劉 婧

（華東理工大學(xué)，上海 200237）

一、民防行政執(zhí)法監(jiān)督涉及的諸概念

（一）民防行政執(zhí)法監(jiān)督的內(nèi)涵

民防行政執(zhí)法監(jiān)督，指的是享有監(jiān)督權(quán)的民防監(jiān)督機(jī)關(guān)對(duì)民防行政執(zhí)法主體實(shí)施的具有法律效力的監(jiān)察和督促，并對(duì)違法執(zhí)法的行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員追究相應(yīng)的法律責(zé)任。對(duì)于民防部門來(lái)講，要規(guī)范其行政執(zhí)法，離不開(kāi)強(qiáng)有力的監(jiān)督。只有內(nèi)外監(jiān)督相輔相成，才能發(fā)揮最大的作用，對(duì)權(quán)力進(jìn)行有效約束，保證權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行。

（二）民防行政執(zhí)法監(jiān)督部門

對(duì)民防行政執(zhí)法的監(jiān)督包括外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督兩部分。

外部監(jiān)督即民防部門作為政府的直屬部門，作為一個(gè)行政機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)受到來(lái)自行政機(jī)構(gòu)以外的監(jiān)督。民防行政部門應(yīng)當(dāng)受到的外部監(jiān)督包括來(lái)自權(quán)利機(jī)關(guān)——人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)、政治協(xié)商會(huì)議、司法機(jī)關(guān)以及社會(huì)公眾和輿論的監(jiān)督。

民防行政執(zhí)法兩大內(nèi)部監(jiān)督部門是法制處和監(jiān)察審計(jì)室。政府法制處負(fù)責(zé)對(duì)該行政區(qū)劃內(nèi)民防執(zhí)法規(guī)章制度的擬定、民防部門執(zhí)法行動(dòng)的監(jiān)督與協(xié)調(diào)和行政執(zhí)法人員的法制培訓(xùn)工作等，監(jiān)察審計(jì)室則負(fù)責(zé)對(duì)民防部門執(zhí)法工作的經(jīng)濟(jì)審計(jì)和行政監(jiān)察。在民防工作內(nèi)部中，除了具體的法制處和監(jiān)察審計(jì)室兩個(gè)專職部門外，同級(jí)人民政府也對(duì)民防部門的行政執(zhí)法工作具有監(jiān)督功能。

（三）民防行政執(zhí)法應(yīng)承擔(dān)的主要法律責(zé)任

一是整體性工作，包括人民防空部門或相關(guān)部門未按有關(guān)規(guī)定擬定應(yīng)急預(yù)案；民防目標(biāo)受災(zāi)，民防部門不及時(shí)采取緊急措施控制危害源頭或者不及時(shí)報(bào)告；民防部門擅自挪用工程建設(shè)款，但尚未構(gòu)成犯罪等等。另一方面的法律責(zé)任表現(xiàn)在對(duì)具體工作人員的處分上，民防工作人員濫用職權(quán)的，如未構(gòu)成犯罪，則應(yīng)對(duì)其進(jìn)行相應(yīng)的行政處分，構(gòu)成犯罪的，則要依法追究其刑事責(zé)任。

二、國(guó)家法律法規(guī)以及政策對(duì)民防行政執(zhí)法監(jiān)督的要求

要對(duì)民防部門行政執(zhí)法監(jiān)督的改進(jìn)提出建議，我們有必要進(jìn)一步討論當(dāng)下國(guó)家法律法規(guī)以及政策對(duì)民防行政執(zhí)法監(jiān)督的要求。

在國(guó)務(wù)院頒布的法規(guī)政策中，對(duì)政府部門的行政執(zhí)法監(jiān)督提出了總的要求。如《國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》第六條規(guī)定，必須對(duì)行政執(zhí)法監(jiān)督進(jìn)行強(qiáng)化，并要求各級(jí)人民政府必須自覺(jué)接受來(lái)自權(quán)力機(jī)關(guān)、政協(xié)及民主黨派、司法機(jī)關(guān)以及來(lái)自社會(huì)的全方位監(jiān)督。《決定》也對(duì)行政系統(tǒng)內(nèi)部的層級(jí)監(jiān)督提出要求，同時(shí)要“與監(jiān)察、審計(jì)等專項(xiàng)監(jiān)督結(jié)合起來(lái)”。同時(shí)，也強(qiáng)調(diào)了行政復(fù)議制度的建設(shè)，以及行政執(zhí)法責(zé)任制和評(píng)議考核制度在行政執(zhí)法監(jiān)督中所起的重要作用?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)政府法制工作的決定》在強(qiáng)調(diào)監(jiān)督主體之外，還有關(guān)于行政規(guī)章備案制度，以積極解決行政規(guī)章同國(guó)家法律法規(guī)相抵觸的問(wèn)題?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要的通知》則在更加具體的層次上，對(duì)層級(jí)監(jiān)督的新機(jī)制以及行政補(bǔ)償和賠償作出了規(guī)定。

