■潘應(yīng)利/文

一、城市有機更新理論的提出和對海島城市化的現(xiàn)實意義

“城市有機更新”理論是在對中西方城市發(fā)展歷史和城市規(guī)劃理論的充分認識基礎(chǔ)上提出的。在我國，首先提出這個理論的是著名建筑學(xué)家吳良鏞院士，他有一個經(jīng)典解釋：城市是一個有生命的機體，需要新陳代謝。但是，這種代謝應(yīng)當像細胞更新一樣，是一種“有機”的更新，而不是生硬的替換。該理論的提出豐富了城市更新的理論成果，特別是它在北京的成功實踐，更引起了國際的贊譽和廣泛關(guān)注。

當前，隨著我國海洋經(jīng)濟的大力發(fā)展，海島縣城市化也在加速發(fā)展，這導(dǎo)致海島城市中人口和物質(zhì)的聚集和流動性都很大，海島城市化、農(nóng)民工和人口遷移同時進行，呈現(xiàn)出經(jīng)濟增長速度較快、舊城的更新建設(shè)量很大、矛盾突出等特征，使工業(yè)化背景下的舊城舊鎮(zhèn)舊村改造面臨著嚴峻的威脅與挑戰(zhàn)。而且部分地區(qū)（如玉環(huán)縣）海島新城建設(shè)和舊城改造同步大力推進，這直接導(dǎo)致資源稀缺、環(huán)境欠賬、生態(tài)系統(tǒng)劣質(zhì)化和地緣生態(tài)矛盾加劇，城市人居環(huán)境出現(xiàn)危機，尤其是海島城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的供給速度難以滿足需求的矛盾、城市建設(shè)品質(zhì)落后于城市品位訴求的矛盾十分突出。對此，若以城市有機更新的新理念考慮城市建設(shè)工作，將有助于我們相對從容地應(yīng)對海島城市化的諸多挑戰(zhàn)。

二、玉環(huán)海島縣城市有機更新的主要障礙和原因分析

以浙江省玉環(huán)縣為例，改革開放以來，玉環(huán)實現(xiàn)了海島小縣向經(jīng)濟強縣的跨越，但玉環(huán)縣海島陸域面積小，淡水資源不足，工業(yè)經(jīng)濟欠發(fā)達，難以承載大面積建新城，所以城市有機更新的現(xiàn)實意義更大，但相對于其他海島縣和城市難度更大。從玉環(huán)縣實際看，該海島縣城市有機更新呈現(xiàn)出的時間過長、成本過高、進度緩慢、拆遷困難等問題較為突出。究其原因，主要有以下四個方面：

（一）理念不先進

由于多種原因，玉環(huán)縣規(guī)劃設(shè)計人才，特別是高層次人才缺乏嚴重，缺乏“領(lǐng)軍人才”，導(dǎo)致該縣規(guī)劃設(shè)計團隊中沒有高手、大手，更由于缺乏學(xué)習(xí)等因素，該縣上下缺乏現(xiàn)代城鄉(xiāng)規(guī)劃理念，導(dǎo)致長期以來，玉環(huán)縣簡單地以以往的舊城改造工作代替城市有機更新，缺乏最新城市更新理念，使玉環(huán)海島城市規(guī)劃建設(shè)管理僅停留于表面形式的改造更新。在具體工作上表現(xiàn)在，政府和有關(guān)部門存在大拆大建、過于追求經(jīng)濟效益、強化政府獨家運作等傾向，忽視了市政設(shè)施和城市功能的完善以及城市單元之間有機更新。

（二）規(guī)劃不科學(xué)

