù)職責(zé)要求監(jiān)督管理民間檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)。日本食品監(jiān)管體系形成了立法、機(jī)構(gòu)、執(zhí)行的相互聯(lián)系、良性互動(dòng)的運(yùn)行關(guān)系，如圖1所示。

圖1 日本食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的管理體系Fig.1 The management system of food inspection agencies in Japan

美國(guó)依照聯(lián)邦體制國(guó)情，根據(jù)聯(lián)邦法律設(shè)立了包括FDA、APHIS、FSIS、AMS/USDA、NOAA等官方機(jī)構(gòu)，同時(shí)也大力鼓勵(lì)民間機(jī)構(gòu)開展檢驗(yàn)檢測(cè)服務(wù)。歐盟則根據(jù)各成員國(guó)的情況，委托歐洲標(biāo)準(zhǔn)化協(xié)會(huì)制定歐盟授權(quán)、成員普遍認(rèn)可的“歐洲標(biāo)準(zhǔn)”。各成員國(guó)設(shè)置監(jiān)管部門、官方檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)和民間檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)。與美國(guó)、日本不同的是，地區(qū)內(nèi)的民間檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)需要?dú)W盟賦予認(rèn)證活動(dòng)權(quán)利，并對(duì)歐盟負(fù)責(zé)。

2 我國(guó)目前食品檢測(cè)機(jī)構(gòu)設(shè)置及其主要問題

2.1 我國(guó)食品檢測(cè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置

自新中國(guó)成立以來，我國(guó)也逐漸建立和完善了食品檢測(cè)機(jī)構(gòu)設(shè)置。2009年頒布的《中華人民共和國(guó)食品衛(wèi)生法》中明確了食品衛(wèi)生監(jiān)督的主體：國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)統(tǒng)籌規(guī)劃全面部署。國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，縣級(jí)以上地方政府行政部門在轄區(qū)內(nèi)建立健全食品安全全程監(jiān)督管理的工作機(jī)制，應(yīng)對(duì)食品安全突發(fā)事故，完善落實(shí)監(jiān)管責(zé)任，有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作。各級(jí)政府要統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)，依法行使職權(quán)，承擔(dān)責(zé)任。

所謂基礎(chǔ)課程，是指學(xué)校針對(duì)專業(yè)培養(yǎng)目標(biāo)要求設(shè)置的，有關(guān)認(rèn)知社會(huì)科學(xué)基本理論、基本技能類的課程，這類課程對(duì)學(xué)科專業(yè)均具有基礎(chǔ)性價(jià)值。在高職院校中，高等數(shù)學(xué)是很多專業(yè)學(xué)生必修的一門重要基礎(chǔ)理論課程，也是各專業(yè)人才學(xué)好其他專業(yè)課程的基礎(chǔ)和工具，它為學(xué)生終身學(xué)習(xí)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

從橫向部門職責(zé)來看，農(nóng)業(yè)部、國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、國(guó)家工商行政管理總局、國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局、國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)等都有參與到國(guó)家食品安全的監(jiān)管工作中。各單位職能中都有檢驗(yàn)檢測(cè)的需要，且都建立了各自負(fù)責(zé)的檢測(cè)機(jī)構(gòu)。從檢測(cè)機(jī)構(gòu)數(shù)量與分布來看，全國(guó)共建有2 500多個(gè)食品農(nóng)產(chǎn)品檢測(cè)技術(shù)機(jī)構(gòu)，其中包括28 個(gè)國(guó)家產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)中心，2 個(gè)國(guó)家級(jí)食品檢測(cè)分析的研究所，163 個(gè)出入境檢驗(yàn)檢疫技術(shù)中心，2 000多個(gè)各省市縣質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門及其附屬檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)，全國(guó)食品檢驗(yàn)梯隊(duì)人數(shù)逾百萬人。

