劉星顯

(吉林省社會科學(xué)院 法學(xué)研究所，吉林 長春 130033)

通過對工業(yè)化國家安全生產(chǎn)發(fā)展規(guī)律的比較研究可以得出，安全生產(chǎn)形勢的變化、發(fā)展與當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平之間存在密切的關(guān)聯(lián)，大多數(shù)工業(yè)化國家大體上都遵循了從事故多發(fā)到逐步穩(wěn)定，再到持續(xù)下降的安全生產(chǎn)的周期發(fā)展規(guī)律。一般說來，安全生產(chǎn)呈現(xiàn)出四個階段性特征：工業(yè)化早期的事故死亡人數(shù)上升階段；工業(yè)化中期的高風險波動階段；工業(yè)現(xiàn)代化后的事故風險平緩下降階段；后工業(yè)化時代的安全保障階段。當某一區(qū)域的人均國內(nèi)生產(chǎn)總值處于快速增長的特定區(qū)間時，安全生產(chǎn)事故發(fā)生率、死亡率等相關(guān)指數(shù)也相應(yīng)地較快上升，并在一個時期內(nèi)處于高位波動狀態(tài)。[1]目前，吉林省處于工業(yè)化發(fā)展中期的加速階段，總體上看，正處于從安全生產(chǎn)的第二階段向第三階段的過渡時期，各地市安全生產(chǎn)形勢又呈現(xiàn)出差異性與不穩(wěn)定性的階段性特點。在這個轉(zhuǎn)型階段，吉林省由以經(jīng)濟快速增長為核心，開始向以社會進步為主要發(fā)展目標的模式逐漸轉(zhuǎn)化，安全事故、突發(fā)事件的發(fā)生具有頻繁性、重特大性等特點，呈現(xiàn)出經(jīng)濟高增長與社會高風險并存的顯著特征；安全生產(chǎn)形勢的反復(fù)，也反映出安全生產(chǎn)政策干預(yù)的被動性與滯后性。與此同時，吉林省安全生產(chǎn)領(lǐng)域的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)與社會結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)的問題在這個階段也比較突出，社會經(jīng)濟高速發(fā)展，生產(chǎn)活動日趨頻繁，生產(chǎn)規(guī)模不斷擴大，安全生產(chǎn)建設(shè)相對滯后于經(jīng)濟增長，制約了安全生產(chǎn)的整體現(xiàn)代化水平的提升。

一、吉林省安全發(fā)展的制約因素

1.以人為本安全理念缺失。發(fā)展不能以犧牲環(huán)境為代價，更不能以犧牲人的生命安全為代價，已成為當今社會的共識。但對近年來發(fā)生的多起安全事故分析表明，目前還有企業(yè)的經(jīng)營管理者，甚至是相關(guān)監(jiān)管部門還沒有切實樹立起“以人為本，安全第一”的安全理念，安全意識淡薄，安全理念缺失，在個人利益、企業(yè)利益、部門利益面前，沒有堅守住安全底線、紅線，仍以功利主義原則超越以人為本、生命至上的基本要求。

2.安全產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對滯后。當前，吉林省正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵時期，對安全保障在新技術(shù)、新產(chǎn)品、新服務(wù)、新裝備等方面的需求越來越強，但安全產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相對滯后難以滿足生產(chǎn)和生活的安全保障需要，在減少人員傷亡、避免財產(chǎn)損失、減少社會危害上沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。同其他省份相比，吉林省的安全產(chǎn)業(yè)發(fā)展還存在相當差距，總體上處于起步階段，主要表現(xiàn)在相關(guān)企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模小、經(jīng)濟總量小、產(chǎn)業(yè)集中度低、技術(shù)含量低、服務(wù)水平低、產(chǎn)業(yè)化動力不足等多個方面。以企業(yè)數(shù)和總產(chǎn)值兩項數(shù)據(jù)進行比較，東部沿海經(jīng)濟發(fā)達省份從業(yè)企業(yè)均超過1000家，產(chǎn)值超過200億元，其中排名第一的山東省達到584億元[2]，而吉林省相關(guān)企業(yè)尚不足200家，2012年產(chǎn)值約90億元。目前，我國已形成了珠江三角洲、長江三角洲、環(huán)渤海三大地域性特色安全產(chǎn)業(yè)集群，占全國安全產(chǎn)業(yè)75%以上份額，在為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展建設(shè)提供了有力安全保障的同時，也在促進區(qū)域經(jīng)濟增長、優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、推動區(qū)域產(chǎn)業(yè)升級等方面起到了重要作用；反觀吉林省，作為老工業(yè)基地，尚沒有建立起與之匹配的安全產(chǎn)業(yè)集群，在一定程度上制約了安全發(fā)展目標的實現(xiàn)。

