■高　迪/文

公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的國(guó)際比較

■高迪/文

2015年1月14日，國(guó)務(wù)院正式發(fā)布了《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，方案指出，機(jī)關(guān)、事業(yè)單位建立與企業(yè)相同的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)行單位和個(gè)人繳費(fèi)，改革退休費(fèi)計(jì)算辦法。目前，全國(guó)各地紛紛啟動(dòng)實(shí)施。而本文對(duì)國(guó)外公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行比較研究，以期能夠?yàn)橐院笪覈?guó)公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施、改革和發(fā)展提供參考。

一、國(guó)外公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的主要類(lèi)型

根據(jù)公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與其他群體養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的形式比較來(lái)看，國(guó)外公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可以分為兩大類(lèi)：獨(dú)立型與融合型。獨(dú)立型的公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，即公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與其他群體養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相互獨(dú)立，并列運(yùn)行，是兩類(lèi)完全不同的醫(yī)療保險(xiǎn)制度，主要包括獨(dú)立的非基金積累型公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和獨(dú)立的基金積累型公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。前者主要包括中國(guó)、巴西、德國(guó)、希臘等國(guó)家和地區(qū)；后者主要包括韓國(guó)、印度、新加坡、中國(guó)臺(tái)灣等國(guó)家和地區(qū)。融合型的公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，即公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與其他群體養(yǎng)老保險(xiǎn)制度有交叉和重疊之處，也就是說(shuō)至少有一部分制度是相同的或相近的，主要包括由國(guó)民養(yǎng)老金計(jì)劃加特別的公務(wù)員職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃和國(guó)民養(yǎng)老金計(jì)劃加一般的職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃兩類(lèi)。前者包括澳大利亞、加拿大、丹麥、日本、瑞士、美國(guó)等國(guó)家和地區(qū)；后者主要包括智利、波蘭、匈牙利等公家和地區(qū)。

根據(jù)公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度形式與待遇水平相結(jié)合的情況來(lái)看，國(guó)外公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可以分為四類(lèi)。第一類(lèi)是兩者完全獨(dú)立，但其待遇差異不大，即形式獨(dú)立但實(shí)質(zhì)相差無(wú)幾，主要是芬蘭和荷蘭兩國(guó)。第二類(lèi)是兩者形式上融合在一起，但公務(wù)員享受最高待遇，即形式融合但是實(shí)質(zhì)有差異。這類(lèi)國(guó)家最多，包括加拿大、愛(ài)爾蘭、意大利、日本、瑞典、美國(guó)等，這些國(guó)家都建立了統(tǒng)一的國(guó)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，公務(wù)員還通過(guò)建立職業(yè)年金、補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、享受最高標(biāo)準(zhǔn)或額外的一次性補(bǔ)貼等方式，獲得最高的退休待遇。第三類(lèi)是兩者部分融合，主要是指公務(wù)員和私營(yíng)部門(mén)人員共同參加了國(guó)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，但公務(wù)員有額外的特別的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，主要包括英國(guó)、澳大利亞等國(guó)家和地區(qū)。第四類(lèi)是兩者完全分離，公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度完全獨(dú)立，而且享受較高的待遇。主要包括奧地利、比利時(shí)、德國(guó)、韓國(guó)、希臘等國(guó)家和地區(qū)。

總的來(lái)說(shuō)，根據(jù)公務(wù)員與其他群體養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的綜合比較，將公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度分為完全融合型、完全獨(dú)立型、部分融合型三類(lèi)，并選擇新加坡、德國(guó)、英國(guó)三個(gè)代表性國(guó)家的公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行分析。

二、完全融合型的公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度——以新加坡為例

（一）中央公積金制度的籌集

新加坡的公務(wù)員參加公積金制度，中央公積金局進(jìn)行統(tǒng)一管理，屬于完全融合型的制度。新加坡中央公積金制度的籌資由雇主和雇員繳費(fèi)組成。從公務(wù)員的繳費(fèi)來(lái)看，不同年齡段雇員的公積金繳費(fèi)率有一定的差距，50歲以下的雇員繳費(fèi)率統(tǒng)一，50歲以上的雇員，隨著年齡的遞增，繳費(fèi)率也有所下降。

