馮靜生

（中國農(nóng)業(yè)銀行安徽省分行，合肥市 230061）

PPP模式中商業(yè)銀行的風(fēng)險管理

馮靜生

（中國農(nóng)業(yè)銀行安徽省分行，合肥市 230061）

自十八屆三中全會發(fā)布《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》以來，我國各級政府開始在公共服務(wù)領(lǐng)域大力推廣使用政府與社會資本合作模式（PPP），鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營。PPP項目實施時間長、投入資金量大、各方權(quán)利和義務(wù)關(guān)系復(fù)雜，蘊(yùn)含著較多的風(fēng)險因素。銀行在大力拓展PPP項目的同時，需增強(qiáng)風(fēng)險意識，加強(qiáng)風(fēng)險管理，保障信貸資產(chǎn)安全和PPP項目的健康運(yùn)行。

PPP模式；商業(yè)銀行；風(fēng)險管理

自2013年11月十八屆三中全會發(fā)布《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》以來，我國各級政府開始在公共服務(wù)領(lǐng)域大力推廣使用政府與社會資本合作模式（PPP）。銀行對PPP項目的貸款與對地方融資平臺的貸款，其信用基礎(chǔ)和面臨的風(fēng)險有明顯區(qū)別，銀行在拓展PPP項目貸款業(yè)務(wù)時需充分認(rèn)識它的風(fēng)險特點，針對具體項目綜合把握和管控風(fēng)險。

一、PPP模式及其投資風(fēng)險責(zé)任

PPP（Public Private Partnership）模式是指公共部門（政府）與私人部門（企業(yè)）按市場原則合作為社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的方式。該模式有利于通過引入市場機(jī)制來提高公共服務(wù)項目的管理效率，也有利于通過引入社會資本彌補(bǔ)財政資金對公共服務(wù)項目的投資缺口。另外，目前我國的公共服務(wù)項目建設(shè)過多依賴于地方政府融資平臺，地方政府和直接為政府服務(wù)的融資平臺公司之間缺乏清晰的責(zé)任邊界，地方政府往往需要對融資平臺公司的債務(wù)負(fù)連帶責(zé)任。而PPP模式中政府與合作企業(yè)之間的責(zé)任邊界是清晰的，政府只承擔(dān)合同規(guī)定的責(zé)任和義務(wù)。

PPP模式的主要合作形式有外包、特許經(jīng)營和私有化三類：（1）外包類，私人部門僅承擔(dān)項目的建設(shè)、維護(hù)等過程中的一項或幾項，政府為其提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)付費，項目投資和經(jīng)營的風(fēng)險完全由公共部門承擔(dān)。（2）特許經(jīng)營類，政府與私人部門共同組成SPV（Special Purpose Vehicle，特殊目的公司），SPV與政府簽訂特許經(jīng)營合同，并全生命周期負(fù)責(zé)項目規(guī)劃、設(shè)計、融資、建設(shè)、運(yùn)營，待特許經(jīng)營期滿后，SPV將項目移交給政府。（3）私有化類，私人部門負(fù)責(zé)項目的全部投資，也承擔(dān)全部的風(fēng)險，項目所有權(quán)永久歸私人所有，但私人部門在其提供的公共產(chǎn)品定價和服務(wù)質(zhì)量等方面需要接受政府的監(jiān)管。[1]

PPP模式最早由英國政府于1982年提出，目前在歐洲國家廣泛采用。英國PPP模式的累計投資額在2001～2007年一度占到公共投資額的三分之一，2008年金融危機(jī)后，該比例下降至15%以內(nèi)，同期其他歐洲國家該比例通常在10%以內(nèi)。[2]我國從上世紀(jì)90年代開始PPP模式的實踐探索①1995年5月開工建設(shè)的福建省泉州市刺桐大橋是國內(nèi)首個民資參與的PPP項目。，2013年以來②2013年11月黨十八屆三中全會發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營”。開始在全國推廣，PPP項目的數(shù)量和規(guī)模迅速擴(kuò)大。2014年10月2日發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》中指出，要推廣使用PPP模式，鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營。

從投資風(fēng)險來看，PPP項目與地方政府融資平臺項目的主要區(qū)別在于，前者政府承擔(dān)的責(zé)任是有限的，不承擔(dān)投資者或特別目的公司的償債責(zé)任；而地方融資平臺一般是地方政府承擔(dān)無限責(zé)任，負(fù)有兜底的義務(wù)。因此，商業(yè)銀行對PPP項目和地方政府融資平臺項目貸款的信用基礎(chǔ)和面臨的風(fēng)險是不同的，銀行在拓展PPP項目時，需增強(qiáng)風(fēng)險意識，加強(qiáng)風(fēng)險管理，保障信貸資產(chǎn)安全和PPP項目的健康運(yùn)行。[2]

