熊冬洋

耕地是一種最基本而又寶貴的農(nóng)業(yè)生態(tài)資源，其質(zhì)量的好壞直接影響國(guó)家糧食安全和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。不言而喻，保護(hù)耕地質(zhì)量對(duì)于社會(huì)的穩(wěn)定和農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展意義重大。目前我國(guó)耕地質(zhì)量總體情況并不樂(lè)觀，從2009年12月24日國(guó)土資源部發(fā)布的《中國(guó)耕地質(zhì)量等級(jí)調(diào)查與評(píng)定》可知，我國(guó)中等地、低等地的面積分別占到全國(guó)耕地評(píng)定總面積的50.64%、16.71%，而優(yōu)等地只占2.67%，生產(chǎn)能力大于1000公斤/畝的耕地僅占6.09%。誠(chéng)然，近年來(lái)，為保護(hù)和提高耕地質(zhì)量，中央和地方各級(jí)政府都通過(guò)國(guó)土資源管理部門積極開(kāi)展加大土地整治力度、加強(qiáng)基本農(nóng)田建設(shè)等方面的工作，也取得了一定的成績(jī)。但我國(guó)耕地質(zhì)量總體狀況不佳、耕地后備資源不足的現(xiàn)實(shí)并沒(méi)有得到根本改變，耕地質(zhì)量保護(hù)任務(wù)依然十分嚴(yán)峻。當(dāng)前在影響耕地質(zhì)量的諸多因素中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成的對(duì)耕地的污染和城鎮(zhèn)化過(guò)程中對(duì)優(yōu)質(zhì)耕地的占用是導(dǎo)致耕地整體質(zhì)量進(jìn)一步下降的兩大主要因素，而現(xiàn)行的財(cái)稅政策在一定程度上對(duì)農(nóng)業(yè)污染的控制起到逆向調(diào)節(jié)作用，同時(shí)也更易引發(fā)城鎮(zhèn)化耕地占補(bǔ)平衡過(guò)程中“占優(yōu)補(bǔ)劣”情況的發(fā)生。因此，進(jìn)一步完善現(xiàn)行財(cái)稅政策就成為有效保護(hù)和提升耕地質(zhì)量的必然選擇和重要途徑。