（二）中央公積金制度的待遇提取

參加公積金計(jì)劃的公務(wù)員領(lǐng)取公積金的條件是：年滿(mǎn)55歲；或者35歲以上因病不能工作；或者經(jīng)批準(zhǔn)退休；或者永久離開(kāi)新加坡。一般情況下，當(dāng)公積金會(huì)員達(dá)到55歲時(shí)，在保留最低存款的基礎(chǔ)上，可以提出普通賬戶(hù)和特別賬戶(hù)中的積累額。而且，公積金會(huì)員在留夠最低存款后，還需要在保健儲(chǔ)蓄賬戶(hù)中積累一定的余額才能提取公積金。公積金會(huì)員死亡后，其公積金余額可以支付給指定的受益人，如果生前沒(méi)有指定受益人的，余額將被充公。由于不同雇員之間的收入不同，而且對(duì)公積金投資的選擇不同，因而領(lǐng)取的待遇也有所差別。

（三）中央公積金制度的管理

新加坡中央公積金由中央公積金局實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一管理，中央公積金局是人力資源部的一個(gè)職能部門(mén)，是一個(gè)半官方的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)公積金的管理和保值增值，主要將公積金儲(chǔ)蓄用于購(gòu)買(mǎi)政府債權(quán)和股票，并進(jìn)行其它投資，獲取利息或收益。中央公積金局由若干董事組成董事會(huì)進(jìn)行管理，董事的構(gòu)成包括政府代表、雇主代表和有關(guān)專(zhuān)家。中央公積金局下設(shè)會(huì)員服務(wù)部、雇主服務(wù)部、人事部、行政部、計(jì)算機(jī)部和審計(jì)部等部門(mén)。

（四）新加坡公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的特點(diǎn)

新加坡公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體現(xiàn)出以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是制度的完全融合性，新加坡的公務(wù)員都加入中央公積金制度，進(jìn)行繳費(fèi)積累。二是管理的統(tǒng)一性，將公務(wù)員與其他群體的養(yǎng)老保險(xiǎn)由中央公積金局進(jìn)行統(tǒng)一管理。三是強(qiáng)調(diào)公務(wù)員的個(gè)人責(zé)任，主要由公務(wù)員個(gè)人向公積金賬戶(hù)進(jìn)行繳費(fèi)積累，并獲得投資收益。四是注重效率與激勵(lì)性。將公務(wù)員的個(gè)人繳費(fèi)與養(yǎng)老金收益聯(lián)系起來(lái)，可以調(diào)動(dòng)公務(wù)員的繳費(fèi)積極性。對(duì)公積金賬戶(hù)進(jìn)行投資獲取收益，也在一定程度上提高了制度的效率性。五是法制化，統(tǒng)一由《中央公積金法》來(lái)規(guī)定。

三、完全獨(dú)立型的公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度——以德國(guó)為例

（一）公務(wù)員領(lǐng)取退休金的條件

公務(wù)員在達(dá)到退休年齡和規(guī)定的服務(wù)年限或喪失勞動(dòng)能力時(shí)可以領(lǐng)取養(yǎng)老金，具體情況是：至少工作滿(mǎn)5年；因病或者其他健康原因喪失工作能力；已經(jīng)暫時(shí)退休或者視為長(zhǎng)期退休。公務(wù)員的正常退休年齡為65歲，也可以在63歲時(shí)提前退休，或者因傷殘?jiān)?0歲時(shí)退休。如果公務(wù)員在達(dá)到法定退休年齡前退休，養(yǎng)老金將每年減少3.6%，最大的削減為10.8%，即最多提前三年退休。對(duì)一些嚴(yán)重傷殘的公務(wù)員或在達(dá)到法定退休年齡前不能工作的公務(wù)員來(lái)說(shuō)，退休年齡是63歲。如果公務(wù)員在達(dá)到60歲前傷殘，60歲之前傷殘時(shí)間的三分之二計(jì)入計(jì)算養(yǎng)老金的工作年限。

