胡梅

（廣東金融學(xué)院工商管理系，廣州510520）

加強國家財政支農(nóng)投入法律監(jiān)管勢在必然

胡梅

（廣東金融學(xué)院工商管理系，廣州510520）

加強國家財政支農(nóng)投入法律監(jiān)管是國家財政支農(nóng)投入發(fā)展的必然要求，是落實“依法治國”基本方略的必然需要，不僅有利于促進國家財政支農(nóng)投入秩序的好轉(zhuǎn)，而且有利于防制腐敗，還有利于節(jié)約財政支出，同時有利于增強財政政策以及財政政策與貨幣政策協(xié)調(diào)的效力，以及有利于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的發(fā)展。

國家財政支農(nóng)投入；法律監(jiān)管；必要性

目前從我國財政支農(nóng)投入實踐來看，在新農(nóng)村建設(shè)的推動下，國家財政支農(nóng)投入的力度、廣度、深度不斷提升，使農(nóng)業(yè)獲得了快速的發(fā)展，農(nóng)民的收入也不斷增加，農(nóng)村面貌得到了根本的改善。[1]但在國家財政支農(nóng)投入資金的使用上，違規(guī)行為日益增多，并沒有得到有效的控制，這自然會對國家財政支農(nóng)投入的預(yù)算資金造成的巨大浪費。加強國家財政支農(nóng)投入的法律監(jiān)管，通過立法形式為國家財政支農(nóng)投入監(jiān)管提供依據(jù)和保障勢在必行。

一、國家財政支農(nóng)投入發(fā)展的必然要求

國家財政支農(nóng)投入在我國建國初期就已實行，不過，獲得長足發(fā)展并有實質(zhì)進步還是改革開放以后的事情。當(dāng)前我國正處在大力開展新農(nóng)村建設(shè)，國家財政支農(nóng)投入處于快速增長和發(fā)展階段，如2011年，中央財政用于三農(nóng)的資金達9884.5億，比2010年增加了1304.8億，其中支持農(nóng)業(yè)的達3938.7億，因此，加強國家財政支農(nóng)投入法律監(jiān)管就顯得十分重要。[2]但迄今為止，我國財政支持農(nóng)業(yè)投入并沒有建立起一個系統(tǒng)、有效的“運行規(guī)則”。究其原因，主要是未構(gòu)建國家財政支農(nóng)投入法律調(diào)控體系的基本框架。導(dǎo)致國家財政支農(nóng)投入活動領(lǐng)域仍有不少法律真空存在。國家財政支農(nóng)投入的決策以及國家財政支農(nóng)投入的資金使用等就在法律上沒有依據(jù)。在這種情況下，如果任由國家財政支農(nóng)投入資金的使用主體自己“指揮”并進行“操作”的話，必將使國家財政支農(nóng)投入活動出現(xiàn)無序的狀態(tài)。加強國家財政支農(nóng)投入法律監(jiān)管，可以在一定程度上對法律真空予以彌補。在新農(nóng)村建設(shè)背景下，國家加大了對農(nóng)業(yè)發(fā)展的財政支持力度，因此，財政支農(nóng)投入就變成了一項巨大的公共支出，但它往往需要通過預(yù)算、撥付等規(guī)范化的行為，并與監(jiān)管相結(jié)合去實現(xiàn)。必須遵循公正、公平、公開、安全、誠實信用等原則。只有這樣，國家財政支農(nóng)投入的活動與發(fā)展才能有序。然而，在市場經(jīng)濟條件下，由于“理性經(jīng)濟人”的作用，不可避免地對國家財政支農(nóng)投入原有價值觀帶來一些沖擊，使其發(fā)生動搖，且出現(xiàn)價值座標(biāo)的模糊，從而導(dǎo)致國家財政支農(nóng)投入資金的使用主體難以遵守公正、公平、公開、安全、誠實信用等原則的可能。在這種情況下，加強國家財政支農(nóng)投入法律監(jiān)管，對國家財政支農(nóng)投入原有價值觀的恢復(fù)與重建是極有幫助的，同時，在促進農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民的全面發(fā)展方面發(fā)揮著舉足輕重的作用是顯而易見的。此外，在市場經(jīng)濟條件下，國家財政支農(nóng)投入作為一種經(jīng)濟活動必將受到市場機制的影響，因此，在對原有計劃經(jīng)濟體制下的供給制進行否定的情況下而講求效率。但效率又與財政民主原則、財政法治原則和財政健全原則的建立有著密切的關(guān)系，只有建立這三大原則，才能確保國家財政支農(nóng)投入的效率，并得到不斷提高，而加強國家財政支農(nóng)投入法律監(jiān)管，能夠有效地促進這三大原則的建立。[3]