一、對(duì)耕地質(zhì)量概念的理解

耕地質(zhì)量問(wèn)題是當(dāng)今社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題，但迄今為止，人們關(guān)于耕地質(zhì)量概念的理解還不盡相同。李丹等[1]認(rèn)為耕地質(zhì)量包括主要由土壤肥力與水資源保證率構(gòu)成的本底質(zhì)量、耕地土壤環(huán)境和水環(huán)境等受污染程度決定的健康質(zhì)量，以及耕地的區(qū)位條件和對(duì)耕地的投入水平?jīng)Q定的經(jīng)濟(jì)質(zhì)量三部分構(gòu)成。劉友兆等[2]認(rèn)為耕地質(zhì)量是構(gòu)成耕地的各種自然因素和環(huán)境條件狀況的總和，表現(xiàn)為耕地產(chǎn)能的大小、耕地環(huán)境的好壞以及耕地產(chǎn)品質(zhì)量的高低。張雷娜等[3]認(rèn)為耕地質(zhì)量是個(gè)多層次的概念，其首先表現(xiàn)為由土壤條件和灌溉、排水、道路等土地基礎(chǔ)設(shè)施條件決定的生產(chǎn)能力；另外，農(nóng)業(yè)科技水平、土地形態(tài)及農(nóng)田管理狀況等也是影響耕地質(zhì)量的重要因素。趙登輝等[4]認(rèn)為，耕地質(zhì)量是耕地的綜合屬性，耕地肥力和耕地位置是決定耕地質(zhì)量的兩個(gè)主要因素。 陳百明等[5]認(rèn)為耕地質(zhì)量是指特定用途的土地質(zhì)量,是耕地維持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、發(fā)揮凈化環(huán)境以及保障生物健康等各方面能力的集中體現(xiàn)。 在綜合上述不同學(xué)者的觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合近年來(lái)我國(guó)耕地質(zhì)量建設(shè)的實(shí)踐，筆者認(rèn)為，耕地質(zhì)量是指由耕地的各種自然條件以及相關(guān)設(shè)施的投入、工程的建設(shè)、科技的應(yīng)用和管理的加強(qiáng)等多因素決定的，耕地滿足農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展方面的明確和隱含能力的總和。這些能力主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是耕地被用來(lái)種植農(nóng)作物所具有的持續(xù)穩(wěn)定的產(chǎn)出能力和產(chǎn)品質(zhì)量；二是耕地在保護(hù)土壤、防風(fēng)固沙、涵養(yǎng)水源、調(diào)節(jié)微氣候、凈化環(huán)境以及產(chǎn)生和維系生物多樣性等方面的能力。[6]前者我們稱之為耕地的經(jīng)濟(jì)質(zhì)量，后者我們稱之為耕地的生態(tài)質(zhì)量。根據(jù)耕地產(chǎn)出能力和耕地產(chǎn)品質(zhì)量的影響因素，耕地經(jīng)濟(jì)質(zhì)量可視為耕地土壤質(zhì)量、耕地區(qū)位環(huán)境質(zhì)量、耕地的吻合性質(zhì)量和耕地管理質(zhì)量的綜合體現(xiàn)。其中耕地土壤質(zhì)量主要指土壤肥力的大小和土壤的健康狀況，是耕地質(zhì)量的基礎(chǔ)；耕地區(qū)位環(huán)境質(zhì)量是指耕地所處地理位置的氣候條件、地形、地貌、地質(zhì)、水文環(huán)境以及離城市的遠(yuǎn)近等；耕地的吻合性質(zhì)量是指耕地與所種植農(nóng)作物品種的適應(yīng)度，是影響耕地經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出效益的關(guān)鍵因素；耕地管理質(zhì)量是指人類活動(dòng)對(duì)耕地的影響程度，一般用耕地的平整化、水利化和機(jī)械化水平等來(lái)反映。[7]相對(duì)耕地經(jīng)濟(jì)質(zhì)量能通過(guò)耕地產(chǎn)出能力直接體現(xiàn)不同的是，耕地生態(tài)質(zhì)量的變化更具有潛隱性，這也正是耕地生態(tài)質(zhì)量長(zhǎng)期被人們忽視的原因之一。在農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境面臨嚴(yán)重挑戰(zhàn)的當(dāng)今，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，我們?cè)趶?qiáng)調(diào)耕地經(jīng)濟(jì)質(zhì)量的同時(shí)，更要關(guān)注耕地的生態(tài)質(zhì)量。

二、影響我國(guó)耕地質(zhì)量的兩大主要因素

(一)農(nóng)業(yè)污染

當(dāng)前，因化肥、農(nóng)藥等農(nóng)用物資的不合理使用所導(dǎo)致的農(nóng)業(yè)污染是影響耕地質(zhì)量的一個(gè)重要因素。首先，我國(guó)是一個(gè)化肥使用強(qiáng)度很大的國(guó)家，不足世界10%的耕地的化肥使用量卻超過(guò)了世界總用量的1/3。盡管近幾年我們倡導(dǎo)低碳農(nóng)業(yè)，但化肥使用量不斷增加的態(tài)勢(shì)并沒(méi)有得到明顯控制。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2009～2013年5年中，化肥的使用量分別是5404.35萬(wàn)噸、5561.68萬(wàn)噸、5704.24萬(wàn)噸、5838.85萬(wàn)噸和5911.86萬(wàn)噸，平均每年增用量仍然達(dá)到100萬(wàn)噸以上?；实拇罅渴褂脤?dǎo)致我國(guó)耕地土壤深度酸化、土壤結(jié)構(gòu)被破壞、土壤板結(jié)、物理性變差、重金屬污染加重、營(yíng)養(yǎng)元素有效吸收率下降以及有機(jī)質(zhì)的合成與分解受到影響等諸多問(wèn)題。并且，化肥的用肥結(jié)構(gòu)也不合理。在農(nóng)戶使用的化肥中，氮肥的使用比重一直較高,而磷肥、鉀肥等的使用量相對(duì)偏低, 從而直接影響土壤肥力狀況和耕地質(zhì)量。

