○杜永紅 宋建新

（1、西京學(xué)院 陜西 西安 7101232、新疆喀什市農(nóng)村辦公室 新疆 喀什 844000）

我國農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展的對策研究

○杜永紅1宋建新2

（1、西京學(xué)院 陜西 西安 7101232、新疆喀什市農(nóng)村辦公室 新疆 喀什 844000）

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)將改變過去以犧牲農(nóng)業(yè)發(fā)展工業(yè)策略和城市偏向策略，以農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展為核心，采取根據(jù)地區(qū)差異化分步實施，以縣域為單位先科學(xué)規(guī)劃再有序推進(jìn)，實施農(nóng)村勞動力的有序轉(zhuǎn)移，建立完善的農(nóng)村社會保障體系，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化、特色化的農(nóng)村城鎮(zhèn)經(jīng)濟模式，以信息化促進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展等措施，從而實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，促進(jìn)城鎮(zhèn)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。

城鎮(zhèn)化 農(nóng)村城鎮(zhèn)化 農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化 農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化

一、我國農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展的必要性和緊迫性

近三十年來，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展模式是攤大餅式，不斷擴大城市規(guī)模，國家在大中型城市建設(shè)中投入大量的人力、物力、財力，而忽視農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入，壓低農(nóng)業(yè)資源要素的成本和價格，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效益低，農(nóng)業(yè)反哺工業(yè)，農(nóng)村反哺城市。

我國大型城市因為人口的快速增長，導(dǎo)致資源、環(huán)境、交通、治安等問題日趨惡化，已到了不堪重負(fù)的地步，中型城市也面臨著這些問題。而農(nóng)村卻存在著“兩低兩差”現(xiàn)象：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低、農(nóng)民收入水平低；農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施差、公共服務(wù)差。伴隨著城鎮(zhèn)化高速發(fā)展，農(nóng)業(yè)優(yōu)質(zhì)耕地逐漸被吞噬，大量的青壯年勞動力外出打工，出現(xiàn)了農(nóng)村的空心之憂、留守之困、污染之痛，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)依靠的是“386199部隊”（“38”婦女、“61”兒童、“99”老人），全國人民賴以生存的糧食生產(chǎn)存在著很大的問題，不能不引起政府的重視和社會的憂患。

2013年4月9日習(xí)近平同志在海南省調(diào)研時，談到了“小康不小康，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)”。這番話道出了農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展的根本目的。農(nóng)村小城鎮(zhèn)是城市的產(chǎn)業(yè)、文明、文化向農(nóng)村輻射的基地，又可為農(nóng)村提供勞動力轉(zhuǎn)移、人口轉(zhuǎn)移、產(chǎn)業(yè)升級、質(zhì)量提高的空間載體，因此新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展重心應(yīng)是農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展。從我國國情出發(fā)，更適合推動“就地農(nóng)村城鎮(zhèn)化”。農(nóng)村城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，構(gòu)建農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平，解決本地就業(yè)，實現(xiàn)“就地、就近農(nóng)村城鎮(zhèn)化”，改變目前社會出現(xiàn)的“人口大流動、交通大運輸、家庭大分離”的問題。

二、我國農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展存在的制約因素

農(nóng)村城鎮(zhèn)化是國之盛策，民之福生，在新農(nóng)村建設(shè)中具有不可或缺的作用。但長期以來，由于歷史原因和政策引導(dǎo)不足，導(dǎo)致農(nóng)村城鎮(zhèn)化的發(fā)展總體水平仍較為落后，無法滿足社會發(fā)展的客觀要求。