為了從制度上解決現(xiàn)實(shí)生活中存在的食品安全問題，確保食品安全，2009年6月，在《食品衛(wèi)生法》的基礎(chǔ)上，國(guó)家又頒布實(shí)施了新的《食品安全法》。該法確立了以食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和評(píng)估為基礎(chǔ)的科學(xué)管理制度。進(jìn)一步明確以食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果作為制定、修訂食品安全標(biāo)準(zhǔn)和對(duì)食品安全實(shí)施監(jiān)督管理的科學(xué)依據(jù)。

為了進(jìn)一步規(guī)范企業(yè)行業(yè)準(zhǔn)入制度，我國(guó)開始執(zhí)行更加嚴(yán)格和規(guī)范的生產(chǎn)、加工、運(yùn)輸和進(jìn)出口貿(mào)易的程序，2015年1月，國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局制定了《關(guān)于加強(qiáng)食品藥品檢驗(yàn)檢測(cè)體系建設(shè)的指導(dǎo)意見》。要求到2020年建立完善以國(guó)家級(jí)檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)為龍頭，省級(jí)檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)為骨干，市縣級(jí)檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)的科學(xué)、公正、權(quán)威、高效的食品藥品檢驗(yàn)檢測(cè)體系。該體系由國(guó)家、省、市、縣四級(jí)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)組成[24]（圖2）。中央國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)等綜合 研究部署指導(dǎo)食品安全工作，督促落實(shí)食品安全監(jiān)管責(zé)任，確立了地方負(fù)總責(zé)的責(zé)任機(jī)制，并要求地方政府綜合協(xié)調(diào)各部門工作[25]。

圖2 中國(guó)食品安全監(jiān)管體系Fig.2 Food safety regulation system in China

2.2 我國(guó)食品檢測(cè)面臨的主要問題

2.2.1 多頭監(jiān)管導(dǎo)致管理盲區(qū)

目前我國(guó)食品安全領(lǐng)域“多頭分段式監(jiān)管”、部門職能“重疊交錯(cuò)”的問題經(jīng)過多次協(xié)調(diào)已得到了初步的解決，但要從根本上解決這些問題還需要更多的工作。以我國(guó)的奶粉行業(yè)為例，我國(guó)對(duì)奶粉的管制部門牽涉衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、工商、商務(wù)和食品藥品監(jiān)管局等，各部門分段管理，在關(guān)鍵點(diǎn)上監(jiān)管不到位。

因此，“多部門、分段式”的監(jiān)管極易導(dǎo)致諸多部門發(fā)證，國(guó)內(nèi)監(jiān)管機(jī)構(gòu)逐步形成了分屬于各自環(huán)節(jié)的控制權(quán)。表面關(guān)卡重重，但警惕放松，導(dǎo)致“看似都管，其實(shí)不管”的怪現(xiàn)象。目前，全國(guó)存在大量的食品檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)，一方面是機(jī)構(gòu)冗雜，浪費(fèi)人力資源，另一方面是重點(diǎn)進(jìn)行食品檢測(cè)的機(jī)構(gòu)卻相對(duì)不足，難以建立起覆蓋各個(gè)層級(jí)、系統(tǒng)完善的體系。重要的是，這種“多頭管理”的食品監(jiān)管模式會(huì)產(chǎn)生監(jiān)管盲區(qū)，檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)沒能及時(shí)有效地對(duì)食品進(jìn)行檢驗(yàn)檢測(cè)，導(dǎo)致危害食品流入市場(chǎng)。