同時(shí)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中農(nóng)藥的使用過(guò)量、噴灑方法不當(dāng)而導(dǎo)致農(nóng)藥利用率較低等問(wèn)題也較為突出。通常情況下農(nóng)藥利用率僅為30%左右,另外大約70%不是殘留在土壤中，就是流進(jìn)水中或散發(fā)到空氣中，從而對(duì)耕地的土壤環(huán)境和水環(huán)境造成污染。這不僅對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅，而且還導(dǎo)致某些生物種類減少，生物多樣性降低，使得耕地生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)不同程度地遭受破壞，穩(wěn)定性、協(xié)調(diào)性和抗逆能力等降低，最終破壞耕地生態(tài)系統(tǒng)平衡。毋庸置疑，化肥、農(nóng)藥的不合理使用導(dǎo)致的污染直接影響耕地的土壤質(zhì)量和耕地的生態(tài)質(zhì)量。另外，難以降解農(nóng)膜的過(guò)量使用導(dǎo)致的白色污染，以及秸稈焚燒、養(yǎng)殖業(yè)產(chǎn)生的畜禽糞便不合理排放等引起的污染也對(duì)耕地質(zhì)量造成不良影響。

(二)城鎮(zhèn)化建設(shè)對(duì)優(yōu)質(zhì)耕地的占用

城鎮(zhèn)化作為中國(guó)未來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要?jiǎng)恿χ?，是推進(jìn)我國(guó)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的必然選擇和重要途徑。但城鎮(zhèn)化過(guò)程也是農(nóng)用耕地不斷被轉(zhuǎn)化成非農(nóng)建設(shè)用地的過(guò)程，與保護(hù)耕地存在一定矛盾。為緩解城鎮(zhèn)發(fā)展占地與耕地保護(hù)之間的矛盾，早在1997年我國(guó)就提出并實(shí)施了耕地占補(bǔ)平衡制度，要求占用耕地的單位負(fù)責(zé)開(kāi)墾與所占用耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母亍５拇_，耕地占補(bǔ)平衡制度的實(shí)施在一定程度上減輕了因城鎮(zhèn)化建設(shè)占地帶來(lái)的耕地保障壓力。但現(xiàn)實(shí)是，耕地占補(bǔ)平衡更多地表現(xiàn)在數(shù)量上的平衡，而不是質(zhì)量上的平衡，像“占優(yōu)補(bǔ)劣”這種破壞耕地質(zhì)量的做法至今仍較普遍?；诮档屯顿Y成本，充分利用現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施、方便生產(chǎn)等方面的考慮，占地單位選擇的建設(shè)用地往往是那些交通便利、土壤肥沃、區(qū)位條件較好的城市郊區(qū)或交通干線兩側(cè)的優(yōu)質(zhì)耕地，而補(bǔ)充的耕地卻大多是位于土地后備資源相對(duì)豐富，而區(qū)位條件和產(chǎn)出水平等耕地質(zhì)量特性明顯不如占用耕地的偏遠(yuǎn)地區(qū)[8]，這正是導(dǎo)致我國(guó)耕地質(zhì)量整體下降的重要原因之一。即便我們現(xiàn)在在操作程序上實(shí)行“先補(bǔ)后占、以補(bǔ)定占”的倒逼機(jī)制來(lái)確定建設(shè)占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量等別，但由于各級(jí)政府之間信息的不對(duì)稱，以及涉地相關(guān)部門缺少聯(lián)動(dòng)和溝通，尤其是受土地財(cái)政和GDP傾向的利益驅(qū)使，為使城鎮(zhèn)化建設(shè)用地得到滿足，本該依法負(fù)有耕地保護(hù)責(zé)任的地方政府，有時(shí)反而成為主導(dǎo)、支持或默許耕地占補(bǔ)平衡中“占優(yōu)補(bǔ)劣”發(fā)生的主體[9]，從而使得“占優(yōu)補(bǔ)劣”失范行為難以得到有效遏制。