受到缺乏高層次人才和片面追求眼前利益、經(jīng)濟利益等思維的影響，該縣城市有機更新規(guī)劃編制和管理沒有充分體現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、節(jié)約資源、保護環(huán)境、以人為本、關(guān)注民生等基本原則，至今尚未制訂明確的指導(dǎo)全縣城市有機更新工作的專項規(guī)劃，只是用傳統(tǒng)的舊城改造思路來替代城市有機更新規(guī)劃，如2012年12月編制的《玉城街道舊城區(qū)改造研究及舊城區(qū)相關(guān)控制性詳細規(guī)劃》，也僅涉及縣政府周邊的8個社區(qū)。在老城保護方面，除了楚門鎮(zhèn)制訂出臺了老城保護規(guī)劃，其他各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）均沒有相應(yīng)的規(guī)劃。由于沒有針對性的城市有機更新整體規(guī)劃，以及城市建設(shè)總體規(guī)劃與各專項規(guī)劃之間、專項規(guī)劃與專項規(guī)劃之間缺乏協(xié)調(diào)銜接，導(dǎo)致玉環(huán)縣的城市有機更新項目一直處于各行其是的狀態(tài)，缺乏整體性和系統(tǒng)性。

（三）政策不統(tǒng)一

玉環(huán)縣沒有出臺統(tǒng)一的城市有機更新實施意見，只是出臺一些傳統(tǒng)意義的舊村改造政策，而且各個村莊改造的政策也不統(tǒng)一和不銜接，尤其是同一區(qū)域內(nèi)同一用途的土地基準價基本上相同，沒有體現(xiàn)區(qū)位、地段因素，對已經(jīng)改變用途成為事實上的商業(yè)用地的臨街臨路土地及房屋仍按其原先土地使用性質(zhì)進行補償，影響了拆遷戶的合理利益，引發(fā)了矛盾糾紛，增加了拆遷難度。村莊改造貨幣補償標準滯后于市場價格的變化，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、指揮部補償標準也不統(tǒng)一，拆遷戶往往參照最高補償標準，導(dǎo)致補償政策標準底線不斷被突破，拆遷成本不斷增加。

（四）管理不協(xié)調(diào)

玉環(huán)縣雖然成立了全縣舊城改造指揮部，但從城市有機更新工作看，該項工作涉及多個部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）以及村莊，目前該縣存在多頭管理問題。相關(guān)部門在舊城拆遷、項目審批等工作過程中，主動服務(wù)意識不強，部門之間協(xié)調(diào)溝通不足，存在相互推托、相互牽制現(xiàn)象，導(dǎo)致審批過程較為漫長，城市有機更新成本節(jié)節(jié)攀升。

三、推進玉環(huán)海島縣城市有機更新的對策建議

為了推進玉環(huán)海島縣城市有機更新規(guī)劃順利實施，加強城市建設(shè)管理，不斷增強和完善城市功能，全面提升城市形象和品位，進一步發(fā)揮城市對經(jīng)濟社會發(fā)展的輻射帶動作用，促進全縣經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展，應(yīng)從以下四方面著手。

（一）強化城市有機更新規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)作用

堅持“政府組織、專家領(lǐng)銜、部門合作、公眾參與、科學(xué)決策”的原則，高起點完成《玉環(huán)縣城市有機更新總體規(guī)劃》。按照以片區(qū)道路為骨架，以園林景觀為支撐，多種功能配套的組團式發(fā)展模式，高標準編制行政文化區(qū)域、教育運動區(qū)域、旅游休閑區(qū)域、商貿(mào)流通區(qū)域等重要片區(qū)和地段的控制性規(guī)劃與修建性規(guī)劃。結(jié)合城市設(shè)計，強化對建筑紅線、生態(tài)綠線、親水藍線、基礎(chǔ)設(shè)施通道黃線等的控制，科學(xué)安置醫(yī)院、學(xué)校等社會事業(yè)項目，統(tǒng)籌安排專業(yè)市場、健身場所、公廁等社會公用設(shè)施項目。加大城市防洪、道路交通、教育衛(wèi)生、供電燃氣、商業(yè)網(wǎng)點、垃圾處理、供水排水、污水處理、地下管線以及防空、防災(zāi)、公交、旅游等專項規(guī)劃的編制，不斷完善規(guī)劃體系。切實維護規(guī)劃的法定性、嚴肅性和權(quán)威性，未經(jīng)法定程序，任何單位和個人不得以任何理由干預(yù)、更改規(guī)劃，更不能違反規(guī)劃進行建設(shè)。嚴格落實“六公示一監(jiān)督”制度，即：城市規(guī)劃批前公示、城市規(guī)劃批后公示、近期和年度規(guī)劃項目公示、建設(shè)項目批前公示、建設(shè)項目批后公示及城市規(guī)劃社會監(jiān)督員制度，促進城市規(guī)劃的公開、民主、高效、規(guī)范、廉潔。進一步完善聽證、公告、檢驗、監(jiān)管、督查程序，面向社會公開辦事指南、辦事程序，建立健全網(wǎng)上監(jiān)督舉報機制。加強規(guī)劃批后監(jiān)管，嚴格按規(guī)劃許可的容積率、建筑高度、立面效果圖實施建設(shè)。