2.2.2 食品檢測(cè)依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)有待完善

我國(guó)食品安全法律法規(guī)的更新滯后，法律原則尚不清晰，導(dǎo)致檢測(cè)法律依據(jù)性不強(qiáng)。食品安全法律體系之間的協(xié)調(diào)性比較差，易使不良廠商抓住法律漏洞進(jìn)行違法行為。同時(shí)，食品安全標(biāo)準(zhǔn)的出臺(tái)和更新也相對(duì)滯后，造成食品檢驗(yàn)的被動(dòng)，事故之后再修補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)的情況屢屢發(fā)生[26]。例如，轟動(dòng)全國(guó)的三聚氰胺中毒事件就暴露了我國(guó)乳制品檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)存在的漏洞，國(guó)家以此為推動(dòng)，加快了各類食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制訂、修改與完善。2010年最新的嬰幼兒食品標(biāo)準(zhǔn)中，對(duì)奶粉、糊狀食品等嬰幼兒食品營(yíng)養(yǎng)素含量進(jìn)行最小值和最大值的細(xì)分量化，彌補(bǔ)了我國(guó)多數(shù)標(biāo)準(zhǔn)沒有對(duì)營(yíng)養(yǎng)素含量設(shè)置最高值的缺失。此外，檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)的公平性和科學(xué)性也有待提升。國(guó)家食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系需要進(jìn)一步完善[27]。近年來曝光的面向國(guó)內(nèi)的食品安全標(biāo)準(zhǔn)與進(jìn)出口食品安全標(biāo)準(zhǔn)的一些差異[28]，使得民眾對(duì)食品安全標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范性提出了質(zhì)疑[29]。

2.2.3 食品檢測(cè)方法和技術(shù)不完善

當(dāng)前我國(guó)自主研發(fā)的食品安全檢驗(yàn)設(shè)備少，食品檢測(cè)技術(shù)還存在有不成熟的地方。大部分檢測(cè)手段和技術(shù)都借鑒于發(fā)達(dá)國(guó)家，而檢測(cè)儀器也主要依賴于進(jìn)口。檢驗(yàn)人員專業(yè)化程度有限，對(duì)于一些技術(shù)含量高、加工復(fù)雜的食品往往不能及時(shí)、迅速、準(zhǔn)確地得出檢測(cè)結(jié)果。我國(guó)食品檢測(cè)領(lǐng)域在人員專業(yè)化水平、技術(shù)和方法等多方面都亟待提高。

2.2.4 食品檢測(cè)結(jié)果執(zhí)行力度不足

目前國(guó)內(nèi)食品檢測(cè)的監(jiān)督主要采用的還是分部門、分地區(qū)的自檢監(jiān)督手段，沒有形成全國(guó)性的聯(lián)合機(jī)制。其弊端是易造成監(jiān)督部門監(jiān)守自盜，和食品生產(chǎn)者相互勾結(jié)，不顧百姓生命安全，把不合格的食品定性為合格食品上市出售。在食品安全事件面前，各監(jiān)督部門之間又相互推諉責(zé)任，造成食品檢測(cè)體系管理的混亂局面。此外，對(duì)違法行為的處罰力度不足也使得部分食品廠家敢于選擇鋌而走險(xiǎn)。例如，在2014年的上海福喜食品廠大量采用過期肉事件中，不法商販敢于頂風(fēng)作案的原因之一就是法律對(duì)違法行為的處罰力度震懾性不足。

3 美日歐發(fā)達(dá)國(guó)家的管理經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)深化食品檢測(cè)機(jī)構(gòu)管理改革的啟示

完善食品檢測(cè)體系對(duì)于保障食品安全以及促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展都有著重大意義。對(duì)此我們應(yīng)該堅(jiān)持實(shí)事求是方針，向發(fā)達(dá)國(guó)家學(xué)習(xí)，反思問題，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，全面深化食品監(jiān)管機(jī)制體制改革，探索出一套符合我國(guó)國(guó)情、具有中國(guó)特色的食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管體系。

3.1 全面推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，探索建立適合國(guó)情的食品檢測(cè)體系

美日歐等發(fā)達(dá)國(guó)家根據(jù)國(guó)情和自身發(fā)展規(guī)律，對(duì)食品事故的反思，經(jīng)過多年的改革和完善，逐步形成了相對(duì)穩(wěn)定的食品監(jiān)管體系。近年來，我國(guó)在食品安全領(lǐng)域已進(jìn)行了多次重大改革，探索建立適合國(guó)情的食品檢測(cè)體系。