1、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的制約因素

在農(nóng)村，土地具有社會保障和就業(yè)的功能，是農(nóng)民生活與生產(chǎn)的主要來源，土地被農(nóng)民視為安身立命之本。當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)陷入困境主要有以下幾點原因：一是城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)導(dǎo)致了農(nóng)村社會保障機制尚未完善，進(jìn)城農(nóng)民也沒有完全納入城鎮(zhèn)社會保障體系；二是企業(yè)面臨激烈的市場競爭壓力，企業(yè)經(jīng)營效益不高，進(jìn)城農(nóng)民的收入不穩(wěn)定；三是土地流轉(zhuǎn)形式單一，信息服務(wù)不到位，流轉(zhuǎn)操作不規(guī)范，沒有形成市場化運行的土地流轉(zhuǎn)機制；四是對于企業(yè)和大的承包商而言，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入多，農(nóng)作物生長周期長，可能會面臨不確定的自然災(zāi)害和市場風(fēng)險，尤其是偏遠(yuǎn)地區(qū)，很難激起他們土地流轉(zhuǎn)的熱情。

2、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的制約因素

大量農(nóng)村勞動力已經(jīng)成為了城市產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分，但他們卻被城市邊緣化，稱之為農(nóng)民工，沒有真正地融入到城市生活中。一是由于進(jìn)城農(nóng)民沒有享受到與城市居民相同的福利待遇，其合法權(quán)益得不到保護(hù)，就業(yè)農(nóng)民無法市民化；二是進(jìn)城農(nóng)民文化程度和技能水平相對較低，在城市失業(yè)率居高不下，農(nóng)村勞動力與城市勞動者就業(yè)競爭沒有優(yōu)勢；三是就業(yè)農(nóng)民所期望的工資待遇和權(quán)益維護(hù)，與實現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)的需求之間還存在著一定的差距，形成了短缺與剩余并存的現(xiàn)象，這些原因?qū)е铝瞬糠志蜆I(yè)農(nóng)民處于城市與農(nóng)村的游離狀態(tài)。

3、農(nóng)村社會保障體系的制約因素

我國城市已經(jīng)建立了較為完善的社會保障體系，而農(nóng)村社會保障制度體系卻仍然比較薄弱。目前，我國農(nóng)村養(yǎng)老保障是以新農(nóng)保為主，以企業(yè)保險、被征地農(nóng)民基本生活保障、老年居民養(yǎng)老補貼制度為輔的多層次保障體系，實現(xiàn)了基本保障全覆蓋。但這卻是低水平的全覆蓋，一是農(nóng)村社保的種類少，項目不全；二是農(nóng)村社保的實際獲益非常有限；三是城鄉(xiāng)保障制度不統(tǒng)一，沒有建立城鄉(xiāng)保證制度統(tǒng)籌制度，尤其是失地農(nóng)民生活保障沒有得到妥善安置，導(dǎo)致農(nóng)民不愿放棄土地成為城鎮(zhèn)居民，進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)村戶籍制度難以進(jìn)行。

三、我國農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展的對策

農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)應(yīng)是以城鎮(zhèn)為軸心的、以便利交通樞紐為網(wǎng)絡(luò)、以農(nóng)業(yè)水利為命脈、以集團(tuán)經(jīng)濟為主體多元化的生產(chǎn)和生活模式，形成新農(nóng)村特色的城鎮(zhèn)群居體系。我國農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展是一個較為漫長的階段，必須長遠(yuǎn)規(guī)劃、腳踏實地、因地制宜、循序漸進(jìn)。

1、根據(jù)地區(qū)差異化分步實施農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)

我國農(nóng)村是一個極為復(fù)雜、極為不平衡的特殊生活區(qū)和特殊勞動群體聚集地，由于受地理條件、人口分布、社會經(jīng)濟發(fā)展水平等方面的影響，各地區(qū)農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展存在較大差異。因此，應(yīng)先在經(jīng)濟基礎(chǔ)較好的地區(qū)建設(shè)農(nóng)村城鎮(zhèn)示范點，取得經(jīng)驗和效果后再進(jìn)一步推廣與實施，將農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)與推動農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移、開展農(nóng)民技能培訓(xùn)、提高農(nóng)民生活幸福指數(shù)等目標(biāo)結(jié)合起來，完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策，實現(xiàn)農(nóng)村土地使用權(quán)靈活合理流轉(zhuǎn)，集中農(nóng)村土地資源，逐步形成農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的集團(tuán)經(jīng)營模式，促進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向農(nóng)業(yè)特色化、產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化方向邁進(jìn)。