（二）提高城市有機更新整體品位

切實把城市有機更新項目當作藝術(shù)品來精雕細琢、精心策劃、精心設(shè)計、精心實施，大幅度提升片區(qū)的整體形象和景觀效果，達到點上景物宜人、片上氣勢恢宏、沿線觀感優(yōu)美的效果。重點打造一批極具視覺沖擊力和心理震撼力的精美建筑和標志性建筑群，不斷提升知名度和美譽度。堅持“統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、因地制宜、綜合開發(fā)、配套建設(shè)”的原則，切實加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。著力抓好城區(qū)路網(wǎng)工程、防洪工程、垃圾處理工程、文化基礎(chǔ)設(shè)施工程及各類專業(yè)市場等城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善城市配套功能，提高城市整體品位。以廣場、綠地為主體，以道路、河道綠化為骨架，以街頭、庭院綠化為補充，大力實施“規(guī)劃建綠、拆墻透綠、拆違還綠、見縫插綠”，形成點、線、面、環(huán)有機聯(lián)系、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的城市綠化體系。把城中村及城邊村改造作為關(guān)注民生、構(gòu)建和諧社會、解貧幫困的惠民工程。加大城區(qū)主要街道的路燈安裝改造，打造一街一景、風(fēng)格各異的亮化精品街。

（三）加強城市有機更新政策引導(dǎo)

制訂出臺覆蓋全縣的城市有機更新指導(dǎo)性政策，進一步明確城市有機更新的具體步驟、前置條件、改造主體、改造方式、技術(shù)標準、資金來源、改造程序、安置補償措施、成本效益分析等方面的總體原則，以此作為全縣城市有機更新工作的總體依據(jù)，在具體的更新項目實施過程中，可依據(jù)這些政策再因地制宜進行細化，使全縣舊城改造逐步規(guī)范化、制度化。制訂合理的拆遷補償政策，并保證政策的合法、合理、合情，以平衡各方利益，化解矛盾糾紛，推進拆遷安置順利進行。拆遷補償標準不僅要體現(xiàn)地上建筑物的價值，更要體現(xiàn)土地價值；應(yīng)對舊城改造區(qū)域進行土地分級，相同級別、性質(zhì)的土地拆遷補償標準應(yīng)基本相同；拆遷補償標準要隨市場土地、房屋價格的變化及時調(diào)整，并及時公布，確保公開、透明、規(guī)范、有序。

（四）提高城市有機更新管理長效機制

堅持建設(shè)與管理并重、處罰與教育結(jié)合、治標與治本齊動的原則，將硬件設(shè)施建設(shè)與市民素質(zhì)教育結(jié)合起來。進一步完善環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施，推行垃圾集中封閉儲運，逐步實現(xiàn)城市垃圾、糞便無害化處理。定期開展城市環(huán)境綜合整治活動，集中力量、集中時間，整治城市環(huán)境“臟、亂、差”現(xiàn)象。加強環(huán)境衛(wèi)生管理，積極推行垃圾收集袋裝化、垃圾運輸密閉化、垃圾處理無害化，生活垃圾日產(chǎn)日清，建筑垃圾統(tǒng)管統(tǒng)運，嚴厲查處亂扔亂倒各類垃圾的違章行為。加大城區(qū)交通秩序和交通營運整治，規(guī)范車輛進城、車輛停放行為，嚴厲打擊“黑車”非法營運，規(guī)范客運市場秩序。