◎ 劉 濤

一、引言

2015年6月27日，國務(wù)院正式批復(fù)同意設(shè)立南京江北新區(qū)，至此，我國國家級新區(qū)的數(shù)量已經(jīng)達到13個，在傳統(tǒng)的四大板塊區(qū)域都有分布，開始成為新一輪拉動中國區(qū)域經(jīng)濟增長的引擎。目前關(guān)于國家級新區(qū)的研究，集中在早期相對成熟的幾個國家級新區(qū)，如最早成立的浦東新區(qū)（1992年）、濱海新區(qū)（2006年）、兩江新區(qū)（2010年），包括新區(qū)的總體發(fā)展情況[1-2]、管理體制[3]、發(fā)展戰(zhàn)略[4-5]、規(guī)劃實踐[6-7]等方面的研究，然而尚缺乏關(guān)于國家級新區(qū)研究進展的系統(tǒng)性綜合論述。在國家級新區(qū)緊密成立的近幾年，加強對國家級新區(qū)的理論和規(guī)劃實踐研究顯得尤為必要。因此，本文嘗試對國家級新區(qū)的相關(guān)理論內(nèi)容和實踐發(fā)展進行綜述研究，以期為今后國家級新區(qū)的進一步研究提供基礎(chǔ)。

二、國家級新區(qū)的理論研究

（一）國家級新區(qū)的概念

官方在國家級新區(qū)批復(fù)的文件中很少定義國家級新區(qū)，目前可供參考的為國家發(fā)展改革委員會的部門文件，認(rèn)為“國家級新區(qū)是由國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立，承擔(dān)國家重大發(fā)展和改革開放戰(zhàn)略任務(wù)的綜合功能區(qū)”[8]。

學(xué)術(shù)界對于國家級新區(qū)的概念多是從其功能作用進行描述的。彭建等人認(rèn)為國家級新區(qū)作為國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展總體戰(zhàn)略的重要組成部分，是一種特殊的政策新區(qū)，其成立乃至于開發(fā)建設(shè)均上升至國家戰(zhàn)略，新區(qū)的總體發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展定位等由國務(wù)院統(tǒng)一進行規(guī)劃和審批，因而也往往被賦予先行先試的特殊權(quán)限及相關(guān)優(yōu)惠政策，已逐漸成為中國經(jīng)濟發(fā)展重要的“增長極”，其快速、高效的發(fā)展關(guān)系到國民經(jīng)濟社會發(fā)展的總體戰(zhàn)略部署和安排[9]；吳昊天等人認(rèn)為國家級新區(qū)是由國務(wù)院批復(fù)的新區(qū)，其成立、開發(fā)建設(shè)體現(xiàn)國家戰(zhàn)略，總體發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展定位等由國務(wù)院統(tǒng)一進行規(guī)劃和審批；相關(guān)特殊優(yōu)惠政策和權(quán)限由國務(wù)院直接批復(fù)，在轄區(qū)內(nèi)實行更加開放和優(yōu)惠的特殊政策，鼓勵進行各項制度改革與創(chuàng)新的探索工作， 是我國參與經(jīng)濟全球化、參與國際競爭的一種空間決策，是國家核心增長極和區(qū)域戰(zhàn)略發(fā)展支點[10]；彭小雷等人認(rèn)為國家級新區(qū)是根據(jù)國家發(fā)展戰(zhàn)略需要，由國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的新建城區(qū)。新區(qū)的總體發(fā)展目標(biāo)、定位由國務(wù)院主導(dǎo)，相關(guān)特殊優(yōu)惠政策和權(quán)限由國務(wù)院直接批復(fù)，在轄區(qū)內(nèi)實行更加開放和優(yōu)惠的特殊政策，鼓勵新區(qū)進行各項制度改革與創(chuàng)新的探索工作[11]。

（二）國家級新區(qū)的特征

梳理當(dāng)前我國已經(jīng)成立的13個國家級新區(qū)的基本情況，總結(jié)出國家級新區(qū)具有以下幾個特征：

1.從沿海到內(nèi)陸梯度開發(fā)。目前已批復(fù)的13個國家級新區(qū)，按時間先后呈現(xiàn)出“東部—西部—東北—中部”的特點，體現(xiàn)出從沿海到內(nèi)陸梯度開發(fā)的趨勢。

2.依托城市群輻射帶動。已有的國家級新區(qū)都是依托城市群或特大城市[9]，如浦東新區(qū)依托上海，濱海新區(qū)依托京津冀，南沙新區(qū)依托珠三角，兩江新區(qū)和天府新區(qū)依托成渝城市群，湘江新區(qū)依托長株潭城市群等。

3.空間規(guī)模普遍較一般的新區(qū)大。國家級新區(qū)的規(guī)模一般在800-2000平方公里，相當(dāng)于一個中等面積的縣域規(guī)模，比一般的城市新區(qū)、開發(fā)區(qū)規(guī)模都要大。