2、以縣域為單位先科學(xué)規(guī)劃再有序推進(jìn)

隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，單一從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民占全國總?cè)丝诘谋壤粩嗟卮蠓认陆?，各級村、組集體面臨著規(guī)?？s小的問題，土地粗放經(jīng)營甚至土地閑置的現(xiàn)象日趨嚴(yán)重。應(yīng)以縣域為單元，做好規(guī)劃與布局，首先，要對農(nóng)民群體進(jìn)行細(xì)分和推測，計算就地農(nóng)村城填化的農(nóng)民總數(shù)；其次，以縣為單元進(jìn)行總體部署，在縣域范圍內(nèi)，根據(jù)城鎮(zhèn)規(guī)模與人口比例集中建設(shè)數(shù)量確定的小城鎮(zhèn)；再次，要事先規(guī)劃好支撐產(chǎn)業(yè)，確定產(chǎn)業(yè)所能容納的就業(yè)農(nóng)民數(shù)量，以及建設(shè)相應(yīng)的配套生活設(shè)施，建立完善的公共服務(wù)體系；最后，把握規(guī)劃原則，保護(hù)耕地，耕地是最珍貴的資源，一定要最大限度地少占耕地，還要建立完善的“進(jìn)入和退出機制”，即對于進(jìn)城后的農(nóng)民應(yīng)退出在原村的宅基地和住房，杜絕農(nóng)民閑置大面積住宅不用的情況下又占據(jù)新資源的現(xiàn)象。

3、實施農(nóng)村勞動力的有序轉(zhuǎn)移

由于城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展，農(nóng)民群體已經(jīng)高度分化，大致為四類：一是以純農(nóng)業(yè)為生的傳統(tǒng)農(nóng)民，二是徘徊在在城鄉(xiāng)之間農(nóng)民，三是完全脫離農(nóng)業(yè)長期居住在城鎮(zhèn)的現(xiàn)代農(nóng)民，四是生長城鎮(zhèn)基本沒有農(nóng)村概念的新生代農(nóng)民。要有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，逐步解決現(xiàn)有2億多和每年新增1000多萬農(nóng)民工的半市民化問題；統(tǒng)籌推進(jìn)戶籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化，按照分類推進(jìn)的原則，逐步把符合條件的農(nóng)民工轉(zhuǎn)為城市居民，全面放開小城鎮(zhèn)的落戶限制，有序放開中小城鎮(zhèn)的限制。

4、建立完善的農(nóng)村社會保障體系

隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)化的發(fā)展，有相當(dāng)數(shù)量農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與土地征用，農(nóng)民賴以生活與生產(chǎn)的土地被流轉(zhuǎn)與征用后，就變成了失地農(nóng)民。農(nóng)民失去的不僅僅是土地，還有相應(yīng)的生產(chǎn)方式與生活保障。解決失地農(nóng)民問題首先要建立合理的征地補償和利益分享機制；其次，建立失地農(nóng)民最低生活保障制度和農(nóng)村社會養(yǎng)老保障體系；最后，調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，提高社會保障支出比重，建立定額補助、責(zé)任分擔(dān)、缺口自籌的基本養(yǎng)老保險基金平衡機制，探索可靠穩(wěn)定的多渠道籌資機制和有效運營、嚴(yán)格監(jiān)管的機制，促進(jìn)社會保險基金平衡。

5、構(gòu)建特色化、產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化、農(nóng)村城鎮(zhèn)經(jīng)濟模式