3.部門監(jiān)管執(zhí)法存在漏洞。企業(yè)是否重視在安全方面的投入與建設(shè)，很大程度上與政府監(jiān)管的方式與力度密切相關(guān)。長期以來，地方政府受GDP片面考核制度的影響，單純追求經(jīng)濟利益，而相對忽視社會、文化方面建設(shè)的現(xiàn)象比較突出。在安全監(jiān)管方面表現(xiàn)為：地方政府為了在較短時間內(nèi)迅速提升當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平，增加財政收入，獲得企業(yè)投資紅利，犧牲社會公共安全利益，降低對企業(yè)安全建設(shè)方面的要求，不僅不加強監(jiān)管，甚至為個別企業(yè)充當保護傘。[3]目前安全生產(chǎn)監(jiān)管的基本格局是綜合監(jiān)管和專項監(jiān)管并行，監(jiān)管涉及公安、消防、交通、質(zhì)檢、建設(shè)等多個部門，由于權(quán)力分散，各部門難以協(xié)調(diào)一致，削弱了監(jiān)管整治的力度，容易產(chǎn)生監(jiān)管上的空白與缺位，不能形成統(tǒng)一高效的工作機制。在涉及多部門聯(lián)合監(jiān)管執(zhí)法時，由于在法律上缺乏相關(guān)的明確規(guī)定，造成了各部門間的監(jiān)管執(zhí)法權(quán)限不明、監(jiān)管執(zhí)法尺度不一、監(jiān)管執(zhí)法責任模糊等問題。安監(jiān)部門特別是基層安監(jiān)部門在機構(gòu)建設(shè)、經(jīng)費保障和人員配置方面的力量還較為薄弱，對轄區(qū)內(nèi)企業(yè)安全生產(chǎn)及相關(guān)情況信息還很難做到及時掌握，即刻反應(yīng)，迅速糾正。

4.企業(yè)安全費用投入不足。在中小企業(yè)中，安全費用投入不足的情況尤其明顯。中小企業(yè)創(chuàng)立初期運營資金相對緊張，部分企業(yè)經(jīng)營管理者受眼前利益的驅(qū)動，沒有認識到安全投入的效益產(chǎn)出規(guī)律，安全事故發(fā)生本身所具有的偶然性與不確定性特點助長了企業(yè)經(jīng)營管理者的僥幸心理，使他們不愿意在安全方面進行投入。某些行業(yè)領(lǐng)域安全投入成本較高，在企業(yè)經(jīng)濟效益較差情況下，減少安全投入幾乎成為必然的選擇。目前，吉林省的勞動力尤其是文化程度偏低的勞動力供大于求，就業(yè)壓力很大，而且還會延續(xù)相當長的一段時期。在這種情況下，一些安全條件不達標的企業(yè)仍然可以招到員工。員工往往出于害怕失業(yè)等考慮，不會主張自己在安全方面的利益，這在一定程度上縱容了企業(yè)經(jīng)營管理者對安全投入的不重視，造成了安全條件的持續(xù)惡化。

二、推動吉林省安全發(fā)展改革的對策建議

十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》對在安全發(fā)展領(lǐng)域的全面深化改革做出了總體部署，提出“健全公共安全體系”，要“深化安全生產(chǎn)管理體制改革，建立隱患排查治理體系和安全預(yù)防控制體系，遏制重特大安全事故”。當前，吉林省安全發(fā)展也進入到重要的轉(zhuǎn)型期。在轉(zhuǎn)型期，安全發(fā)展文化從體系化安全階段進入到自律化安全階段，安全發(fā)展產(chǎn)業(yè)從初創(chuàng)時期進入到快速發(fā)展時期，安全發(fā)展法治從完善時期進入到成熟時期，安全發(fā)展融資從單一渠道進入到多元投入階段，安全發(fā)展激勵從單一激勵進入到綜合激勵階段。進一步推動吉林省安全發(fā)展要從以上五方面入手，促進吉林省從經(jīng)濟快速增長向社會進步為主要發(fā)展目標的轉(zhuǎn)型。

