肖海燕,甘甜,毛宗福

中美無煙環(huán)境保護的比較研究

肖海燕1,甘甜2,毛宗福1

煙草使用所引起的疾病死亡人數逐年攀升,已經成為中美兩國重大的公共衛(wèi)生問題。通過對美國和中國在《WHO煙草控制框架公約》下所開展的公共場所控煙政策比較研究,分析當前兩國控煙政策的異同,以及其未來的防控重點。

中美比較;煙草控制政策;無煙環(huán)境

《世界衛(wèi)生組織全球煙草流行報告》顯示,20世紀全球約1億人死于煙草危害。如各國政府不加干預,這一數字將會在21世紀增至10億?？茖W早已明確證實,接觸煙草煙霧會造成死亡、疾病和功能喪失[1],其潛在危險已經超過了艾滋病、結核病、交通事故等對人類健康的影響。面對嚴峻的煙草流行形勢,第56屆世界衛(wèi)生大會一致通過了《WHO煙草控制框架公約》(以下簡稱《公約》),這是世界范圍內第一個具有法律效力的國際公共衛(wèi)生條約。

煙草使用是中美兩國主要的可預防的致死和致病因素。美國歷史上曾長期是煙草生產和消費大國,每年約有44.3萬人死于煙草相關疾病(包括二手煙暴露)[2]。自20世紀50年代起,美國開始頒布禁煙法令實行煙草控制,出臺了禁止向未成年人售煙、創(chuàng)建無煙環(huán)境政策等措施。歷史數據顯示,1965年美國全人群吸煙率為42.4%,2000年下降到23.3%,2010年吸煙率為17.3%[3]。美國煙草控制的成效顯著,已成為諸多國家所借鑒的對象。

中國控煙工作始于1979年,國家和地方政府先后頒布了一系列控制煙草危害的法律法規(guī)。但是由于傳統(tǒng)文化習慣和利益導向機制等原因的影響,使得中國的煙草生產和銷售不降反升。2010年中國成年男性吸煙率為53.3%,吸煙者的戒煙意圖隨著年齡增長呈下降趨勢[4]。2010年全球成人煙草調查結果顯示[5],中國15歲及以上年齡的非吸煙者中,有72.4%的人正暴露于二手煙。據此估算,目前我國有5.6億成人(非吸煙者)遭受二手煙暴露,有1.8億青少年也處于二手煙的危害之中。

二手煙暴露最嚴重的地方,當屬公共場所和公共交通工具上,其中公共場所的暴露率在50%以上。WHO報告指出,無煙草煙霧暴露的環(huán)境對保護非吸煙者免遭暴露和鼓勵吸煙者戒煙兩方面都很重要,只有在公共場所和工作場所全面禁止吸煙,才能達到保護人們免受二手煙危害并幫助吸煙者戒煙的目的。鑒于此,本文以WHO近年提出的“防止接觸煙草煙霧的實施準則”為框架,以“禁止在室內工作場所、室內公共場所和公共交通工具及其等候室吸煙”為參考,通過中美兩國國家(聯(lián)邦)層面、省市(州)層面相關法規(guī)政策的比較,分析兩國公共場所控煙政策之異同,為決策者制定針對性的政策措施和為提高中國控煙能力提供參考。

1 交通工具無煙政策

1.1 美國交通工具無煙政策

美國沒有制定全國性的禁煙法規(guī),禁煙的規(guī)定由各州自由制定和執(zhí)行。1936年,美國密爾沃基州、威斯康辛州率先提出所有公共交通工具無煙的口號。1976年通過相關條令在列車上限制吸煙。1993年,美國鐵路公司規(guī)定列車無煙,但仍允許設置“吸煙車廂”[6]。

1973年開始在聯(lián)邦法律中規(guī)定國內航班設置吸煙區(qū)和非吸煙區(qū)[7],1988年規(guī)定不超過2小時的航線禁煙,1989年在公共法案(101-164)中規(guī)定禁止在不超過6小時的航線中抽煙[8]。2000年美國前總統(tǒng)克林頓簽署法案,規(guī)定包括州內州際間以及國際航班在內的飛機禁煙[9]。

1.2 中國交通工具無煙政策

1997年,全國愛衛(wèi)會、衛(wèi)生部、鐵道部、交通部、建設部、民航總局發(fā)布《關于在公共交通工具及其等候室禁止吸煙的規(guī)定》,對6類場所禁煙;鐵路、交通、民航的衛(wèi)生主管部門和建設部的城建主管部門根據實際需要,確定了其他禁止吸煙場所[10]。