二、落實“依法治國”基本方略的必然需要

黨的十八大報告中提出建設(shè)“法治中國”，依法治國就是依照良法對國家進行治理，它不僅是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，而且是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的客觀需要，還是國家長治久安的重要保障[4]。對于國家財政支農(nóng)投入的法制化來說，首先應(yīng)該以立法形式將財政部門確認為國家財政支農(nóng)投入主管機關(guān)，這是因為，財政部門與國家財政支農(nóng)投入事務(wù)密切相關(guān)，可以利用這個優(yōu)勢，讓其承擔(dān)對國家財政支農(nóng)投入維護的職能，從而防止各種違法行為的發(fā)生。與此同時，為了確保國家財政支農(nóng)投入監(jiān)管運行的規(guī)范化，也必須以立法形式對國家財政支農(nóng)投入監(jiān)管的原則、體制、模式、范圍、程序，以及監(jiān)管機關(guān)的權(quán)限、職責(zé)等內(nèi)容作出規(guī)定。迄今為止，我國尚未出臺《國家財政支農(nóng)投入監(jiān)管法》，但根據(jù)國家財政支農(nóng)投入發(fā)展的情勢，應(yīng)將該法的制定提上議事日程，這也是確保國家財政支農(nóng)投入活動公正、公平、公開、安全、效率的必然選擇，此外，亦是世界各國的普遍做法。因此，須在該法中確認財政部為負責(zé)全國財政支持農(nóng)業(yè)投入監(jiān)管工作的機關(guān)，并規(guī)定國家財政支農(nóng)投入監(jiān)管的原則、體制、模式、范圍、程序，以及監(jiān)管機關(guān)的權(quán)限、職責(zé)等內(nèi)容。

三、有利于促進國家財政支農(nóng)投入秩序的好轉(zhuǎn)

目前，我國財政支農(nóng)投入中面臨一些突出問題，如國家財政支農(nóng)投入決策、預(yù)算、資金撥付、使用等違法行為日益猖獗，尤其是貪污、挪用國家財政支農(nóng)投入資金的行為屢禁不止，而國家財政支農(nóng)投入中不當(dāng)決策、虛假預(yù)算、不當(dāng)資金撥付和使用的行為也時常發(fā)生，擾亂了國家財政支農(nóng)投入的秩序，并向惡化的方向發(fā)展，扭轉(zhuǎn)這種局面，只有通過加強國家財政支農(nóng)投入法律監(jiān)管才能做到。這是因為，國家財政支農(nóng)投入資金使用主體是國家財政支農(nóng)投入活動中不可或缺的主體，也是國家財政支農(nóng)投入活動的細胞，而財政部門的監(jiān)管觸角延伸到國家財政支農(nóng)投入資金使用主體行為上，并從這個方面進行監(jiān)管。應(yīng)該說，找準(zhǔn)了對國家財政支農(nóng)投入監(jiān)管的切入口，也找到了對國家財政支農(nóng)投入監(jiān)管的著力點，從而實現(xiàn)了對國家財政支農(nóng)投入監(jiān)管，這不僅立足于宏觀，而且著眼于微觀，還做到對國家財政支農(nóng)投入監(jiān)管的宏觀與微觀的和諧統(tǒng)一。這種多層面、有效的國家財政支農(nóng)投入法律監(jiān)管，既可以充分發(fā)揮財政部門的監(jiān)管職能，也可以調(diào)動財政部門加快制定國家財政支農(nóng)投入法規(guī)、規(guī)章的積極性，同時使其宣傳和推動國家財政支農(nóng)投入法律和法規(guī)的實施，加強對國家財政支農(nóng)投入決策、預(yù)算、資金撥付、使用等情況的監(jiān)督檢查，制止國家財政支農(nóng)投入活動中的各種違法行為，尤其是打擊對國家財政支農(nóng)投入資金貪污、挪用的行為，并嚴厲懲處國家財政支農(nóng)投入中不當(dāng)決策、虛假預(yù)算、不當(dāng)資金撥付和使用的行為，使每一個參與國家財政支農(nóng)投入活動的主體沿著法治的軌道進行決策，使其行為走向規(guī)范化，[5]不僅從總體上實現(xiàn)國家財政支農(nóng)投入秩序的好轉(zhuǎn)，而且從根本上實現(xiàn)國家財政支農(nóng)投入秩序的好轉(zhuǎn)。