三、導(dǎo)致城鎮(zhèn)化占用優(yōu)質(zhì)耕地和農(nóng)業(yè)污染加重的財(cái)稅政策原因

(一)耕地占用稅的設(shè)計(jì)一定程度上助推城鎮(zhèn)化建設(shè)占用優(yōu)質(zhì)耕地

耕地占用稅是國(guó)家對(duì)非農(nóng)建設(shè)過(guò)程中的耕地占用行為進(jìn)行調(diào)控的一種主要經(jīng)濟(jì)手段，其形成的稅收收入也是國(guó)家開(kāi)墾新耕地，改造現(xiàn)有中低產(chǎn)田和改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件等提升耕地質(zhì)量舉措的重要資金保障。目前的耕地占用稅仍然以納稅人實(shí)際占用的耕地面積為計(jì)稅依據(jù)，采取從量定額一次性征收的計(jì)征方式，征收稅額的多少與耕地的質(zhì)量等級(jí)沒(méi)有直接聯(lián)系。這意味著，納稅人占用等級(jí)質(zhì)量不同的相同面積耕地所需承擔(dān)的法定名義稅收相同。但一般而言，占用優(yōu)質(zhì)耕地所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益相對(duì)較高，所以優(yōu)質(zhì)耕地占用者的實(shí)際稅負(fù)水平相比劣質(zhì)耕地占用者反而更低。這不僅不符合稅收的公平原則，而且在利益的驅(qū)動(dòng)下，會(huì)在一定程度上助推耕地占補(bǔ)平衡中“占優(yōu)補(bǔ)劣”現(xiàn)象的發(fā)生，最終導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)耕地?cái)?shù)量的進(jìn)一步減少。并且，耕地占用稅的單位稅額也是按當(dāng)?shù)厝司孛娣e來(lái)確定的，而與這個(gè)地方的耕地質(zhì)量好壞沒(méi)有關(guān)系。人均耕地面積越少的地方，無(wú)論該地耕地質(zhì)量等級(jí)如何，其設(shè)定的耕地占用稅單位稅額就越高。誠(chéng)然，這對(duì)于控制占用人均耕地面積較少地區(qū)的耕地具有一定作用，但同樣不利于抑制“占優(yōu)補(bǔ)劣”情況的發(fā)生。同時(shí)，在這種計(jì)征方式下，隨著各地經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和耕地市場(chǎng)價(jià)格的上升，如果單位稅額不作調(diào)整，占用同樣面積的耕地所上交的耕地占用稅和由此形成的財(cái)政收入名義上不會(huì)發(fā)生變化，但相對(duì)整體經(jīng)濟(jì)水平和物價(jià)水平而言，兩者都是下降的。目前，耕地占用稅與快速上升的耕地價(jià)格相比明顯偏低。2013年中國(guó)國(guó)土資源公報(bào)數(shù)據(jù)顯示，2013年四季度末，全國(guó)105個(gè)主要城市中，占地比例較高的商服、住宅的地價(jià)分別是6306元/平方米、5033元/平方米，而耕地占用稅的單位稅額最高檔次是對(duì)人均耕地不超過(guò)1畝的縣域所規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)：10元～50元/平方米。即便是占用基本農(nóng)田，計(jì)稅標(biāo)準(zhǔn)提高50%，平均的單位稅額也只有45元/平方米，其僅占商服地價(jià)、住宅地價(jià)的0.71%和0.89%。顯然，如此低的稅負(fù)水平使耕地占用稅難以對(duì)耕地的不當(dāng)占用起到抑制作用，也不利于耕地污染防治和耕地質(zhì)量提升所需資金的籌集。因此，現(xiàn)行的耕地占用稅在較大程度上形成了對(duì)耕地質(zhì)量保護(hù)的逆向調(diào)節(jié)。而且，如果聯(lián)系我國(guó) 83個(gè)50萬(wàn)人口以上的經(jīng)濟(jì)發(fā)展最強(qiáng)勁、農(nóng)村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化走在前列的大中城市，有73個(gè)分布在國(guó)土資源部圈定的51片優(yōu)質(zhì)耕地集中分布區(qū)域的耕地質(zhì)量空間結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看[10]，這種逆向調(diào)節(jié)將更加突出。