（二）公務(wù)員退休金的計(jì)算

公務(wù)員退休金取決于公務(wù)員的服務(wù)年限和計(jì)算養(yǎng)老金的報(bào)酬。服務(wù)年限包括在公務(wù)員崗位、專(zhuān)業(yè)或非專(zhuān)業(yè)的軍人崗位和公共部門(mén)其他崗位的工作時(shí)間，以及接受培訓(xùn)的時(shí)間。退休金的計(jì)算以公務(wù)員最后一個(gè)月的工資和允許退休時(shí)的工齡為基礎(chǔ)。工齡滿(mǎn)10年的公務(wù)員，其退休金為最后一個(gè)月工資的35%；工齡滿(mǎn)11年至25年的公務(wù)員，在此基礎(chǔ)上每增加一年增發(fā)原工資的2%。服務(wù)年限達(dá)到26年及以上的公務(wù)員，每超過(guò)一年再增發(fā)原工資的1%。工齡不滿(mǎn)一年的余數(shù)，以182天以上計(jì)算為一年。公務(wù)員每月的退休金數(shù)額最高不得超過(guò)最后一個(gè)月工資的75%。

（三）公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的管理

德國(guó)公務(wù)員的養(yǎng)老由政府統(tǒng)籌管理，公務(wù)員的退休金支出全部納入國(guó)家財(cái)政預(yù)算，通過(guò)稅收進(jìn)行融資。公務(wù)員養(yǎng)老的有關(guān)事宜主要由聯(lián)邦內(nèi)政部和財(cái)政部具體負(fù)責(zé)，其職責(zé)權(quán)限分別為：聯(lián)邦內(nèi)政部負(fù)責(zé)制定公務(wù)員退休的方針政策，并負(fù)責(zé)執(zhí)行；財(cái)政部負(fù)責(zé)公務(wù)員退休金的籌資與待遇支付。另外，公務(wù)員所在機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)指定受領(lǐng)人，決定給付金額、計(jì)算年資。

（四）德國(guó)公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的特點(diǎn)

德國(guó)公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度呈現(xiàn)出以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是實(shí)行完全獨(dú)立的制度模式，突出了公務(wù)員的職業(yè)特點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)公務(wù)員的特殊性。二是實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付的籌資機(jī)制。通過(guò)國(guó)家財(cái)政進(jìn)行年度預(yù)算安排進(jìn)行籌資，當(dāng)期籌資用于發(fā)放當(dāng)期的養(yǎng)老金，不進(jìn)行基金積累，無(wú)需擔(dān)心保值增值的問(wèn)題。三是公務(wù)員養(yǎng)老完全由國(guó)家負(fù)責(zé)。無(wú)論是從責(zé)任分擔(dān)還是從管理服務(wù)來(lái)說(shuō)，德國(guó)公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體現(xiàn)了明顯的國(guó)家保障特點(diǎn)。一方面，德國(guó)公務(wù)員養(yǎng)老的資金籌資完全由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，通過(guò)稅收進(jìn)行融資，個(gè)人無(wú)需繳納任何費(fèi)用；另一方面，公務(wù)員養(yǎng)老事務(wù)的管理由政府部門(mén)負(fù)責(zé)，與其他群體的養(yǎng)老分開(kāi)管理。

四、部分融合型的公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度——以英國(guó)為例

（一）國(guó)家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

英國(guó)的國(guó)家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度面向包括公務(wù)員在內(nèi)的全體國(guó)民。雇員在職期間，需要按規(guī)定繳納保險(xiǎn)費(fèi)，2010-2011年，收入在5044英鎊及以上的雇員或5075英鎊以上的自雇人員，需要向國(guó)家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)。繳費(fèi)基數(shù)不是根據(jù)雇員所取得的工資收入，而是以周最低收入乘以52計(jì)算。繳費(fèi)需要達(dá)到足夠的“合格年限”，否則不能領(lǐng)取全額國(guó)家基本養(yǎng)老金。從2010年4月6日起，減少領(lǐng)取全額國(guó)家基本養(yǎng)老金的資格年限，從男性繳費(fèi)44年、女性繳費(fèi)39年，下降到男女均為30年。