四、有利于防制腐敗

目前，在我國的財政支持農(nóng)業(yè)投入活動中，人大、司法、審計的監(jiān)督以及社會公眾和團體的監(jiān)督一直比較缺乏，并且國家財政支農(nóng)投入決策的透明度也比較低，對國家財政支農(nóng)投入資金的支出缺乏有效控制，良好的國家財政支農(nóng)投入運作管理機制和專門的國家財政支農(nóng)投入管理機構(gòu)亦未構(gòu)建，為腐敗的滋生提供了土壤，從而導(dǎo)致大量權(quán)錢交易，暗箱操作等腐敗現(xiàn)象的出現(xiàn)。在這種情況下，只有加強國家財政支農(nóng)投入法律監(jiān)管，才能根除國家財政支農(nóng)投入中的腐敗，扭轉(zhuǎn)這種不利的局面。從實質(zhì)上看，加強國家財政支農(nóng)投入法律監(jiān)管就是建立、健全國家財政支農(nóng)投入監(jiān)管制度，并使其從根本上得到落實，這樣以“制度”的形式對參與國家財政支農(nóng)投入活動的主體予以約束。不過，國家財政支農(nóng)投入監(jiān)管制度是財政監(jiān)管機制的重要組成部分，是財政監(jiān)管在農(nóng)業(yè)支出方面所進行的監(jiān)督和管理的延伸。它的核心目標(biāo)是通過公開、公正和公平的方式分配、使用國家財政支農(nóng)投入的資金，實現(xiàn)國家財政支農(nóng)投入資金安全運行和高效利用，而這種公開、公正、公平的分配、使用國家財政支農(nóng)投入資金的方式，將國家財政支農(nóng)投入活動置于公開、公正、公平、透明的環(huán)境中進行運作，有利于對人大、司法、財政、審計監(jiān)督機制以及社會公眾和團體的監(jiān)督機制予以形成，[6]不僅從源頭上有效地抑制國家財政支農(nóng)投入活動中的各種腐敗現(xiàn)象，而且從全過程有效地抑制國家財政支農(nóng)投入活動中的各種腐敗現(xiàn)象，維護了農(nóng)民的權(quán)益，也保護了政府的信譽。

五、有利于節(jié)約財政支出

盡管我國財政支農(nóng)投入在不斷的增加，甚至有快速增長之勢，但這種資金的使用效率并沒有達到理想的效果，其根本原因在于：這種財政支出沒有“硬”約束機制發(fā)揮作用，處于“軟”約束狀態(tài)，換言之，通常由行政首長最后簽字即可，在很多情況下置國家預(yù)算于不顧，就可以動用國家財政支農(nóng)投入資金，也不需要對國家財政支農(nóng)投入資金的支出效率進行考慮。這種“軟”約束機制已造成了我國財政支農(nóng)投入資金極大的浪費，造成各種“跑、冒、滲、漏”的現(xiàn)象。但更為惡劣的現(xiàn)象是一些不法之徒，趁機作惡，大肆侵吞國家財政支農(nóng)投入資金，而引起民憤。為了鏟除這種現(xiàn)象和防止這種現(xiàn)象的發(fā)生，唯一有效的方法就是加強國家財政支農(nóng)投入法律監(jiān)管。從世界范圍來看，西方國家為我們提供了可以借鑒的經(jīng)驗。就是將國家財政支農(nóng)投入的支出劃分為購買性支出和轉(zhuǎn)移性支出，并根據(jù)它們的特點分別進行立法，形成各自的運行機制和監(jiān)管機制。[7]具言之，就是加強國家財政支農(nóng)投入活動及其參與主體行為的有效監(jiān)管，對國家財政支農(nóng)投入資金的流量和流向予以全面控制，對國家財政支農(nóng)投入資金預(yù)算進行細化，不斷增強預(yù)算的“硬”約束，同時，對國家財政支農(nóng)投入資金的撥付、使用予以嚴格監(jiān)管等。[8]這樣才能大幅度節(jié)約財政支出。