(二)現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策對(duì)農(nóng)業(yè)污染控制具有一定的逆向調(diào)節(jié)效果

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是各國(guó)支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和促進(jìn)農(nóng)民增收的常用手段。對(duì)于我國(guó)這樣一個(gè)人口眾多的農(nóng)業(yè)大國(guó)來(lái)講，糧食安全和提高農(nóng)民收入始終是關(guān)系到國(guó)家社會(huì)穩(wěn)定的頭等大事，因而我國(guó)大都以農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收為目的而設(shè)計(jì)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策有其應(yīng)有之義。但正如聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織前副總干事何昌垂認(rèn)為的：中國(guó)一些現(xiàn)行的糧食安全政策是基于與經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中單純追求 GDP 總量一脈相承的糧食安全理念設(shè)計(jì)的，存在不可持續(xù)性。[11]現(xiàn)行主要以追求糧食總量安全為目的的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策在促進(jìn)糧食產(chǎn)量增加的同時(shí)，也帶來(lái)了農(nóng)業(yè)污染的進(jìn)一步加劇，從而影響耕地質(zhì)量和農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。例如，為減少農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，國(guó)家針對(duì)農(nóng)民種糧給予的農(nóng)資綜合補(bǔ)貼在一定程度上更加促使了化肥、農(nóng)藥等農(nóng)用物資的使用，從而進(jìn)一步加重了破壞耕地質(zhì)量的農(nóng)業(yè)面源污染。再譬如，國(guó)家按農(nóng)戶實(shí)際種糧面積給予農(nóng)民的直接補(bǔ)貼，盡管有助于國(guó)家糧食產(chǎn)量短期的增加，但同時(shí)也會(huì)帶來(lái)農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)較為單一和失衡的后果。這既會(huì)影響耕地生態(tài)系統(tǒng)中生物的多樣性，也會(huì)影響耕地種植的適應(yīng)性，最終影響耕地的生態(tài)質(zhì)量和耕地的吻合性質(zhì)量。誠(chéng)然，近些年來(lái)，隨著農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的日益惡化和耕地質(zhì)量的下降，中央和地方各級(jí)政府也出臺(tái)了一些與保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境和耕地質(zhì)量相關(guān)的補(bǔ)貼政策，如針對(duì)農(nóng)作物秸稈還田、氣化等資源化利用的補(bǔ)貼政策，針對(duì)生態(tài)脆弱地區(qū)和草原、森林、濕地生態(tài)保護(hù)的退耕還林工程和草原生態(tài)保護(hù)的補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策等。但有關(guān)控制農(nóng)業(yè)污染，保護(hù)耕地質(zhì)量的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策整體上仍顯不足：為抑制化肥過(guò)量使用而鼓勵(lì)農(nóng)民增施有機(jī)肥的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的實(shí)施范圍還不夠廣，補(bǔ)貼力度也不夠大；為減少耕地過(guò)度利用，鼓勵(lì)農(nóng)民耕地休耕，從而培養(yǎng)耕地肥力的政策幾乎是空白；像針對(duì)草原、森林、濕地生態(tài)保護(hù)的補(bǔ)貼政策那樣具有專門針對(duì)性的耕地保護(hù)與質(zhì)量提升的補(bǔ)貼政策也較缺乏?？梢哉f(shuō)，現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的不足是影響耕地質(zhì)量的一個(gè)重要原因。