二、PPP項目的貸款風(fēng)險分析

（一）PPP項目貸款的可行性風(fēng)險分析

由于PPP項目合作機(jī)制及政府有限責(zé)任的特點，對采用特許經(jīng)營方式的PPP項目發(fā)放貸款，其還款來源一般只能依賴PPP項目自身產(chǎn)生的現(xiàn)金流，這就要求PPP項目必須在貸款存續(xù)期間達(dá)到預(yù)期的運(yùn)營目標(biāo)，否則將會給商業(yè)銀行信貸資產(chǎn)帶來風(fēng)險。因此對PPP項目貸款進(jìn)行可行性風(fēng)險分析時需要全面考慮下列風(fēng)險：

1．市場風(fēng)險。PPP項目依靠項目自身產(chǎn)生的現(xiàn)金流來維持運(yùn)營（部分項目也存在政府補(bǔ)貼），因此PPP項目產(chǎn)生的服務(wù)或產(chǎn)品必須要有相應(yīng)的市場。對于公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的PPP項目甚至要求在一定的時間和范圍內(nèi)具有惟一性和不可替代性，以保持項目運(yùn)營的市場空間。

2．合法性風(fēng)險。PPP項目本身需要取得國家相關(guān)部門的批準(zhǔn)或核準(zhǔn)，項目在運(yùn)營過程中對當(dāng)?shù)丨h(huán)境產(chǎn)生影響的還需要取得環(huán)保部門的批準(zhǔn)，涉及到原資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的項目需要取得具有審批權(quán)限的行政機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，同時SPV還要與政府簽訂特許經(jīng)營合同，以保證PPP的合法運(yùn)營權(quán)。

3．技術(shù)風(fēng)險。按照項目運(yùn)營進(jìn)度可分為項目設(shè)計的技術(shù)風(fēng)險和項目運(yùn)營后的技術(shù)風(fēng)險。項目設(shè)計的技術(shù)風(fēng)險是指項目設(shè)計所采用的技術(shù)落后、效率低、建設(shè)維護(hù)成本太高等原因給項目運(yùn)營和貸款帶來的風(fēng)險。PPP項目運(yùn)營后的技術(shù)風(fēng)險是指項目在建成后的運(yùn)營過程中，因無法進(jìn)行技術(shù)升級或技術(shù)升級成本過高而造成技術(shù)落后給項目繼續(xù)運(yùn)營和貸款帶來的風(fēng)險。

（二）PPP項目風(fēng)險分?jǐn)偛缓侠砗驮僬勁酗L(fēng)險

由于PPP項目持續(xù)時間長，項目建設(shè)較為復(fù)雜，面臨的外部環(huán)境也會不斷改變，因而PPP項目的收益具有不確定性。

一是我國大部分PPP項目屬于政府價格監(jiān)管行業(yè)，價格調(diào)整的規(guī)則性差，價格變化缺乏可預(yù)見性，導(dǎo)致長期收益不確定性較高。

二是PPP項目所涉及項目的收益評估需要結(jié)合大量經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)和當(dāng)?shù)厣鐣闆r，社會資本難以全面掌握。雖然大多數(shù)PPP項目是以“使用者付費”、“區(qū)域壟斷”為特征的公用基礎(chǔ)設(shè)施，預(yù)期效益相對穩(wěn)定，但不可避免仍然存在成本上升、業(yè)務(wù)量不夠、突發(fā)事件等風(fēng)險因素，導(dǎo)致項目運(yùn)營效益低于預(yù)期。

三是部分政府付費項目缺乏穩(wěn)定的資金來源和規(guī)范的支付機(jī)制，使銀行在提供項目融資時面臨收益回報率不確定的風(fēng)險。

四是PPP項目類型眾多，涉及的拆遷補(bǔ)償情況復(fù)雜，需要采購的原材料價格也可能出現(xiàn)大規(guī)模波動，企業(yè)很難在項目建設(shè)過程中再根據(jù)情勢變化要求政府承擔(dān)成本波動風(fēng)險。雖然財政部發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（下簡稱《操作指南》）中指出，在PPP項目識別和發(fā)起階段，為確保財政中長期可持續(xù)性，財政部門應(yīng)根據(jù)項目全生命周期內(nèi)的財政支出、政府債務(wù)等因素，對部分政府付費或政府補(bǔ)貼項目開展財政承受能力論證，每年政府付費或政府補(bǔ)貼等財政支出不得超過當(dāng)年財政收入的一定比例。但對于如何提高政府部門在政策和履約方面的保障，《操作指南》并沒有提及，這就使銀行面臨成本評估不確定風(fēng)險。因此，PPP項目要建立完善的風(fēng)險分?jǐn)偤驮僬勁袡C(jī)制，以便PPP項目遇到風(fēng)險時各方能夠合理地承擔(dān)風(fēng)險，不至于使PPP項目運(yùn)營停滯。