治標(biāo)須治本，食品檢驗(yàn)檢測(cè)體系改革根本上是食品監(jiān)管體系改革。因此， 在政府層面上，要充分分析目前體系中的問題，轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念和思路，統(tǒng)籌資源布局，進(jìn)而制定科學(xué)、合理的改革方案[30]。強(qiáng)化中央的核心地位，窄化橫向監(jiān)管幅度，調(diào)整部門職能分工及協(xié)作機(jī)制[19,23]，由“分散式”體制向“一體化”體制轉(zhuǎn)變[31]。因此，我國(guó)需要進(jìn)一步強(qiáng)化國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)的監(jiān)管核心地位，清晰責(zé)權(quán)，確保體系高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

打破原有食品檢測(cè)領(lǐng)域的部門、行業(yè)和區(qū)域壟斷，形成完整、權(quán)威、有效的食品安全檢驗(yàn)檢測(cè)系統(tǒng)[19,32]。2010年德國(guó)將原食品、農(nóng)業(yè)和林業(yè)部改組為消費(fèi)者保護(hù)、食品和農(nóng)業(yè)部，接管衛(wèi)生部和經(jīng)濟(jì)技術(shù)部的部分職能，統(tǒng)一監(jiān)管德國(guó)食品安全。丹麥將原來?yè)?dān)負(fù)食品安全管理職能的農(nóng)業(yè)部、漁業(yè)部、食品部合并為全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一的食品安全管理機(jī) 構(gòu)，即食品和農(nóng)業(yè)漁業(yè)部。其“一體化”改革的經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)的改革有很強(qiáng)的借鑒意義。

3.2 完善食品檢測(cè)體系，強(qiáng)調(diào)機(jī)構(gòu)設(shè)置的科學(xué)性和運(yùn)行的實(shí)效性

發(fā)達(dá)國(guó)家非常注重食品監(jiān)管部門之間的協(xié)調(diào)和配合，在法律基礎(chǔ)上設(shè)置以政府為中樞， 以食品檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)為主體的食品檢測(cè)機(jī)構(gòu)體系[12]。對(duì)于我國(guó)現(xiàn)行食品檢測(cè)運(yùn)行體系而言，為了提升運(yùn)行的效率，需進(jìn)一步加強(qiáng)食品藥品監(jiān)督管理總局與其他部門的協(xié)調(diào)配合，逐步建立更為社會(huì)化的監(jiān)督參與機(jī)制[19]。從橫向來看，要建立食品藥品監(jiān)督管理總局與其他農(nóng)業(yè)部門、工商行政管理總局等食品檢測(cè)負(fù)責(zé)單位的聯(lián)系。從縱向來看，注重整合利用好現(xiàn)有資源，構(gòu)建食品檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)體系。同時(shí)建立和完善食品溯源體系，確?！皬霓r(nóng)田到餐桌”的全方位監(jiān)管[33]。

第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)是官方機(jī)構(gòu)的重要補(bǔ)充和幫手，對(duì)西方發(fā)達(dá)國(guó)家食品安全事業(yè)做出了巨大貢獻(xiàn)[34]。當(dāng)前我國(guó)食品民間檢測(cè)機(jī)構(gòu)尚處于萌芽階段，國(guó)家應(yīng)該大力支持第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)，例如對(duì)科研院所或大型食品企業(yè)授權(quán)，甚至委托檢驗(yàn)，以最大限度地節(jié)約社會(huì)資源[29]。鼓勵(lì)第三方檢測(cè)已成為必然趨勢(shì)，當(dāng)然標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則還應(yīng)由政府設(shè)立[28]。伴隨著食品免檢制度的取消，定期和不定期抽樣檢驗(yàn)的規(guī)范和普及，民間機(jī)構(gòu)的檢測(cè)業(yè)務(wù)擁有了更廣闊的市場(chǎng)。政府的適當(dāng)放權(quán)和鼓勵(lì)政策，培育促進(jìn)了食品檢驗(yàn)檢測(cè)的市場(chǎng)。同時(shí)政府對(duì)于民間檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)認(rèn)定條件和檢驗(yàn)規(guī)范必須具備立法依據(jù)。