鐵路、交通、民航的衛(wèi)生主管部門和建設部的城建主管部門負責衛(wèi)生監(jiān)督管理工作,對違反規(guī)定的經營或管理單位罰款500～1 000元;對個人處以10元的罰款,拒絕執(zhí)行的罰款2～5倍[11]。1997年,中國鐵道部發(fā)布《規(guī)定》的鐵路實施細則,對負責部門、禁煙場所和處罰條款作出了統(tǒng)一規(guī)定[12]。

中國民用機場和民用航空器內禁止吸煙的規(guī)定于1997年12月30日頒布并實施,規(guī)定了民用機場和民用航空器的禁煙區(qū)域[13]。由中國民用航空總局、民航地區(qū)管理局衛(wèi)生主管部門對民用機場和民用航空器內的禁止吸煙工作進行監(jiān)督。對違反規(guī)定的管理單位處以200～1 000元的罰款,對違反規(guī)定的個人處以10元的罰款,對不執(zhí)行規(guī)定的,可處20 ～50元的罰款。

2 公共場所無煙政策

2.1 美國公共場所無煙政策

表1 美國公共場所禁煙立法的時間進度表

表1呈現(xiàn)了美國部分州開展公共場所禁煙的發(fā)展進程,從中可以發(fā)現(xiàn)美國禁煙立法30年所取得的成績。將各州無煙環(huán)境場所歸納得出,禁止最多的場所為“公共交通工具”,共40個州;第2位是“商業(yè)日托中心”,共39個州;第3位是“酒店”和“政府工作部門”,共36個州;第4位是“雜貨店”,共34個州;第5位為“封閉的空間”、“醫(yī)院”以及“私人工作場所”,共33個州。最少限制的是“賽馬場”(2個州)和“賭場”(4個州)。

從綜合法律中對執(zhí)法部門的規(guī)定可知,衛(wèi)生部門、警察局和消防部門為3大主要執(zhí)法部門。在紐約市,衛(wèi)生行政管理部門為主要執(zhí)法部門,其他部門如建筑、消費者事務、環(huán)境保護、消防等則配合執(zhí)法。此外,違法者還會收到地方法院傳訊。

處罰條款的規(guī)定:法律對違反規(guī)定的個人和經營業(yè)主分開處罰。對個人的罰款最少的是路易斯安那州,罰款金額為25～100美元;各州罰款平均為100 ～500美元;對公共場所經營業(yè)主的罰款最少的是路易斯安那州,為100～500美元,最高的是加利福尼亞州,為2 000～10 000美元,各州平均為200～2 000美元。

2.2 中國公共場所無煙政策

1987年,國務院頒布了《公共場所衛(wèi)生管理條例》,1991年衛(wèi)生部發(fā)布了該條例的實施細則,并對有些公共場所規(guī)定禁止吸煙;1991年全國人大通過的《煙草專賣法》中列入了公共場所禁煙的條款。我國全國性禁煙立法比較滯后,但有不少城市立法取得了顯著性成績,如許多省市都頒布了在部分公共場所禁止吸煙的規(guī)定。隨著煙草危害的宣傳以及人們對被動吸煙危害日益加深的了解,越來越多的單位也規(guī)定了在工作場所禁止吸煙[18]。

根據2006年全國公共場所禁止吸煙法規(guī)現(xiàn)狀調查,全國共337個地級及以上城市中,有154個城市頒布實施了本地區(qū)的公共場所禁止吸煙規(guī)定,占45.7%。全國31個省、自治區(qū)、直轄市中,有29個直轄市和省會城市都制定了公共場所禁止吸煙規(guī)定[19]。2013年12月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于領導干部帶頭在公共場所禁煙有關事項的通知》,規(guī)定領導干部不得在學校、醫(yī)院、體育場館、公共文化場館、公共交通工具等禁止吸煙的公共場所吸煙,在其他有禁止吸煙標識的公共場所要帶頭不吸煙。從此,一場自上而下由政府率先垂范的公共場所禁煙運動拉開帷幕。

我國有10個省和4個直轄市在各愛國衛(wèi)生條例或各地公共場所禁止吸煙條例中列出了室內公共場所禁止吸煙的規(guī)定,前5位主要禁煙場所為:衛(wèi)生醫(yī)療場所、公共交通工具及等候區(qū)、托兒所及幼兒園等教育機構、影劇院和展覽廳等場所、商場等營業(yè)場所。14個地區(qū)中有4個地區(qū)對處罰作出規(guī)定,即北京市、上海市、重慶市和河北省。處罰額度最低為河北省,對個人處以10元罰款,違規(guī)單位處以100～1 000元的罰款;最高的是上海市,對個人處以50～200元罰款,對違規(guī)單位處以最高10 000～30 000元的罰款。