1.推進安全發(fā)展文化建設(shè)。2011年國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局下發(fā)了《安全文化建設(shè)“十二五”規(guī)劃》，提出在政策宣傳、理論研究、輿論引導(dǎo)、法制宣傳、知識普及、宣教體系完善、文化示范創(chuàng)建、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展等八方面的主要任務(wù)。一般認為，安全文化發(fā)展分為技術(shù)安全階段、體系化安全階段和自律化安全階段。自律化安全建立在技術(shù)安全和體系化安全的基礎(chǔ)上，以安全價值觀被充分共享，絕大多數(shù)安全發(fā)展參與者自律、自覺、積極地參與強化安全的事務(wù)為基本特征。吉林省從體系化安全到自律化安全發(fā)展階段的轉(zhuǎn)化過程中應(yīng)從以下三方面入手。首先，完善安全教育培訓(xùn)制度，加強檢查懲罰力度。要針對不同從業(yè)人員的實際需求，運用專題講座、崗前培訓(xùn)、預(yù)案演練、案例講評、觀摩學(xué)習(xí)、小組討論等多種形式激發(fā)從業(yè)者的學(xué)習(xí)興趣，將安全理念內(nèi)化于心，外化于形，增強從業(yè)者的安全意識、守法意識和憂患意識，樹立安全第一的理念，提升從業(yè)者的自我保護和風險預(yù)防能力，切實保證培訓(xùn)效果，不斷提高安全教育培訓(xùn)的管理水平和工作效率。一些特殊行業(yè)、高危行業(yè)對安全知識與技能的要求更為專業(yè)，應(yīng)建立更嚴格的安全教育培訓(xùn)考核制度，規(guī)范作業(yè)、減少隱患、防范事故，對不履行教育培訓(xùn)責任，未經(jīng)教育培訓(xùn)就安排上崗的違法行為依法追究責任。其次，開辟安全文化宣傳渠道，拓展安全文化宣傳范圍。在鞏固傳統(tǒng)媒體宣傳工作的同時，要注意利用新興媒體在大眾傳播上的優(yōu)勢，改進安全宣傳的形式與內(nèi)容。加強與電視臺、廣播電臺、報社等主流媒體的溝通，發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)、手機、社交平臺等新媒體的信息傳播快、覆蓋范圍廣的優(yōu)勢，強化對安全法律法規(guī)及安全常識的宣傳和教育，對各種違法行為特別是重特大安全隱患采用跟蹤報道、專題報道、深度報道等形式，使安全違法行為置于公眾監(jiān)督之下，激發(fā)社會各方力量督促其整改，并依此普及安全理念和知識，營造更有利于安全發(fā)展的社會輿論氛圍。最后，做好安全文化信息溝通渠道建設(shè)，進一步提升安全信息的公開度與透明度。隨著吉林省經(jīng)濟社會文化的不斷發(fā)展，公眾對安全問題的關(guān)注越來越高，政府及相關(guān)部門應(yīng)在滿足公眾知情權(quán)的同時自覺接受社會監(jiān)督，充分發(fā)揮政府網(wǎng)站的作用，多渠道發(fā)布安全信息，尤其要加強對安全生產(chǎn)事故信息的公開，安全預(yù)警、預(yù)報、預(yù)防信息的公開，安全責任事故追究處理信息的公開，不斷總結(jié)信息公開的工作經(jīng)驗，依法滿足公眾、法人及其他組織對安全信息的需求。