（三）政府部門的信用風(fēng)險

在PPP模式下，政府部門的重點不是擁有和管理項目資產(chǎn)，而是配合私人機(jī)構(gòu)建立完善的監(jiān)督機(jī)制，不再單獨決定PPP項目中的重大決策，政府部門能否完成職能轉(zhuǎn)變是PPP項目有效運(yùn)營的重要因素。由于PPP項目在一定區(qū)域內(nèi)具有排他性，政府需要提供限制競爭擔(dān)保，在SPV公司運(yùn)營項目期限內(nèi)，政府應(yīng)承諾在一定區(qū)域內(nèi)不再建設(shè)與本項目有競爭性的項目，否則政府部門要按照協(xié)議約定比例賠償經(jīng)營收益損失。政府部門對于自身職能的轉(zhuǎn)變以及提供的各項承諾能否實現(xiàn)，是私人部門介入PPP項目時重點考慮的風(fēng)險因素，這也是商業(yè)銀行信貸資金介入PPP項目時必須要考慮的風(fēng)險因素。

（四）合作企業(yè)的經(jīng)營風(fēng)險

在PPP項目中政府對企業(yè)的經(jīng)營風(fēng)險沒有擔(dān)保責(zé)任，這些風(fēng)險會直接影響銀行貸款的安全性。我國企業(yè)獨立經(jīng)營管理公共服務(wù)項目的經(jīng)驗不多，在如何與政府、服務(wù)對象和市場協(xié)調(diào)，實現(xiàn)企業(yè)經(jīng)營目標(biāo)與公共服務(wù)目標(biāo)兼容等方面的不確定性較大。另外，不同合作企業(yè)的經(jīng)濟(jì)實力、經(jīng)營管理能力等抗風(fēng)險能力以及企業(yè)的信用水平都會影響到貸款的安全性，這些都需要認(rèn)真具體考察。

（五）法律風(fēng)險。目前我國針對PPP僅有國務(wù)院、各相關(guān)部委的“意見”，沒有一部完整的法律體系來支撐PPP項目運(yùn)營。當(dāng)前環(huán)境下PPP項目面臨的法律風(fēng)險主要表現(xiàn)在：

1．法律規(guī)范欠統(tǒng)一。目前我國還缺乏有關(guān)PPP項目的全國性立法，雖然存在個別地方性法規(guī)和國務(wù)院部門規(guī)章，但法規(guī)和規(guī)章的效力位階較低、適用領(lǐng)域較窄、相互不銜接且各自為政，使得PPP項目在實踐中缺乏全局性、系統(tǒng)性的法律法規(guī)作為保障。一些地方政府在適用相關(guān)規(guī)章制度時尺度不一且存在地方保護(hù)，也使得PPP項目在法律風(fēng)險化解中不統(tǒng)一、不公平的現(xiàn)象頻發(fā)，商業(yè)銀行在PPP項目中一旦遭遇風(fēng)險，也沒有確定的法律法規(guī)進(jìn)行調(diào)整和維權(quán)。

2．政府在PPP項目中的地位不確定。政府部門作為PPP項目的發(fā)起人、協(xié)調(diào)者同時也是項目建設(shè)的監(jiān)管者。商業(yè)銀行參與PPP項目一般由政府部門“穿針引線”，不可避免地要同政府部門來往。但針對不同階段，政府部門是監(jiān)管者還是普通民事主體的角色，商業(yè)銀行則無法準(zhǔn)確把握。實踐中，很可能是政府部門一直以監(jiān)管者的角色參與PPP項目建設(shè)，商業(yè)銀行迫于政府的壓力而被迫選擇客戶、發(fā)放貸款，在此種情況下商業(yè)銀行的地位以及定價能力將大打折扣。更可能，待項目出現(xiàn)停工、爛尾等風(fēng)險時，政府為“自?！币怨珯?quán)力強(qiáng)推借新還舊、借殼貸款等方式使項目風(fēng)險拖延直至轉(zhuǎn)嫁給商業(yè)銀行，此種情況下商業(yè)銀行的貸款風(fēng)險就更加難以把控。

3．利潤分配存在復(fù)雜性。在PPP項目中雖然政府部門與合作企業(yè)就利益分配進(jìn)行了約定，但政府領(lǐng)導(dǎo)換屆、政策變更等不可預(yù)知的因素都可能影響最終的利潤分配，企業(yè)在PPP項目中的收益權(quán)存在不確定性。根據(jù)銀監(jiān)會發(fā)布的《項目融資業(yè)務(wù)指引》第3條規(guī)定：“還款資金來源主要依賴該項目或為該項目產(chǎn)生的銷售收入、補(bǔ)貼收入或其他收入，一般不具備其他還款來源”。PPP項目收益直接關(guān)系著商業(yè)銀行貸款的歸還效果，作為第一還款來源的項目收益若分配不當(dāng)，投資主體爭奪項目收益而不顧商業(yè)銀行貸款，則最終可能造成貸款無法按期還本付息。