(三)耕地質(zhì)量建設(shè)資金投入不足且使用結(jié)構(gòu)不合理

正如上述，當(dāng)前我國(guó)耕地質(zhì)量總體不高的情況并未改變，耕地質(zhì)量建設(shè)可謂任重而道遠(yuǎn)。近年來(lái)，各級(jí)政府對(duì)耕地建設(shè)和保護(hù)投入了不少資金，但與資金需求之間仍存在較大缺口。經(jīng)測(cè)算，按當(dāng)?shù)卣Y金的投入水平，不少地方僅完成當(dāng)?shù)刂械彤a(chǎn)田的改造就至少需要四五十年，對(duì)于中低產(chǎn)田多的地區(qū)甚至要100年以上才能完成。[12]可以說(shuō)，資金投入不足是制約耕地質(zhì)量建設(shè)速度和水平的一個(gè)關(guān)鍵因素。同時(shí)，有限的耕地質(zhì)量建設(shè)資金還存在使用結(jié)構(gòu)不合理而導(dǎo)致使用綜合效果低下的情況。盡管國(guó)家一再?gòu)?qiáng)調(diào)耕地保護(hù)和建設(shè)要從過(guò)去的注重?cái)?shù)量保護(hù)向數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)并重轉(zhuǎn)化，但有的地方政府在耕地建設(shè)和保護(hù)工作中“重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量”的思想依舊存在，以至于在土地整理和以中低產(chǎn)田改造為主的農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)等項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)和資金使用計(jì)劃中，更多考慮的是能快速顯現(xiàn)成效和政績(jī)的有效耕地面積的增大和地塊平整，以及其他耕地外部環(huán)境建設(shè)，如硬底化排灌渠道的修建、機(jī)耕路的修筑、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的安裝等一定程度上能提高耕地管理質(zhì)量的投入，而對(duì)于像增施有機(jī)肥、秸稈還田、科學(xué)施肥等有關(guān)土壤肥力的培育、防治農(nóng)田污染，以及耕地質(zhì)量監(jiān)測(cè)等與提高土壤質(zhì)量和耕地生態(tài)質(zhì)量相關(guān)的投入?yún)s較少。另外，與耕地質(zhì)量保護(hù)不無(wú)關(guān)系的對(duì)農(nóng)民的教育培訓(xùn)方面的投入也不多，導(dǎo)致農(nóng)民的整體素質(zhì)并未得到明顯提高。這不僅不利于增強(qiáng)農(nóng)民保護(hù)耕地質(zhì)量的意識(shí)，也使農(nóng)民缺乏保護(hù)耕地的技術(shù)和方法，從而影響耕地質(zhì)量保護(hù)和建設(shè)的進(jìn)程。

四、保護(hù)我國(guó)耕地質(zhì)量的財(cái)稅政策建議

(一)改變耕地占用稅的計(jì)征方式和計(jì)稅標(biāo)準(zhǔn)