一是充分發(fā)揮當(dāng)?shù)剞r(nóng)村城鎮(zhèn)的資源優(yōu)勢，實施品牌戰(zhàn)略，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)資源向高端品牌化產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化；二是著力發(fā)展農(nóng)村城鎮(zhèn)的工業(yè)園區(qū)，以工業(yè)園區(qū)提升資源集約利用，實現(xiàn)能耗綜合控制、產(chǎn)業(yè)集聚、延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，以工業(yè)化帶動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程；三是將城鎮(zhèn)建設(shè)、市場建設(shè)、工業(yè)園區(qū)建設(shè)有機結(jié)合，實現(xiàn)對農(nóng)村城鎮(zhèn)經(jīng)濟的輻射和帶動功能，引導(dǎo)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)有序流動，為工業(yè)化提供勞動力，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化創(chuàng)造條件；四是建立健全農(nóng)村城鎮(zhèn)金融政策扶持體系，引導(dǎo)大中型銀行延伸至農(nóng)村城鎮(zhèn)，并加快農(nóng)村城鎮(zhèn)股份制銀行的發(fā)展組建步伐，拓寬農(nóng)村城鎮(zhèn)資金供給渠道。

6、以信息化促進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)發(fā)展

一是利用互聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)、云計算和物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)，依托通信網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境的智能感知、智能預(yù)警、智能決策、智能分析、專家在線指導(dǎo)，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供精準(zhǔn)化種植、可視化管理、智能化決策，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)手段、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟管理現(xiàn)代化；二是以信息化拓展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化活動空間，增強農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營能力，提升農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理水平，提高農(nóng)產(chǎn)品市場效率；三是圍繞農(nóng)村城鎮(zhèn)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、特色產(chǎn)品等，建立交易平臺等電子商務(wù)系統(tǒng)，發(fā)布產(chǎn)品購銷信息，拓寬產(chǎn)品銷售渠道，促進(jìn)城鎮(zhèn)企業(yè)與居民利用電子商務(wù)系統(tǒng)進(jìn)行產(chǎn)品交易；四是通過信息化手段推動農(nóng)村教育、健康醫(yī)療、社會保障等文體事業(yè)發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)管理水平，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。實現(xiàn)教育資源共享，積極發(fā)展智慧醫(yī)療，提高農(nóng)村城鎮(zhèn)的文化旅游服務(wù)水平，以信息化建設(shè)促進(jìn)農(nóng)村和諧穩(wěn)定等。

四、結(jié)論

農(nóng)村城鎮(zhèn)化是改變我國農(nóng)村的傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)營意識，剝離單位農(nóng)民同土地直接的關(guān)系，構(gòu)建以城鎮(zhèn)化為核心的多元化大集團(tuán)經(jīng)濟模式，集聚發(fā)展以工業(yè)為主體的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建以養(yǎng)殖、種植為主體的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化集團(tuán)經(jīng)濟模式，建設(shè)各具特色、功能異同的有中國特色“農(nóng)村城鎮(zhèn)化”，形成農(nóng)村勞動力的自由流動和市場組合，推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)民城鎮(zhèn)經(jīng)濟的快速發(fā)展。

[1]張國、劉世昕：農(nóng)業(yè)部副部長張?zhí)伊郑簞e讓土地的城鎮(zhèn)化快過人的城鎮(zhèn)化[N].中國青年報，2013-03-14.

[2]唐志強、朱國平（江蘇代表團(tuán)）：關(guān)于加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的建議[EB/OL].http://www.npc.gov.cn/npc/sjb/2013-03/15/content_1786430.htm.2013-03-15.

[3]李正豪：戶籍改革總綱初步厘定：全面放開小城鎮(zhèn)落戶限制[EB/OL].http://house.people.com.cn/n/2013/0413/c164220-21122716.html.2013-04-13.

（注：項目來源：陜西省教育廳科學(xué)研究計劃專項項目《基于新型城鎮(zhèn)化的陜西省鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)產(chǎn)品市場網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展對策研究》，編號：14JK2155。）

胡冬梅）