2.優(yōu)化安全發(fā)展產(chǎn)業(yè)布局。統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，2011年全球安全產(chǎn)品市場規(guī)模為3134億美元，預(yù)測到2015年，全球安全產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值將達到3800億美元。根據(jù)《中國安防行業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃》，2015年全國安全產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值將達到5000億元。隨著吉林省工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的加快，生產(chǎn)規(guī)模和就業(yè)規(guī)模持續(xù)擴大，機械化、自動化水平顯著提升，機器設(shè)備復(fù)雜性、危險性不斷增加，對安全設(shè)施、技術(shù)裝備、技術(shù)研發(fā)、安全服務(wù)的要求也越來越高，安全產(chǎn)業(yè)將進入快速發(fā)展時期。吉林省應(yīng)抓住這次難得的發(fā)展機遇，推進安全產(chǎn)業(yè)的專業(yè)化、集成化、規(guī)?；褪袌龌l(fā)展，為實現(xiàn)安全發(fā)展提供有力的產(chǎn)業(yè)保障。首先，安全技術(shù)尤其是專有技術(shù)、特殊技術(shù)、核心技術(shù)是安全產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)，要構(gòu)建以企業(yè)為主體，以市場為導(dǎo)向、產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的安全技術(shù)創(chuàng)新體系，進一步提升吉林省安全產(chǎn)業(yè)的專業(yè)化程度，支持企業(yè)對安全技術(shù)的引進、消化和吸收，促進安全科技創(chuàng)新成果更快捷、更有效、更大限度地轉(zhuǎn)化應(yīng)用。其次，充分發(fā)揮安全產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)、規(guī)模效應(yīng)，調(diào)整吉林省的安全產(chǎn)業(yè)布局，以培育安全產(chǎn)業(yè)特色園區(qū)為依托，整合分散的產(chǎn)業(yè)要素，引導(dǎo)相關(guān)企業(yè)合作發(fā)展，以盡快形成主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)，促進資源優(yōu)化配置和集約化經(jīng)營，完善安全產(chǎn)業(yè)集群的配套體系，打造吉林省安全產(chǎn)業(yè)集群。最后，針對吉林省安全發(fā)展的實際需要，在安全事故的監(jiān)測、預(yù)警、防控、防護、應(yīng)急救援等重點領(lǐng)域適當調(diào)整產(chǎn)品研發(fā)、推廣的重點，提供多元復(fù)合、成套系統(tǒng)的安全產(chǎn)品以及整體性解決方案。

3.完善安全發(fā)展法治建設(shè)。安全是法治的目標，法治是安全的保障，安全發(fā)展法律體系的不斷完善與提升是實現(xiàn)安全發(fā)展法治的根本保證。我國已逐步形成了以《憲法》為基本依據(jù)，以有關(guān)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章和技術(shù)標準為依托的安全發(fā)展法律法規(guī)體系。隨著2014年《安全生產(chǎn)法》修訂工作的開展，安全發(fā)展法律體系正從完善期逐漸步入成熟期。以安全發(fā)展戰(zhàn)略的確立和《安全生產(chǎn)法》的修訂為契機，吉林省相關(guān)部門應(yīng)加大調(diào)研力度，認真聽取總結(jié)各方面意見，為區(qū)域性、地方性安全發(fā)展規(guī)章、條例的修訂與出臺積極創(chuàng)造條件。要充分利用吉林省區(qū)域立法合作的有力平臺，將安全發(fā)展納入到區(qū)域立法重點項目當中，遵照“依法依規(guī)、嚴刑峻法、重典治亂”的總原則，明確并進一步強化主體責任，強化安全監(jiān)管和違法處罰的力度，完善安全生產(chǎn)許可證制度、安全生產(chǎn)評價制度、安全生產(chǎn)教育培訓(xùn)制度、安全設(shè)備檢測檢驗制度、安全質(zhì)量標準化等方面的地方性立法，并提升安全事故處理方面的司法、執(zhí)法的合作力度與合作效能。

4.拓寬安全發(fā)展投入渠道。安全投入主要包括人力、物力、財力、時間、信息五個方面。研究表明，安全投入具有投入資本高、投入效應(yīng)滯后的特點：一方面，投入資本高使得中小企業(yè)難以籌建起相匹配的安全生產(chǎn)系統(tǒng)；另一方面，投入效應(yīng)滯后并帶有一定的隱蔽性，削弱了企業(yè)投入的持續(xù)性、穩(wěn)定性與積極性。要建立以企業(yè)投入為主，政府扶持、全社會參與的多元化安全發(fā)展投入機制，積極探索拓寬安全發(fā)展投入渠道。首先，促進監(jiān)督企業(yè)在安全方面的投入落實。根據(jù)統(tǒng)計研究，目前吉林省在安全發(fā)展方面的資金投入比重較低，不足國民總產(chǎn)值的1%。企業(yè)是安全生產(chǎn)投入體系中的最主要主體，必須依法確保企業(yè)安全生產(chǎn)所需資金足額投入，建立健全企業(yè)安全風險抵押金制度、安全誠信評價制度、重點投入保障制度與安全投入審核監(jiān)督制度。其次，增強政府在資金、政策方面的扶持力度。要根據(jù)地區(qū)財政收入水平和安全發(fā)展的實際需要，確定安全發(fā)展專項資金所占財政收入的最低比例，并納入到地方政府年度計劃當中，保障安全投入水平；進一步健全安全發(fā)展專項資金的管理、監(jiān)督制度，在安全技術(shù)改造、安全設(shè)備設(shè)施完善、安全管理自動化和信息化提升、安全重點科研項目研究和科學(xué)技術(shù)成果轉(zhuǎn)化等方面給予財政、稅收上的優(yōu)惠政策。最后，支持引導(dǎo)社會力量和資金參與到安全發(fā)展事業(yè)當中。吉林省在安全投入方面的歷史欠賬較多，要鼓勵金融機構(gòu)以安全貸款、商業(yè)保險等多種形式進入到安全市場中，以彌補安全投入的不足；加強對安全生產(chǎn)中介機構(gòu)的培育、建設(shè)與監(jiān)管。