在按要求繳納保險(xiǎn)費(fèi)、達(dá)到法定退休年齡后就可以領(lǐng)取國(guó)家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金。2010年4月5日前的退休年齡男性為65歲，女性為60歲，4月6日以后，直到2020年，男女退休年齡統(tǒng)一為65歲。并逐步延長(zhǎng)國(guó)家養(yǎng)老金的退休年齡，從2024年4月6日至2046年4月5日期間，從65歲延長(zhǎng)到68歲退休，從長(zhǎng)期來(lái)看，可以減輕國(guó)家養(yǎng)老金的支付壓力。如果在2010年4月6日前達(dá)到退休年齡，每周的基本養(yǎng)老金為24.41英鎊至97.65英鎊。正常情況下，國(guó)家基本養(yǎng)老金不能提前領(lǐng)取，但可以推遲領(lǐng)取，并獲得增加的養(yǎng)老金。

（二）公務(wù)員職業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

在1972年《公務(wù)員年金法》的基礎(chǔ)上，英國(guó)公務(wù)員職業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不斷改革和完善，迄今為止，已經(jīng)有五類(lèi)主要的公務(wù)員職業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，包括傳統(tǒng)計(jì)劃、優(yōu)質(zhì)計(jì)劃、傳統(tǒng)加值計(jì)劃、伙伴養(yǎng)老金計(jì)劃和Nuvos計(jì)劃。公務(wù)員職業(yè)養(yǎng)老金一般實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制，覆蓋面較廣，截至2012年上半年，約有85%的公共部門(mén)雇員擁有某種形式的由雇主提供的養(yǎng)老金計(jì)劃。

（三）英國(guó)公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的特點(diǎn)

英國(guó)公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的特點(diǎn)主要包括：一是制度的部分融合性。英國(guó)的公務(wù)員與普通國(guó)民一樣，參加國(guó)家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度按規(guī)定進(jìn)行繳費(fèi)，體現(xiàn)了不同養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的融合性、不同群體之間的平等性；除去參加統(tǒng)一的國(guó)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度外，國(guó)家還為公務(wù)員設(shè)立了不同類(lèi)型的職業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，體現(xiàn)了公務(wù)員的特殊性。二是制度的多層次性。英國(guó)的公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度主要包括了三個(gè)層次，即國(guó)家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、公務(wù)員職業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和個(gè)人自愿型的私人養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。三是適度的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。英國(guó)的公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的繳費(fèi)由政府和個(gè)人共同承擔(dān)，既強(qiáng)調(diào)了政府在公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度(尤其是職業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度)中的財(cái)政責(zé)任，又需要公務(wù)員進(jìn)行一定的繳費(fèi)。四是現(xiàn)收現(xiàn)付制，不進(jìn)行基金積累。五是法制化，主要由《社會(huì)保障法》、《養(yǎng)老保險(xiǎn)法》、《公務(wù)員退休年金法》等法律來(lái)進(jìn)行規(guī)范。

總體來(lái)看，英國(guó)屬于部分融合型、責(zé)任共擔(dān)型、多層次的制度，從形式上看，英國(guó)的公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度較好地平衡了公平與效率的關(guān)系，但也存在一些不理想的方面，如缺乏足夠的激勵(lì)性。德國(guó)屬于完全獨(dú)立型、國(guó)家保障型、單一層次型、現(xiàn)收現(xiàn)付型、給付確定型的制度，從形式上看，公平性與效率性都不太理想，與其他群體相比，公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度無(wú)論在制度模式上還是待遇水平上都欠公平，而且完全由國(guó)家承擔(dān)公務(wù)員的養(yǎng)老支出也欠公平。新加坡屬于完全融合型、自我積累型、單一層次型、基金積累型、繳費(fèi)確定型的制度，效率性相對(duì)較高，但公平性欠缺。

（作者單位：黑龍江大學(xué)）