經(jīng)濟(jì)決定稅收，稅收反作用于經(jīng)濟(jì)，稅收水平只有和經(jīng)濟(jì)保持一定的適應(yīng)性才能發(fā)揮好調(diào)控作用。為避免因現(xiàn)行耕地占用稅采取從量定額征收而導(dǎo)致占用耕地，尤其是占用優(yōu)質(zhì)耕地所承擔(dān)的稅負(fù)水平明顯偏低帶來(lái)的逆向選擇問(wèn)題，鼓勵(lì)城鎮(zhèn)化建設(shè)中不占或盡量少占優(yōu)質(zhì)耕地，我們應(yīng)改變現(xiàn)行耕地占用稅的計(jì)征方式，變從量定額征收為從價(jià)定率征收，使稅負(fù)水平與較大程度反映耕地質(zhì)量等級(jí)和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平的耕地價(jià)格掛鉤，從而更能體現(xiàn)優(yōu)質(zhì)耕地資源的稀缺性。倘若繼續(xù)維持從量定額征收，應(yīng)進(jìn)一步提高現(xiàn)行的單位稅額，使稅負(fù)水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，從而增強(qiáng)耕地占用稅的調(diào)控功能。同時(shí)，由于我國(guó)耕地質(zhì)量空間布局高低不均，不同地方的耕地質(zhì)量存在較大差異，各個(gè)地方對(duì)耕地質(zhì)量保護(hù)程度的要求也不盡相同，所以在確定耕地占用稅的單位稅額時(shí)，不能簡(jiǎn)單地僅以各地人均耕地面積為依據(jù)，也應(yīng)考慮各地已被評(píng)定的耕地等別和質(zhì)量情況，使耕地占用稅的單位稅額隨耕地質(zhì)量等級(jí)的提高而增加，以體現(xiàn)對(duì)優(yōu)質(zhì)耕地的保護(hù)。另外值得一提的是，對(duì)于由于考慮到土地管理部門和稅務(wù)機(jī)關(guān)的管理難度及征收成本等因素，目前還沒(méi)有被納入耕地占用稅計(jì)稅依據(jù)的所占耕地周邊已被隱性占用的地塊，可視耕地質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的完善情況以及耕地監(jiān)測(cè)水平和稅收征管水平的高低，適時(shí)考慮根據(jù)這類地塊的受損面積大小和地塊質(zhì)量的破壞程度來(lái)確定一個(gè)適當(dāng)比例的面積納入計(jì)稅依據(jù)進(jìn)行征收，用以對(duì)被破壞耕地進(jìn)行必要的經(jīng)濟(jì)和生態(tài)補(bǔ)償。這不僅符合稅收公平原則，也更有利于規(guī)范耕地占用者的行為，促使其占前做到合理規(guī)劃和設(shè)計(jì)，占后高效低碳建設(shè)和經(jīng)營(yíng)，盡量減少對(duì)耕地的污染和破壞，從而更好地保護(hù)耕地質(zhì)量和農(nóng)民的利益。

(二)進(jìn)一步增設(shè)有利于耕地質(zhì)量保護(hù)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策

一般而言，微觀經(jīng)濟(jì)主體的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式往往具有路徑依賴，理性的微觀經(jīng)濟(jì)主體只有受到來(lái)自外部市場(chǎng)的壓力或者政府的激勵(lì)約束等，才愿意改變?cè)械纳a(chǎn)模式和經(jīng)營(yíng)方式。為改變現(xiàn)行農(nóng)民粗放型的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，減少化肥、農(nóng)藥等化學(xué)品對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的破壞和耕地的污染，更好地發(fā)揮農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和耕地質(zhì)量保護(hù)的作用，從而逐步達(dá)到耕地生態(tài)保護(hù)和農(nóng)業(yè)增產(chǎn)的雙重目標(biāo)，在進(jìn)一步完善現(xiàn)行以增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)量為主要目的的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的同時(shí)，必須重視增加有利于耕地生態(tài)質(zhì)量保護(hù)的綠色農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼項(xiàng)目，確保農(nóng)民因保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境和耕地生態(tài)質(zhì)量而增加的成本能夠得到合理的補(bǔ)償，從而提高農(nóng)戶參與耕地生態(tài)質(zhì)量保護(hù)的積極性。為此，遵照中央精神，在繼續(xù)實(shí)行種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼等政策的同時(shí)，一定要注重各種農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，提高補(bǔ)貼的綜合效果。例如，對(duì)農(nóng)資的綜合補(bǔ)貼應(yīng)視所用農(nóng)資的特性，尤其是低碳效果的不同，實(shí)行差別化補(bǔ)貼，鼓勵(lì)農(nóng)民使用無(wú)污染或污染程度小的農(nóng)資，重點(diǎn)增加對(duì)農(nóng)民使用有機(jī)肥、高效低毒農(nóng)藥、生物農(nóng)藥、易降解農(nóng)膜以及節(jié)能減排型農(nóng)業(yè)機(jī)械等的補(bǔ)貼。此外，為避免對(duì)耕地的過(guò)度利用，更好地保持土壤質(zhì)量、恢復(fù)地力，應(yīng)根據(jù)耕地質(zhì)量的監(jiān)測(cè)結(jié)果并結(jié)合各地的光、熱、水、土、氣等自然條件和我國(guó)的農(nóng)業(yè)科技水平，實(shí)施區(qū)域差別化的農(nóng)田休耕補(bǔ)貼政策。財(cái)政在對(duì)休耕地修復(fù)和養(yǎng)護(hù)管理投入給予資金支持的同時(shí)，也應(yīng)對(duì)參與土地休耕保護(hù)的農(nóng)民提供一定的糧食和現(xiàn)金補(bǔ)貼，確保其收入和生活水平不因農(nóng)田休耕而降低。