5.促進安全發(fā)展科技創(chuàng)新。安全科技是實現(xiàn)安全發(fā)展的技術(shù)手段，是實現(xiàn)解放生產(chǎn)力、保護生產(chǎn)力、發(fā)展生產(chǎn)力的主導(dǎo)力量。隨著社會經(jīng)濟和科學(xué)技術(shù)的快速發(fā)展，安全水平的提升越來越依賴安全科技的進步與創(chuàng)新，以科技手段解決當前和未來安全發(fā)展問題的緊迫性和重要性日益突出。為有效遏制重特大事故，減少人員傷亡，降低職業(yè)危害，減少財產(chǎn)損失，實現(xiàn)安全狀況的根本好轉(zhuǎn)，對安全科技的創(chuàng)新提出了更高的要求。吉林省安全科技今后一段時期的發(fā)展，應(yīng)以進一步落實《安全生產(chǎn)科技“十二五”規(guī)劃》的要求為基本方向，根據(jù)吉林省安全科技發(fā)展的實際情況，研究制定具有針對性的安全科技促進方案，完善并加強安全科技創(chuàng)新的規(guī)定、組織、經(jīng)費、人才等各方面的保障。首先，加快安全科技攻關(guān)，促進安全科技成果轉(zhuǎn)化。通過完善安全技術(shù)研發(fā)和轉(zhuǎn)化平臺，以防范重點領(lǐng)域重特大事故為突破口，集中力量解決安全技術(shù)領(lǐng)域具有共性的技術(shù)難題，重點推進成熟度高、保障作用強的安全科技研究成果的轉(zhuǎn)化，為重點安全科技攻關(guān)項目的研發(fā)和成果轉(zhuǎn)化提供全方位的支持。其次，搭建吉林省安全科技信息共享平臺，利用吉林省安全科技優(yōu)勢互補的良好基礎(chǔ)，增強省際間安全科技的交流與溝通，形成相互促進、合力攻關(guān)、共同研發(fā)、成果共享的合作機制，以縮短安全科技研發(fā)周期，降低安全科技研發(fā)成本，提升安全科技成果轉(zhuǎn)化效率，加快安全科技成果推廣。最后，加強安全科技人才培養(yǎng)力度。針對目前安全領(lǐng)域高精尖人才缺乏的現(xiàn)狀，結(jié)合安全發(fā)展的工作重點，啟動安全生產(chǎn)科技人才培養(yǎng)促進計劃，將創(chuàng)新型、應(yīng)用型、復(fù)合型安全技術(shù)人才隊伍建設(shè)經(jīng)費列入財政預(yù)算當中，建立安全技術(shù)人才培養(yǎng)的經(jīng)費保障機制，并進一步完善安全技術(shù)創(chuàng)新的獎勵辦法，充分發(fā)揮經(jīng)濟利益與社會榮譽的雙重激勵作用。同時，鼓勵科研院所、大專院校、中介機構(gòu)、大中型企業(yè)開展安全技術(shù)相關(guān)課題的研究和技術(shù)研發(fā)，促進開展“產(chǎn)學(xué)研”協(xié)作。

[1]劉鐵民.中國安全生產(chǎn)大趨勢已進入拐點——生產(chǎn)安全事故宏觀預(yù)警與發(fā)展態(tài)勢分析[J].中國安全生產(chǎn)科學(xué)技術(shù),2009,(3)：5-12.

[2]我國安全產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀調(diào)查[N].中國安全生產(chǎn)報，2013-01-29.

[3]聶輝華，李金波.政企合謀與經(jīng)濟發(fā)展[J].經(jīng)濟學(xué)，2006，(1)：75-90.