4.行政架構(gòu)由管委會+行政區(qū)向完全的行政區(qū)過渡。目前已批復(fù)的國家級新區(qū)中，大部分在成立初期采用管委會+行政區(qū)（市）雙重管理模式，等到新區(qū)成熟后逐漸過渡到完全的行政區(qū)（市）管理模式[10]，如浦東新區(qū)、濱海新區(qū)走過的就是以上路徑。

（三）國家級新區(qū)的功能

根據(jù)國家發(fā)改委出臺的《關(guān)于促進國家級新區(qū)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》，國家級新區(qū)的功能是全方位擴大對外開放的重要窗口、創(chuàng)新體制機制的重要平臺、輻射帶動區(qū)域發(fā)展的重要增長極、產(chǎn)城融合發(fā)展的重要示范區(qū)[8]。

葉姮等人利用潛力評價方法，將國家級新區(qū)分為國際競爭型、全國中心型、區(qū)域中心型和特殊戰(zhàn)略型等4種功能模式[12]。吳昊天等人將國家級新區(qū)的功能分為改革紅利釋放區(qū)、改革探索試驗區(qū)、區(qū)域核心增長極、產(chǎn)城融合示范區(qū)、綠色生態(tài)宜居地[10]。王禮剛和覃思認(rèn)為國家級新區(qū)的功能主要是增長極作用[13-14]。

（四）小結(jié)

根據(jù)前人的研究，本文認(rèn)為“國家級新區(qū)是由國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立，承擔(dān)國家重大發(fā)展和改革開放戰(zhàn)略任務(wù)的一種特殊的政策新區(qū)；它享有更加開放的特殊權(quán)限和優(yōu)惠政策，其發(fā)展方向和遠期目標(biāo)等由國務(wù)院統(tǒng)一規(guī)劃和審批，是區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略性空間和平臺，體現(xiàn)國家戰(zhàn)略意圖”。

表1 我國的國家級新區(qū)基本情況

（續(xù)表）

國家級新區(qū)的特征體現(xiàn)為：從沿海到內(nèi)陸梯度開發(fā)，依托城市群或特大城市輻射帶動，空間規(guī)模普遍較一般的城市新區(qū)大，行政架構(gòu)由管委會+行政區(qū)向完全的行政區(qū)過渡，具有先行先試的體制優(yōu)勢。

國家級新區(qū)的功能是：全方位擴大對外開放的重要窗口、創(chuàng)新體制機制的重要平臺、輻射帶動區(qū)域發(fā)展的重要增長極、產(chǎn)城融合發(fā)展的重要示范區(qū)。

三、國家級新區(qū)的規(guī)劃實踐研究

（一）國家級新區(qū)的規(guī)劃研究

國家級新區(qū)的規(guī)劃研究，主要從功能定位、發(fā)展目標(biāo)、空間布局、土地開發(fā)模式等總體規(guī)劃和專項規(guī)劃層面進行研究，特別強調(diào)產(chǎn)城融合、生態(tài)智慧等理念的融入。如浦東新區(qū)從規(guī)劃布局優(yōu)化、用地結(jié)構(gòu)調(diào)整、綜合交通設(shè)置等方面對新區(qū)總體規(guī)劃修編實現(xiàn)產(chǎn)城融合，促進轉(zhuǎn)型發(fā)展進行了研究[15]；南沙新區(qū)規(guī)劃設(shè)計實踐探討生態(tài)、智慧和休閑等城市發(fā)展理念, 在不同空間尺度中落實這些理念指導(dǎo)下的空間范式, 并在各種城市系統(tǒng)中如何進行系統(tǒng)導(dǎo)控, 形成功能集、空間集、系統(tǒng)集三大集合相互匹配的新型發(fā)展范式的規(guī)劃實踐[16]；四川天府新區(qū)規(guī)劃在生態(tài)環(huán)境保護優(yōu)先的理念基礎(chǔ)上，融入產(chǎn)城融合思想，創(chuàng)新產(chǎn)城單元規(guī)劃理念，建立解決交通擁堵、城市內(nèi)澇、環(huán)境污染三大問題的支撐體系[7]。此外，晁恒等人以尺度重構(gòu)為視角，基于國家級新區(qū)成立、發(fā)展的邏輯演變，探討“多規(guī)合一”的空間規(guī)劃對于新區(qū)發(fā)展的作用機理和規(guī)劃路徑選擇[17]。