《中華人民共和國(guó)防空法》在第五十一條中對(duì)民防部門行政執(zhí)法人員濫用職權(quán)等違法、失職行為做出了規(guī)定，尚不構(gòu)成犯罪的，要依法對(duì)其進(jìn)行行政處分，若構(gòu)成犯罪，則要依法追究其刑事責(zé)任。《中華人民共和國(guó)防空法》突出地在第五十一條，對(duì)民防執(zhí)法監(jiān)督的法律責(zé)任作出了明確的規(guī)定，也明確了民防主管部門工作人員的失職行為構(gòu)成犯罪的要依法追究刑事責(zé)任。這是該法規(guī)較為突出的一個(gè)特點(diǎn)。

三、民防行政執(zhí)法監(jiān)督存在的問(wèn)題分析

（一）民防行政執(zhí)法監(jiān)督部門有必要進(jìn)一步理順執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制

要解決這個(gè)問(wèn)題，重點(diǎn)在于，要為行政執(zhí)法監(jiān)督系統(tǒng)的有序運(yùn)行創(chuàng)造條件。現(xiàn)在整體看來(lái)，民防行政執(zhí)法監(jiān)督部門存在的問(wèn)題如下：民防監(jiān)管部門缺少相應(yīng)的獨(dú)立地位，權(quán)威性不足；不同監(jiān)管部門之間職能交叉，監(jiān)管責(zé)任未理順，這也導(dǎo)致了監(jiān)管部門之間無(wú)法形成有效的監(jiān)督合力，影響監(jiān)督效率。另外，還存在監(jiān)督執(zhí)法手段過(guò)于單一、簡(jiǎn)單，監(jiān)督執(zhí)法裝備匱乏等問(wèn)題。面對(duì)民防監(jiān)督執(zhí)法以上諸多問(wèn)題，要將事前、事中和事后監(jiān)督有機(jī)統(tǒng)一，就有必要建立并完善民防行政執(zhí)法監(jiān)督的有效機(jī)制。

（二）國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)民防行政執(zhí)法監(jiān)督不力

國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，在人民防空外部監(jiān)督中是最具有權(quán)威性的，但是人大對(duì)民防工作進(jìn)行監(jiān)督的具體程序和內(nèi)容卻沒(méi)有明確的規(guī)定，這就導(dǎo)致在實(shí)踐中人大對(duì)民防工作的監(jiān)督并未發(fā)揮應(yīng)有的效力。民防工作作為關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的重點(diǎn)工作，有必要建立向人大直接匯報(bào)制度，并對(duì)這一制度做出具體、可執(zhí)行的法規(guī)設(shè)計(jì)。這種機(jī)制既可以保證民防部門重點(diǎn)工作得到人大的充分討論和合理建議，能夠鞏固權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)威地位，又可以完善相關(guān)法律法規(guī)。

（三）有必要提高監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法行為的監(jiān)督效力

《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》第2條、第23條第2款以及第24條對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的性質(zhì)和職能做出了詳細(xì)的規(guī)定。監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)糾正或撤銷本級(jí)和下級(jí)政府部門的決定或?qū)Ψ煞ㄒ?guī)的批示，并可以對(duì)違反行政紀(jì)律的行為和違反行政紀(jì)律取得的財(cái)物有給出監(jiān)察決定的權(quán)力。但是從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，監(jiān)察部門的工作重點(diǎn)是放在黨風(fēng)廉政建設(shè)上，對(duì)具體民防行政行為的監(jiān)督很有限，這個(gè)方面有待改進(jìn)。

（四）建立并加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，構(gòu)建社會(huì)監(jiān)督的有效機(jī)制