4．第二還款來源恐難合法。商業(yè)銀行為PPP項目提供貸款必然要求合法的第二還款來源，即適合的擔(dān)保方式。作為常用擔(dān)保方式的抵押擔(dān)保是商業(yè)銀行所“喜愛”的。根據(jù)《物權(quán)法》第184條規(guī)定：“學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院等以公益為目的的事業(yè)單位、社會團(tuán)體的教育設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施和其他社會公益設(shè)施不得抵押”，即具備公益性質(zhì)的設(shè)施不得作為商業(yè)貸款的抵押物。因PPP項目本身具備一定的公共性質(zhì)，項目貸款提供的抵押物很可能兼具公益性質(zhì)，若以公益性質(zhì)的抵押物作為商業(yè)銀行貸款的第二還款來源，則會造成抵押物本身不合法，貸款也會面臨脫保的法律風(fēng)險。

5．有引發(fā)群體性事件可能。PPP模式流程長、涉及面廣，尤其是大型的公共設(shè)施建設(shè)需要大規(guī)模、大范圍的土地征收、房屋拆遷，這難免會觸動群體利益，有引發(fā)群體性事件的可能。根據(jù)《合同法》第94條規(guī)定：“因不可抗力致使不能實現(xiàn)合同目的”，“當(dāng)事人可以解除合同”。群體性事件是無法預(yù)測、無法判斷的，屬于法定的不可抗力。若商業(yè)銀行融資的PPP項目出現(xiàn)無法預(yù)判的群體性事件致使項目停滯甚至爛尾，項目貸款合同目的將無法實現(xiàn)，那么商業(yè)銀行貸款合同則可以解除，但在合同解除的狀況下如何收回貸款本息將是商業(yè)銀行面臨的又一問題。

（六）商業(yè)銀行的經(jīng)營風(fēng)險

對國內(nèi)商業(yè)銀行來說，為PPP項目提供金融服務(wù)還缺乏運(yùn)作管理經(jīng)驗，需要重點關(guān)注相關(guān)風(fēng)險。

1.項目營銷介入風(fēng)險。商業(yè)銀行需要對介入項目的政府推介級別、項目規(guī)模、行業(yè)類別、投資人條件等進(jìn)行分析。一是在項目識別上，現(xiàn)有政策未明確區(qū)分廣義和狹義的PPP項目，政府資本和社會資本均可進(jìn)行項目發(fā)起，未嚴(yán)格要求必須成立項目公司，給信貸項目識別帶來難度。二是在信貸營銷上，從項目發(fā)起到項目執(zhí)行，存在多個環(huán)節(jié)的管理以及招投標(biāo)等，如何跟蹤項目，合理介入項目需要加強(qiáng)研究。三是在項目自身的合法性上，《操作指南》從財政管理的角度規(guī)定了一系列的要求，但項目自身的立項、可行性研究、用地管理、工程規(guī)劃審批等仍分屬不同的政府部門，如何完善項目的全部合規(guī)要件需要統(tǒng)籌規(guī)范。

2．融資方案設(shè)計風(fēng)險。一是PPP項目一般融資額度較大，商業(yè)銀行需要自始至終掌握項目的關(guān)健信息，對項目建設(shè)運(yùn)營涉及各方利益關(guān)系的可行性、明確性，政治、法律風(fēng)險，融資比例、擔(dān)保、還款安排等要進(jìn)行詳盡分析論證。二是在貸款方案設(shè)計，特別是貸款期限管理上，由于PPP項目周期長、額度大，可能與現(xiàn)行《貸款通則》等監(jiān)管規(guī)定出現(xiàn)沖突。三是項目投資額的確認(rèn)方式需要明確?！恫僮髦改稀分幸?guī)定以項目采購方式確定的項目投資，主要包括公開招標(biāo)、競爭性談判、邀請招標(biāo)、競爭性磋商和單一來源采購等形式，由財政部門（政府和社會資本合作中心）對實施方案進(jìn)行物有所值和財政承受能力驗證。而在業(yè)務(wù)實踐中，項目投資總額主要依據(jù)項目有權(quán)部門根據(jù)項目情況和可行性研究合理審批。如兩者出現(xiàn)差異，則需要金融機(jī)構(gòu)合理確認(rèn)投資和信貸規(guī)模。

