孫憲忠：中國農(nóng)民“帶地入城”的理論思考和實踐調(diào)查

農(nóng)民城鎮(zhèn)化必須解決農(nóng)民地權(quán)問題。所以，在處理城鎮(zhèn)化和農(nóng)民地權(quán)問題時，我們應(yīng)該首先搞清楚農(nóng)民到底有什么樣的地權(quán)。中國憲法規(guī)定，中國土地實行公有制，其中城市土地歸“全民所有”，農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有。而城市土地的全民所有，按照中國物權(quán)法的規(guī)定，也就是歸以中央政府為代表的國家所有（中國《物權(quán)法》第45條）。在這種土地所有權(quán)體制下，中國的城市居民就無法享有城市土地的所有權(quán)，甚至無法作為所有權(quán)人的一份子來參與土地所有權(quán)的各項事務(wù)。但是，農(nóng)村居民卻可以作為農(nóng)民集體的一份子，或者說作為集體的成員來參與農(nóng)村的土地所有權(quán)的事務(wù)（中國《物權(quán)法》第58條）。根據(jù)這一規(guī)定，單一的農(nóng)民個人或者家庭首先都是普遍享有農(nóng)村土地權(quán)利的主體。此外，他們還享有其他的土地權(quán)利。

具體地說，依據(jù)中國《物權(quán)法》、《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》等法律，中國農(nóng)民個人或者家庭可以享有的地權(quán)實際上包括如下權(quán)利類型：（1）單一的農(nóng)民個人作為“農(nóng)民集體”的成員，對于農(nóng)村土地所有權(quán)，享有所有權(quán)人主體的“成員權(quán)”。（2）農(nóng)民家庭或者個人對于本集體的耕地享有承包經(jīng)營權(quán)。（3）宅基地使用權(quán)。（4）鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)用地使用權(quán)。（5）地役權(quán)等。

在分析和思考上述各種農(nóng)民家庭或者個人的地權(quán)時，必須注意的是這些權(quán)利的“流通能力”問題，也就是這些權(quán)利進入市場機制的資質(zhì)和限制。因為中國獨特的“城鄉(xiāng)二元化”分立機制，城市和農(nóng)村的兩種不同的土地權(quán)利制度，也是依據(jù)城鄉(xiāng)二元制的政治目標建立起來的，農(nóng)村居民和城市居民不僅僅擁有不同的就業(yè)方式，而且擁有不同的社會保障系統(tǒng)。所以“農(nóng)民”并不是一個簡單的行業(yè)從業(yè)者的稱謂，而是一種獨特的社會角色的政治定義和法律定義。在這種不同的就業(yè)和社會保障系統(tǒng)之中，農(nóng)民的土地發(fā)揮著決定作用。簡言之，依據(jù)中國立法者所認識到的，或者說所確立的指導思想，農(nóng)民社會保障的主要措施就是他們從事的農(nóng)業(yè)和土地。

但是，依據(jù)農(nóng)業(yè)和土地來為農(nóng)民建立生產(chǎn)方式和社會保障的這樣一種指導思想的確立，過去從來沒有人認真研究過，這對于農(nóng)民的生存和發(fā)展是不是足夠、是不是充分有效？實際上不論是過去還是現(xiàn)在，農(nóng)業(yè)以及土地給農(nóng)民提供的社會保障都是非常不足的；如果農(nóng)民的發(fā)展依賴于此，那更是難上加難。所以如上所述，對于農(nóng)民而言，城市社會則意味著生存和發(fā)展的現(xiàn)代化，因此改革開放之前農(nóng)民即使失去地權(quán)，也十分愿意來到城市。道理很簡單，在當時的體制下，能夠進入城市生活工作的農(nóng)民的機會還是珍稀的，所以喪失地權(quán)并不是什么重大損失，而是一種更加有效的利益取得。這種情況，我們可以簡單地歸納為“以土地換保障”的法律措施。這種措施，在改革開放之前以至改革開放初期還是很有效的。

（來源：《蘇州大學學報：哲學社會科學版》2014年第3期，有刪節(jié)）