3.3 完善食品檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，確保有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)

完善的法律法規(guī)體系和食品標(biāo)準(zhǔn)體系是實(shí)現(xiàn)食品行業(yè)健康發(fā)展的保證，更是高效開展食品安全的監(jiān)督和管理工作的保證[35]。美日歐三國(guó)食品監(jiān)管體系中都凸顯了法律綱領(lǐng)性的指導(dǎo)地位，并在法律的指導(dǎo)下設(shè)置機(jī)構(gòu)，制定標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)行工作。及時(shí)完善法律法規(guī)才能構(gòu)建一套對(duì)食品企業(yè)和食品個(gè)體經(jīng)營(yíng)戶都適用的規(guī)則體系[36]。

首先應(yīng)該對(duì)目前的各類現(xiàn)行農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)、食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和食品行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)予以整合，統(tǒng)一為食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，制定為方便公眾查閱的手冊(cè)。食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定不應(yīng)該只依靠官方科研機(jī)構(gòu)，還可以發(fā)動(dòng)社會(huì)資源的積極性，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者的意見也應(yīng)適當(dāng)采納。應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)甚至通報(bào)表?yè)P(yáng)高于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或地方標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)動(dòng)企業(yè)自身的積極性。標(biāo)準(zhǔn)的審評(píng)和批準(zhǔn)過程應(yīng)該分離，評(píng)審委員會(huì)應(yīng)由由醫(yī)學(xué)、農(nóng)業(yè)、食品、營(yíng)養(yǎng)等領(lǐng)域的專家組成，批準(zhǔn)權(quán)限則交由政府部門。消費(fèi)者也要知法、守法、用法，學(xué)會(huì)用法律武器維護(hù)自身權(quán)益[32]，消費(fèi)者的維權(quán)意識(shí)亦是一種無形但有效的監(jiān)督力量。各監(jiān)管和技術(shù)部門應(yīng)主動(dòng)開展食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定和修訂工作，建立健全統(tǒng)一明確的食品標(biāo)準(zhǔn)體系，積極引導(dǎo)國(guó)內(nèi)食品標(biāo)準(zhǔn)向國(guó)際化標(biāo)準(zhǔn)靠攏[37]。政府食品監(jiān)管部門應(yīng)明確各自職責(zé)，提高工作效率，對(duì)食品生產(chǎn)的各環(huán)節(jié)層層把關(guān)，爭(zhēng)取從問題源頭上杜絕不合格食品的出現(xiàn)。

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Characteristics of Food Inspection Agency Management in Developed Countries and Their Inspirations for China

TANG Jun1, YAN Caizhi2, CHEN Lunchao2
(1. College of History, Nanjing University, Nanjing 210093, China; 2. College of Food Science, Southwest University, Chongqing 400715, China)

The manag ement of food inspection agencies in western countries is characterized by diversification of subjects, clear definition of the responsibility of each division and emphasis on macro-regulation by the government. The operation of the agencies highlights legalization, focuses on the fairness of laws, regulations and standards, and ensures that there are laws to abide by and they are strictly enforced. All of these characteristics mentioned above can provide a reference for the management and operation of China’s food inspection agencies. According to the current food inspection problems in China, such as fragmental regulation, standards gaps, and lack of detection techniques and enforcement, we propose some suggestions as follows∶ 1) promoting institutional reform comprehensively and exploring the establishment of food inspection agencies suitable for China’s national situation; 2) improving the food inspection system and emphasizing the effectiveness of institutional set-up and operation; and 3) completing the food laws and standards to ensure that there are laws to abide by and that they are strictly enforced.

food inspection; food supervision; institutional settings

TS207.7

A

10.7506/spkx1002-6630-201517057

2015-05-08

唐軍（1979—），男，博士研究生，主要從事改革開放研究。E-mail：tangjun@swu.edu.cn