3．項目收益和還款風(fēng)險。一是經(jīng)營收益權(quán)以何種形式賦予項目主體尚無明確的操作方案，經(jīng)營收益的穩(wěn)定性如何保障，當(dāng)經(jīng)營不能達(dá)到預(yù)期水平時項目主體的收益權(quán)和銀行債權(quán)如何保障，均沒有有效規(guī)范。二是第二還款來源的保障程度有待提升。PPP模式下，項目的建設(shè)運(yùn)營主要由企業(yè)主導(dǎo)，政府在項目公司中處于非主導(dǎo)地位，以土地作為抵押或者大中型國有企業(yè)擔(dān)保貸款將減少，若僅以收費權(quán)、收益權(quán)、經(jīng)營權(quán)等無形資產(chǎn)進(jìn)行權(quán)益抵押，則會出現(xiàn)第一、第二還款來源的同質(zhì)性。三是在提升政府信用水平，充實補(bǔ)充性風(fēng)險緩釋措施上，還需要與當(dāng)?shù)卣訌?qiáng)溝通，建立行之有效的操作模式。特別是在項目運(yùn)營管理、項目移交管理兩個重要環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)積極研究項目自身經(jīng)營性資金之外的收入來源，作為信貸資金按期償還的有效補(bǔ)充。

三、國內(nèi)PPP項目失敗案例

上世紀(jì)90年代起，我國已經(jīng)開始了PPP項目實踐，民間資本探索性地參與了高速公路、橋梁、電廠等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，成功項目不少，但失敗案例似乎更多。總體看來，項目失敗往往是多個風(fēng)險組合的共同作用，其中政府信用風(fēng)險是項目失敗的主要風(fēng)險。從風(fēng)險的形態(tài)來說，項目可行性風(fēng)險是核心風(fēng)險，從風(fēng)險最終處置來看，主要表現(xiàn)在SPV破產(chǎn)、政府回購、風(fēng)險再分擔(dān)。本文選取了我國較為典型的PPP失敗案例，見表1。[3-5]

四、商業(yè)銀行服務(wù)PPP項目的風(fēng)險管理對策

（一）建立PPP項目風(fēng)險監(jiān)測和控制體系

商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)建立專門的風(fēng)險識別、評估、監(jiān)測和控制體系。在風(fēng)險識別過程中，商業(yè)銀行需要從PPP項目的特殊組織模式角度出發(fā)，建立一系列針對政府部門、私人部門和項目的風(fēng)險因素指標(biāo)，充分了解特許經(jīng)營協(xié)議的內(nèi)容，分析主要風(fēng)險點；為PPP項目建立專門的風(fēng)險評估模型，并要全方位覆蓋和準(zhǔn)確計算可以量化的風(fēng)險、評估難以量化的風(fēng)險；在PPP項目的全過程中，監(jiān)測各種可量化的關(guān)鍵風(fēng)險指標(biāo)以及不可量化的風(fēng)險因素的變化和發(fā)展趨勢等，為PPP項目建立合理、可測、可控的風(fēng)險評價體系，進(jìn)而提升商業(yè)銀行的風(fēng)險評價和控制能力。

（二）認(rèn)真審核項目的可行性和合法性

PPP項目的可行性和合法性是項目順利運(yùn)行的基礎(chǔ)和前提，必須要切實了解該項目實施后是否在特定的區(qū)域內(nèi)擁有市場前景，逐個確認(rèn)項目的合法性手續(xù)是否全部取得，全面評估項目實施過程中所涉及的相關(guān)技術(shù)是否先進(jìn)、高效率，針對高耗能、高污染、低效率的項目要實行一票否決制。對于新建項目還必須要認(rèn)真審核施工方的資質(zhì)和過往經(jīng)驗，以保證項目能夠按照預(yù)定的工期順利實施。同時要分析PPP項目中私人部門和政府部門簽訂的合同是否涵蓋了項目建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)、補(bǔ)助、退出時所涉及要素的合理性和合法性，以避免PPP項目的先天性不足，并對項目的背景和來源認(rèn)真審核，確認(rèn)項目是否為政府部門將不符合PPP條件的項目包裝后套取銀行貸款。

（三）擇優(yōu)支持PPP項目

在支持項目、客戶的選擇上，應(yīng)堅持五項原則：

一是在項目庫的建立層級上，優(yōu)先選擇列入財政部、發(fā)改委和省級財政推薦的PPP項目。

二是在項目所屬區(qū)域選擇上，重點選擇省會城市、重點城市以及信用環(huán)境較好、經(jīng)濟(jì)實力較強(qiáng)的縣，擇優(yōu)選擇受惠人數(shù)較多的人口大縣、交通樞紐縣，項目的建設(shè)應(yīng)符合區(qū)域發(fā)展規(guī)劃。

三是在項目類別上，重點選擇城市交通、供水、排污等收益相對穩(wěn)定的項目，適當(dāng)介入垃圾焚燒發(fā)電、生態(tài)環(huán)境治理項目。

四是在項目主體的運(yùn)作形式上，優(yōu)先支持權(quán)責(zé)明確、資金到位、政府有參股的以項目法人（SPV）形式建設(shè)的項目，審慎介入僅以單一社會資本投入的項目。