(三)提高耕地質(zhì)量建設(shè)資金使用效果

鑒于我國(guó)耕地質(zhì)量保護(hù)和建設(shè)資金需求較大，為給中央和地方各級(jí)政府財(cái)政加大對(duì)耕地質(zhì)量建設(shè)的投入提供穩(wěn)定持續(xù)的資金保障，應(yīng)每年按合理比例從土地出讓金、耕地占用稅、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)和耕地開(kāi)墾費(fèi)中提取建立耕地質(zhì)量保護(hù)與建設(shè)專項(xiàng)基金。同時(shí)，為了形成多元化的耕地質(zhì)量建設(shè)投資主體，充實(shí)耕地質(zhì)量建設(shè)的資金來(lái)源，應(yīng)注意提高財(cái)政資金的使用效果，通過(guò)改變財(cái)政資金的使用方式，充分發(fā)揮財(cái)政資金“四兩撥千斤”的作用，注重運(yùn)用稅收減免、貸款貼息、投入補(bǔ)償、風(fēng)險(xiǎn)損失補(bǔ)償?shù)榷喾N直接或間接的補(bǔ)貼方式積極引導(dǎo)和調(diào)動(dòng)社會(huì)民間資金參與耕地質(zhì)量建設(shè)。尤其是要探索創(chuàng)新金融機(jī)構(gòu)和農(nóng)戶支持耕地質(zhì)量建設(shè)的方式，引導(dǎo)銀行信貸資金和農(nóng)民的資金投入到耕地質(zhì)量建設(shè)當(dāng)中。此外，要進(jìn)一步優(yōu)化耕地質(zhì)量建設(shè)資金使用方向，在耕地質(zhì)量保護(hù)和建設(shè)中，不僅要重視耕地外在環(huán)境的建設(shè)，如土地平整化、路溝渠工程布局和其他農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投入，更要注重耕地內(nèi)在質(zhì)量的維護(hù)，特別是土壤質(zhì)量的保護(hù)和耕地生態(tài)質(zhì)量的提升。當(dāng)前中央和地方財(cái)政應(yīng)重點(diǎn)對(duì)“沃土工程”和“移土培肥”等重大工程的推進(jìn)、測(cè)土配方施肥實(shí)施范圍的擴(kuò)大、農(nóng)民秸稈還田、綠肥種植、有機(jī)肥的增施、農(nóng)田景觀生態(tài)效應(yīng)的增強(qiáng)、已退化和污染耕地的生態(tài)修復(fù)與改造，以及耕地質(zhì)量的動(dòng)態(tài)調(diào)查與監(jiān)測(cè)等方面給予資金支持。同時(shí)，為充分發(fā)揮好農(nóng)民這個(gè)經(jīng)營(yíng)和保護(hù)耕地的主體在耕地質(zhì)量建設(shè)中的作用，應(yīng)進(jìn)一步加大財(cái)政對(duì)農(nóng)民培訓(xùn)和農(nóng)業(yè)科技推廣的支持力度，特別是要著力提高農(nóng)民實(shí)行低碳農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的技術(shù)水平，減少農(nóng)業(yè)面源污染對(duì)耕地質(zhì)量的影響。

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