在我國有名無實、有法不依、有令不行的情況普遍存在,也是導致中國控煙工作舉步維艱的重要阻礙因素。我國目前公共場所禁煙的復雜性在于,有關公共場所往往存在各自的主管部門,因此管理體制上需要處理監(jiān)督管理部門與執(zhí)法部門的關系[20]。目前,很多地方的禁煙管理模式都是在愛國衛(wèi)生運動委員會的指導監(jiān)督下,由各部門的主管單位對其所轄部門開展相關控煙活動,因此,在執(zhí)行過程中容易面臨部門溝通不暢、監(jiān)督缺位、取證難、執(zhí)法難等困境。

為了進一步落實我國在履行《公約》要求中的責任和義務,加快推進城市無煙環(huán)境立法,2012年,哈爾濱市推出了《哈爾濱市防止煙草煙霧危害條例》,這是中國首部符合世界衛(wèi)生組織《公約》要求的地方性法規(guī)。截止2014年3月1日,已經有12個城市推出了符合公約第8條及其實施準則要求的無煙環(huán)境立法,只是不同城市在推動全面無煙環(huán)境的具體場所開放程度有所差異。如表2所示,哈爾濱、長春和青島已經實施了全面無煙環(huán)境的城市立法,銀川、杭州、北京等城市在很多公共場所還未全面推動全面無煙環(huán)境項目的實施。

表2 我國12城市立法進展與《公約》要求比較

3 討論

美國創(chuàng)建無煙環(huán)境有3個方面值得借鑒:第一,美國各級政府重視相關立法,且系統(tǒng)性、操作性強。雖然自20世紀90年代開始,中國紛紛出臺無煙法規(guī)政策,但實際進展緩慢。各地推動控煙立法的進展不一,又缺乏上位法的有力支持,導致政出多門、政令不暢。第二,美國民眾控煙支持度、參與度高。每一項法律法規(guī)的制定和執(zhí)行,均需要有廣泛的群眾基礎。而中國傳統(tǒng)人情往來中的“煙酒文化”,一方面助長了吸煙風氣,另一方面也妨礙人們勸阻他人在公共場所或工作場所吸煙,特別是餐廳、酒店。第三,美國政府與民間組織積極致力于宣傳吸煙與被動吸煙的危害,并開展反煙活動。例如,加州在無煙法律實施前進行了長達半年的宣傳動員,包括煙草危害、禁煙場所、違法處罰規(guī)則等,使公眾對即將執(zhí)行的法律有了清晰的認識,有助于確保法律正式執(zhí)行后的落實效果。

截至2013年6月,大洋洲、非洲、美洲、歐洲和亞洲共計195個國家和地區(qū)中,已有超過40個國家和地區(qū)實施了全面無煙法律。中國僅在醫(yī)療衛(wèi)生機構和教育機構(除大學外)兩類場所基本實現(xiàn)了全面無煙[3]。就中國創(chuàng)建無煙環(huán)境現(xiàn)狀而言,還有很漫長的路要走,除需要借鑒一些成功國家和地區(qū)經驗外,WHO推薦的漸進策略對于中國建立無煙化環(huán)境很有針對性[21]:第一步,政府針對公眾和商界就吸煙以及二手煙霧暴露的危害開展廣泛的健康教育活動;第二步,在明確社會已經形成對創(chuàng)建無煙環(huán)境支持的社會氛圍后,由人大或政府機構進行起草立法,并公布草案;第三步,在上述兩步工作完成后,政府要持續(xù)保持對無煙環(huán)境立法的大力支持,并通過上述立法,立法文本中需包括明確的禁煙場所、清晰的處罰規(guī)定以及有效的執(zhí)行政策;第四步,在無煙法律生效后,政府須充分、統(tǒng)一、嚴格地執(zhí)行有關法律法規(guī),使該法律法規(guī)有法必依、執(zhí)法必嚴、違規(guī)必究。

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Comparative Study on Smoke-free Environment between China and the United States

XIAO Haiyan,GAN Tian,MAO Zongfu.School of Public Health,Wuhan University,Wuhan,430071,China

The number of deaths caused by tobacco use is increasing steadily these years,and the diseases due to tobacco use has become a major public health problem in China and the United States.This thesis compared tobacco control policies conducted in public places in the United States and China under the guidance of"WHO Framework Convention on Tobacco Control",in order to analyze the differences between the two countries and make prevention steps.

China and the United States comparision;Tobacco control policies;Smoke-free environment

R126

ADOI:10.3969/j.issn.1673-5625.2015.02.002

2014-06-19)(本文編輯 王芳)

美國中華醫(yī)學基金會項目(13-134)

1武漢大學公共衛(wèi)生學院/武漢大學全球健康研究中心,湖北武漢,4300712廣東省疾病預防控制中心,廣東廣州,511430

毛宗福