表1 國內(nèi)PPP項目失敗案例及主要風(fēng)險點分析表

五是在客戶選擇上要具備兩個條件：（1）項目私營部門必須是經(jīng)過公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋商或單一來源采購等符合《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》的要求公平公正產(chǎn)生的；（2）項目私營部門須具有豐富的同類項目運(yùn)作經(jīng)驗，是有一定經(jīng)濟(jì)實力和社會知名度的行業(yè)龍頭企業(yè)。

（四）完善支持方案設(shè)計

一是做好合同文本設(shè)計。PPP項目通常涉及水務(wù)、道路橋梁、文化娛樂、電力等多個領(lǐng)域，每個項目涉及的利益主體關(guān)系也錯綜復(fù)雜。商業(yè)銀行作為項目承接者的融資提供方，需要考慮項目聯(lián)動環(huán)節(jié)的各方面，針對不同項目分別擬定合同文本，對各方加以法律約束，以保障資金方權(quán)益。

二是合理確定資產(chǎn)組合方案。在資產(chǎn)組合上，要注重短、中、長期信貸資金，信貸資產(chǎn)和非信貸資產(chǎn)的綜合應(yīng)用。在項目執(zhí)行階段的建設(shè)期可運(yùn)用固定資產(chǎn)貸款，在運(yùn)營期應(yīng)做好合理約期和中短期產(chǎn)品的置換，在項目移交階段要做好信貸資產(chǎn)的收回或保全。對于投資規(guī)模較大的項目，可以引入銀團(tuán)貸款、投行業(yè)務(wù)、融資租賃等多種形式分散風(fēng)險。在貸款期限上，要根據(jù)項目公司特許經(jīng)營權(quán)產(chǎn)生的現(xiàn)金流和政府支付的服務(wù)費合理確定，期限一般較長，但總體不超過特許經(jīng)營權(quán)期限。

三是增加延伸貸后管理的相關(guān)內(nèi)容。在固定資產(chǎn)貸款管理的基礎(chǔ)上，增加對項目法人運(yùn)營情況、項目合同執(zhí)行情況、項目主管部門監(jiān)管情況、項目收益方評價情況的監(jiān)管，對主要建設(shè)內(nèi)容位于地下的基礎(chǔ)設(shè)施項目，要增加現(xiàn)場檢查的頻次，合理評估資產(chǎn)的剩余價值，防范項目移交風(fēng)險。

四是盡力做好收入來源和補(bǔ)充還款來源的規(guī)劃。在第一還款來源上，要采取審慎原則合理判斷收入可行性。對有收費歷史的項目，要綜合數(shù)年的收入水平統(tǒng)計收入的基數(shù)和增長水平，要結(jié)合區(qū)域飽和程度設(shè)置增幅的上限，在折現(xiàn)率的取值上要綜合考慮權(quán)益資產(chǎn)和債務(wù)資產(chǎn)的綜合成本，引入情景分析、壓力測試等工具穩(wěn)健預(yù)測收入水平。對沒有收費歷史的項目，要審慎選取同類項目的參數(shù)、物價部門的收費文件等作為業(yè)務(wù)參考。在第二還款來源上，要優(yōu)先選取抵（質(zhì)）押擔(dān)保、政府背景的擔(dān)保公司擔(dān)保、綜合實力較強(qiáng)的項目公司控股股東擔(dān)保等方式。在補(bǔ)充還款來源上，一是要引入項目公司控股股東連帶責(zé)任保證擔(dān)保和貸款償還的補(bǔ)充性機(jī)制；二是要積極與當(dāng)?shù)卣蝽椖空袠?biāo)方協(xié)商，以項目可以取得的補(bǔ)貼收入、專項資金、特別獎勵等資金作為信貸資產(chǎn)的補(bǔ)充還款來源。

（五）健全項目合約再談判和風(fēng)險再分擔(dān)機(jī)制

合約再談判和風(fēng)險再分擔(dān)要遵循“再談判由現(xiàn)實風(fēng)險引起，再分擔(dān)由根源風(fēng)險決定”的原則，并在合約中明確商業(yè)銀行參與合約再談判和風(fēng)險再分擔(dān)的權(quán)利。[6]如在項目特許經(jīng)營有效期內(nèi)，由政府部門提供最小需求量擔(dān)保、最低運(yùn)營價格擔(dān)保、最小收益率擔(dān)保。其中最小需求量擔(dān)保即在項目每年實際需求量小于協(xié)議約定的需求量時，由政府部門將差額支付給SPV公司彌補(bǔ)帶來的損失。最低運(yùn)營價格擔(dān)保是指項目的收費在國家公布的消費指數(shù)增長和政府指導(dǎo)價格下，SPV公司的服務(wù)價格在項目持續(xù)時間內(nèi)按照一定的比例上漲，否則政府對價格差額部分進(jìn)行補(bǔ)償支付。最小收益率擔(dān)保，是指SPV公司在保證項目運(yùn)營的前提下，政府部門保證SPV公司的凈資產(chǎn)收益率維持在合理的水平，否則政府進(jìn)行差額補(bǔ)償。一般情況下，最低收益率要略高于同期無風(fēng)險債券收益率，低于同期貸款基準(zhǔn)利率。