（二）國家級新區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略研究

單個國家級新區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略研究也是學(xué)術(shù)界研究的熱點，從借鑒早前成立的國家級新區(qū)的經(jīng)驗入手，同時結(jié)合自身的實際條件。如重慶兩江新區(qū)借鑒浦東新區(qū)和濱海新區(qū)的經(jīng)驗，提出了六大開發(fā)開放戰(zhàn)略[18]；西咸新區(qū)從城市發(fā)展形態(tài)、產(chǎn)業(yè)布局、生態(tài)保護、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和社會建設(shè)等方面探討了西咸新區(qū)在創(chuàng)新城市發(fā)展方式，建設(shè)中國特色新型城鎮(zhèn)化的創(chuàng)新和實踐[19]；天府新區(qū)借鑒我國已有國家級新區(qū)的建設(shè)模式和經(jīng)驗，并結(jié)合天府新區(qū)所面臨的客觀實際進行探索與創(chuàng)新，形成適合天府新區(qū)的建設(shè)模式和路徑[20]；蘭州新區(qū)以國家發(fā)改委發(fā)布的《蘭州新區(qū)建設(shè)指導(dǎo)意見》為基礎(chǔ)，從六大方向提出了發(fā)展戰(zhàn)略[21]；舟山群島國家級新區(qū)基于對“中央、地方”不同訴求的分析來判斷其戰(zhàn)略地位，并從發(fā)展戰(zhàn)略中理清國家戰(zhàn)略和地方戰(zhàn)略，從而協(xié)調(diào)好二者的關(guān)系，更好地做好戰(zhàn)略判斷和方向引導(dǎo)[22]；青島西海岸新區(qū)則從青島在國家發(fā)展總體格局中的戰(zhàn)略地區(qū)和海洋強國戰(zhàn)略出發(fā)，研判新區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略[23]。

（三）國家級新區(qū)對國家重大戰(zhàn)略的響應(yīng)研究

國家級新區(qū)是國家戰(zhàn)略在空間上的部分體現(xiàn)，其與國家重大戰(zhàn)略的響應(yīng)關(guān)系也成為學(xué)術(shù)界研究的對象。彭小雷等人從新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略角度解析西部地區(qū)的國家級新區(qū)發(fā)展對國家戰(zhàn)略的作用[11]；蘭州新區(qū)針對“一帶一路”所形成的開放新體系，從功能定位、開放視野、開放層次、開放方向及極化帶動等方面做出積極的適應(yīng)性調(diào)整，并通過戰(zhàn)略協(xié)同、空間優(yōu)化、要素集聚、溝通協(xié)調(diào)四個途徑，實現(xiàn)與“一帶一路”的全面對接[24]。

（四）小結(jié)

目前國家級新區(qū)的規(guī)劃實踐研究主要集中在規(guī)劃研究、發(fā)展戰(zhàn)略研究、對國家重大戰(zhàn)略的響應(yīng)研究等幾個方面。然而，由于國家級新區(qū)的成立歷史較短，大部分國家級新區(qū)成立于近5年，因此關(guān)于國家級新區(qū)的規(guī)劃建設(shè)大都處于初期階段，缺乏對國家級新區(qū)的深入和系統(tǒng)性研究。

從加強國家級新區(qū)理論和實證研究的系統(tǒng)性方面看，諸如關(guān)于“國家級新區(qū)在全國國土開發(fā)空間的綜合布局如何？國家級新區(qū)的最優(yōu)空間規(guī)模和區(qū)位選址如何？國家級新區(qū)與其所依托的城市（群）的相互作用、空間互動關(guān)系如何？國家級新區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑如何？”等問題都還處于空白研究狀態(tài)。在國家級新區(qū)密集批復(fù)的近幾年，為更好地指導(dǎo)國家級新區(qū)的規(guī)劃建設(shè)，發(fā)揮國家級新區(qū)對區(qū)域發(fā)展的帶動作用，上述問題應(yīng)該受到學(xué)術(shù)界的重視，成為國家級新區(qū)未來研究的方向之一。

四、結(jié)語

國家級新區(qū)作為我國改革開放以來區(qū)域發(fā)展的新興開發(fā)開放平臺，具有重要的戰(zhàn)略性和前瞻性。由于國家級新區(qū)在我國的發(fā)展歷史較短（除浦東新區(qū)外），使得當(dāng)前關(guān)于國家級新區(qū)的成熟經(jīng)驗和模式不多，但學(xué)術(shù)界關(guān)于國家級新區(qū)的功能定位和戰(zhàn)略目標(biāo)還是基本達成一致的：即國家級新區(qū)是那些依托城市群，具有特殊功能，代表國家或區(qū)域，實現(xiàn)特定目標(biāo)的，具有戰(zhàn)略性的區(qū)域空間發(fā)展平臺。

目前國家級新區(qū)的規(guī)劃實踐研究主要集中在規(guī)劃研究、發(fā)展戰(zhàn)略研究、對國家重大戰(zhàn)略的響應(yīng)研究等幾個方面。在國家級新區(qū)如火如荼發(fā)展的當(dāng)前，近5年就有十余個國家級新區(qū)先后成立，而且未來將會有更多國家級新區(qū)成立。因此，進一步加強國家級新區(qū)的有關(guān)理論和規(guī)劃實踐研究已經(jīng)刻不容緩，將有利于更好地把握新常態(tài)下區(qū)域發(fā)展研究的新主題，為國家級新區(qū)的健康、可持續(xù)發(fā)展提供科學(xué)支撐。

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