六、有利于增強財政政策以及財政政策與貨幣政策協(xié)調(diào)的效力

在政府宏觀調(diào)控的手段中，財政政策和貨幣政策是不可或缺的，并且是十分重要的手段之一。而兩者之間關(guān)系非常密切，均在社會資源總量控制與結(jié)構(gòu)調(diào)整中發(fā)揮著舉足輕重的作用。與此同時，由于財政政策和貨幣政策之間的協(xié)調(diào)與配合，不僅在經(jīng)濟穩(wěn)定中起主導(dǎo)作用，而且在經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟增長中起主導(dǎo)作用。對于國家財政支農(nóng)投入的政策而言，它是財政政策的有機組成部分。不過，國家財政支農(nóng)投入政策的實現(xiàn)有賴于國家財政支農(nóng)投入監(jiān)管制度。這是因為，雖然國家財政支農(nóng)投入資金的使用主體是國內(nèi)最大的“消費”主體，但在國家財政支農(nóng)投入監(jiān)管制度沒有建立之前，這個國內(nèi)最大的“消費”主體并未有效組織在一起。只有在國家財政支農(nóng)投入監(jiān)管制度建立之后，憑借制度網(wǎng)絡(luò)把國家財政支農(nóng)投入資金使用主體組織起來，形成一股強大的力量，從而對國家財政政策及相關(guān)的貨幣政策予以有效的執(zhí)行。[9]

七、有利于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的發(fā)展

在國家財政支農(nóng)投入中，盡管投入的領(lǐng)域是農(nóng)業(yè)，但與農(nóng)村的發(fā)展和農(nóng)民的利益息息相關(guān)。如農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，有利于改善農(nóng)村交通、供水和供電的狀況；農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)投入和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化投入，可以起到促進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展、改變農(nóng)村生活方式和增加農(nóng)民的收入；農(nóng)業(yè)科研教育和技術(shù)推廣投入，有利于科普知識在農(nóng)村傳播和農(nóng)民科技水平的提高；農(nóng)業(yè)生態(tài)保護投入，可以達到對農(nóng)村環(huán)境的改善和生態(tài)的保護，提高農(nóng)民的生活質(zhì)量等。但每一個項目投入要遵循嚴格的操作規(guī)程，即首先選定項目，然后向財政部門申請立項，接著簽訂相關(guān)合同，在合同形成后還要報財政部門備案，并就資金的使用作出說明，在項目實施完成后，還要接受政府部門的驗收并提供書面報告。這些規(guī)定和要求使財政部門能夠較全面掌握國家財政支農(nóng)投入資金的使用情況?？梢源_保投入的資金在項目之間合理分配和有效利用，促進農(nóng)業(yè)的全面發(fā)展，也使農(nóng)村和農(nóng)民的發(fā)展得到可靠的物質(zhì)保障。[10]

[1]馮慶水，張學(xué)威，孫麗娟.新農(nóng)村建設(shè)背景下財政支農(nóng)機制創(chuàng)新研究[J].經(jīng)濟研究參考，2010(45).

[2]王 昊.中國財政支農(nóng)政策的運用與效果分析——基于2004-2014年中央1號文件的視角[J].世界農(nóng)業(yè)，2014(7).

[3] 王 惠.財政支農(nóng)投資存在的問題及法律對策[J].江西社會科學(xué)，2009(6).

[4]白 鋼，潘迎春.論堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機統(tǒng)一[J].政治學(xué)研究，2010(1).

[5]朱新武.新疆財政農(nóng)業(yè)投入與保障機制研究[M].烏魯木齊:新疆人民出版社，2009.

[6] 賀邦靖.中國財政監(jiān)督制度[M].北京:經(jīng)濟科學(xué)出版社，2008.

[7] 賀邦靖.國外財政監(jiān)督借鑒[M].北京:經(jīng)濟科學(xué)出版社，2008.

[8] 陳少暉，廖添土.新農(nóng)村建設(shè)與財政支農(nóng)機制創(chuàng)新[J].福建師范大學(xué)學(xué)報：哲學(xué)社會科學(xué)版，2007(1).

[9]吳慶田，方 倩.財政支農(nóng)投入與農(nóng)村宏微觀產(chǎn)出的相關(guān)性分析[J].統(tǒng)計與決策，2012(18).

[10]于永臻.改革現(xiàn)行財稅制度加大財政支農(nóng)投入[J].財會月刊（綜合），2006(12).

［責(zé)任編輯：方 曉］

F810.2

A

1005-913X（2015）03-0067-02

2014-11-30

2010年國家社會科學(xué)基金項目(12YJA820010)

胡 梅(1977－)，女，湖北孝昌人，講師，博士，研究方向：經(jīng)濟法學(xué)、管理學(xué)。