（六）嚴(yán)密防控法律風(fēng)險

雖然我國目前尚無針對PPP模式的專門法律，但合理運(yùn)用現(xiàn)有法律的相關(guān)規(guī)則及政府規(guī)章，合理協(xié)調(diào)各部門及地方不同的法規(guī)化解商業(yè)銀行在PPP模式中的法律風(fēng)險仍然存在運(yùn)作空間。

1.運(yùn)用法律效力規(guī)則保障銀行的權(quán)益。根據(jù)法理，上位法與下位法沖突時，遵循上位法優(yōu)于下位法；普通法與特別法沖突時，遵循特別法優(yōu)于普通法；新法與舊法沖突時，遵循新法優(yōu)于舊法。（1）PPP項目中經(jīng)常會涉及特定領(lǐng)域的法律法規(guī)，因其制定主體及適用對象不同效力也不同，但無論是何種效力層面的法律法規(guī)都應(yīng)當(dāng)與憲法保持高度的一致性。若出現(xiàn)與憲法規(guī)定相抵觸、相矛盾的法律、規(guī)章，各PPP項目主體應(yīng)主動發(fā)起法律程序并建議啟用違憲審查以“判定”此類法律、規(guī)章的效力。（2）不同層面制定主體的PPP項目會受多個效力層面的法律規(guī)章調(diào)整，不同的法律規(guī)章之間有時無法銜接，此時項目的主體要選擇最妥當(dāng)?shù)姆ㄒ?guī)適用，即運(yùn)用“上位法優(yōu)于下位法”、“特別法優(yōu)于普通法”以及“新法優(yōu)于舊法”的原則選擇不同效力層面的法律法規(guī)，從而解決不同效力層次法規(guī)之間沖突給項目本身帶來的法律風(fēng)險。最后，呼吁人大盡快制定關(guān)于PPP的專門法律，有效保障PPP模式健康發(fā)展。[7]

2．分清政府行政主體地位和民事主體地位。在PPP項目中政府部門的角色轉(zhuǎn)換直接影響了PPP項目實施的效果，因此，只有厘清政府部門在PPP項目不同階段的法律身份才能更好地實施PPP項目。筆者認(rèn)為，政府部門授予PPP項目公司特許經(jīng)營權(quán)以及對項目公司進(jìn)行部分監(jiān)管及接入行為，應(yīng)當(dāng)屬于行政許可行為，此時政府部門屬于行政主體；而政府部門與私人部門約定在實施PPP項目過程中，作為兩個平等主體之間的權(quán)利義務(wù)，如建設(shè)、收費、回購等，屬于民商事行為，此時政府部門屬于普通民事主體。商業(yè)銀行在PPP項目中應(yīng)當(dāng)分清不同階段政府部門的角色定位，在融資貸款階段政府部門是監(jiān)管者還是民事主體直接影響了貸款的質(zhì)量。若是政府以監(jiān)管者的身份要求商業(yè)銀行進(jìn)行融資貸款，商業(yè)銀行則失去了貸款的主動性，在利率定價、手續(xù)費收取等方面均失去了優(yōu)勢。此時，商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)盡可能地遠(yuǎn)離該項目以防止政府轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險。若政府部門以民事主體的身份參與，商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)與政府部門簽訂符合法律規(guī)定的合同或協(xié)議，要求政府擔(dān)保PPP項目貸款能夠足額還本付息，將政府口頭承諾落實到書面上以防止政府信用風(fēng)險的發(fā)生。

3.明確還款主體、確保第一還款來源。根據(jù)《公司法》第三條規(guī)定：“公司是企業(yè)法人，有獨立的法人財產(chǎn)，享有法人財產(chǎn)權(quán)。公司以其全部財產(chǎn)對公司的債務(wù)承擔(dān)責(zé)任。有限責(zé)任公司的股東以其認(rèn)繳的出資額為限對公司承擔(dān)責(zé)任；股份有限公司的股東以其認(rèn)購的股份為限對公司承擔(dān)責(zé)任”。PPP模式中成立的項目公司無論是有限責(zé)任公司還是股份有限公司都應(yīng)當(dāng)以公司全部資產(chǎn)對外承擔(dān)責(zé)任，公司股東以其出資額或者認(rèn)購股份承擔(dān)有限責(zé)任。因為PPP項目涉及了公權(quán)力與私權(quán)利交融混雜，為防止出現(xiàn)到期貸款彼此“推諉”不還的情形，商業(yè)銀行為PPP項目貸款時應(yīng)當(dāng)明確項目公司為第一還款人，項目收益為第一還款來源，公司出資股東為連帶保證人，即通過確定責(zé)任主體防范和化解風(fēng)險。

4.厘清抵押物屬性、確保擔(dān)保的合法性。具備公益性質(zhì)的公共設(shè)施不得作為抵押物是我國法律明文規(guī)定的，因PPP項目涉及的均是公共設(shè)施，故商業(yè)銀行銀行在選擇抵押物時要厘清抵押物的屬性，確保抵押財產(chǎn)屬于可抵押、易處置、可變現(xiàn)的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。商業(yè)銀行在PPP項目貸款中要做好充分的貸前調(diào)查，經(jīng)辦人員應(yīng)通過實地調(diào)查、登記機(jī)關(guān)查詢等方式確定抵押物可以抵押，抵押物上未設(shè)立其他抵押權(quán)以及不存在其他影響商業(yè)銀行抵押權(quán)的不利因素。商業(yè)銀行只有厘清抵押物的基本屬性，確保抵押物的非公益性才能保證商業(yè)銀行貸款的第二還款來源充足、合法。

5.協(xié)調(diào)避免群體性事件、及時解除合同收回貸款。鑒于PPP項目的公共性質(zhì)，群體事件的發(fā)生概率較高，作為不可抗力的群體性事件是無法預(yù)測和判斷的。因此在PPP項目中若發(fā)生了群體性事件，商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)跟蹤事件進(jìn)展、監(jiān)控事件動態(tài)、評估項目完工的可能性，并積極與當(dāng)事方協(xié)商是否繼續(xù)履行貸款合同。在不影響合同履行的前提下若能協(xié)調(diào)解決群體性事件，合同則可繼續(xù)履行；若出現(xiàn)合同無法履行的情形，商業(yè)銀行應(yīng)及時解除借合同，收回貸款本息，以防商業(yè)銀行自身利益受損。

（七）建設(shè)高效的客戶經(jīng)理團(tuán)隊

鑒于PPP項目的重要性、公益性、長期性，政策多、專業(yè)性強(qiáng)和涉及面廣，建議各商業(yè)銀行要高度重視客戶經(jīng)理團(tuán)隊建設(shè)。一是總分行要加大專門隊伍建設(shè)力度。迅速集中具有相關(guān)業(yè)務(wù)知識和能力的員工組成專門團(tuán)隊，同時加大相關(guān)專業(yè)人才和管理技術(shù)人才的引進(jìn)力度，組建一支既有理論知識又有實踐經(jīng)驗的復(fù)合型客戶經(jīng)理團(tuán)隊，提升PPP營銷管理專業(yè)化和決策科學(xué)化水平。二是建議商業(yè)銀行總行在國家有關(guān)部門政策的指導(dǎo)下，及早出臺PPP項目綜合金融服務(wù)操作指引、方案等，指導(dǎo)基層行規(guī)范開展PPP金融服務(wù)工作。三是要充分關(guān)注國家及各級政府管理部門出臺的涉及PPP的政策，加強(qiáng)對PPP先進(jìn)理論和成功經(jīng)驗的學(xué)習(xí)，對政策解讀、模式設(shè)計、評估方法、具體案例、全過程管理控制等展開培訓(xùn)，提高對PPP項目的營銷和管理能力。

［1］蘇亮瑜，羅劍.中國PPP現(xiàn)存問題及對策［EB/OL］.中國社會科學(xué)網(wǎng)，http：//ex.cssn.cn/jjx/jjx_gd/201505/t20150530_2015994_1. shtm l.

［2］蔡浩.PPP模式在中國面臨的現(xiàn)實與挑戰(zhàn)［EB/OL］.英國《金融時報》中文網(wǎng)，http∶//www.ftchinese.com/story/001063831?dailypop=.

［3］周和平，陳炳泉，許葉林.公司合營（PPP）基礎(chǔ)設(shè)施項目風(fēng)險再分擔(dān)研究［J］.工程管理學(xué)報，2014（3）∶89-93.

［4］李浩.南京跨江大橋項目財務(wù)評價及投融資模式分析［J］.東南大學(xué)，2006.

［5］周陽.我國城市水務(wù)業(yè)外商投資現(xiàn)狀分析［J］.城市發(fā)展研究，2010（3）∶109-113.

［6］許強(qiáng).PPP項目風(fēng)險因素分析和分擔(dān)決策［D］.南京大學(xué)，2013.

［7］張文顯.法理學(xué)［M］.北京：高等教育出版社，2008：109-111.

（責(zé)任編輯：郄彥平；校對：李丹）

F830.33

：A

：1006－3544（2015）06－0027－07

2015-08-31

馮靜生（1962.6－）男，安徽廬江縣人，安徽省農(nóng)村金融學(xué)會副秘書長，研究方向為經(jīng)濟(jì)金融運(yùn)作問題。