民防辦的工作有其特殊性，一般來(lái)說(shuō)和平時(shí)期往往人們會(huì)對(duì)其工作缺乏重視，但一旦戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)，如果在和平時(shí)期的工作沒(méi)有很好的建立起基礎(chǔ)，就會(huì)對(duì)這個(gè)國(guó)家和人民帶來(lái)極大的損失。因此，必須要有戰(zhàn)略的眼光來(lái)加強(qiáng)民防的建設(shè)。但在建設(shè)中，由于該項(xiàng)工作具有一定的軍事化目的，因此，有一定的封閉性要求，但這不是民防部門逃避社會(huì)監(jiān)督的盾牌。民防辦作為政府部門，要求其政府行為在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)下具有公平性、透明性，讓權(quán)力在陽(yáng)光中運(yùn)行。

四、完善民防行政執(zhí)法監(jiān)督的若干思考

（一）理順民防行政執(zhí)法監(jiān)督工作機(jī)制

這是從民防行政執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督的角度考慮的制度建設(shè)，對(duì)人民防空行政執(zhí)法部門的執(zhí)法依據(jù)、程序和形式等各方面進(jìn)行監(jiān)督檢查的一種制度體系。

在具體的制度設(shè)計(jì)上，人民防空行政執(zhí)法監(jiān)督工作職能應(yīng)包含：一是對(duì)民防工作各方面合法性的監(jiān)督，包括民防部門執(zhí)法人員執(zhí)法資格合法性，防空部門出臺(tái)的民防規(guī)范性文件合法性，民防行政執(zhí)法依據(jù)、程序、形式和文書(shū)合法性，民防部門辦理行政許可以及審批合法性，行政復(fù)議工作合法性、訴訟工作合法性等。二是其他情況的監(jiān)督：包括規(guī)范性文件的備案情況，人民防空法律宣傳、工作宣傳以及民防部門行政執(zhí)法人員的培訓(xùn)情況，以及其他需要監(jiān)督檢查的事項(xiàng)。

（二）建立民防行政執(zhí)法監(jiān)督主體資格認(rèn)證制度

良好制度的運(yùn)行，需要高素質(zhì)的執(zhí)法人員。因此，建立行之有效的行政執(zhí)法監(jiān)督主體的資格認(rèn)證制度是民防行政執(zhí)法監(jiān)督部門理順執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制的基礎(chǔ)。

具體來(lái)說(shuō)，民防行政執(zhí)法監(jiān)督檢查人員必須具備以下條件：監(jiān)督檢查人員必須是具有行政職能的事業(yè)單位工作人員；其必須有相應(yīng)的行政執(zhí)法證件，具有行政執(zhí)法資格；能夠做到對(duì)人民防空行政執(zhí)法監(jiān)督檢查工作的程序和具體內(nèi)容熟悉，有民防工作經(jīng)驗(yàn)者優(yōu)先。

同時(shí)，要對(duì)民防行政執(zhí)法監(jiān)督人員進(jìn)行資格認(rèn)證，執(zhí)法監(jiān)督人員要通過(guò)定期或不定期培訓(xùn)、考試，取得主體認(rèn)證資格。

（三）建立民防辦定期向人大匯報(bào)工作制度，主動(dòng)爭(zhēng)取人大監(jiān)督

中央人民政府和各級(jí)地方政府是權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，民防辦作為政府的直屬機(jī)構(gòu)，必須對(duì)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)。

各級(jí)人大通過(guò)聽(tīng)取和審議民防部門的工作報(bào)告，掌握民防辦的工作情況，對(duì)其行使監(jiān)督權(quán)。民防辦作為政府的直屬部門，需向人民代表大會(huì)及其常委會(huì)匯報(bào)工作，這是接受人大監(jiān)督的重要體現(xiàn)。因此，民防部門每年需就有關(guān)民防及地下空間管理的政策和法律執(zhí)行情況、相關(guān)規(guī)范性文件制定情況、本市民防工程建設(shè)和使用情況、群眾防空組織（民防專業(yè)隊(duì)伍）的建立和完善、本市地下空間開(kāi)發(fā)利用的綜合協(xié)調(diào)管理工作以及民房特種救援隊(duì)伍的建設(shè)和管理等重要工作部署以及上級(jí)的重要指示精神等問(wèn)題，專題向人大常委會(huì)報(bào)告或匯報(bào)，使民防工作自覺(jué)置于人大的監(jiān)督之下。

（四）建立社會(huì)監(jiān)督的有效機(jī)制

我國(guó)已出臺(tái)國(guó)務(wù)院政府信息公開(kāi)相關(guān)法律，我們有必要依據(jù)法律法規(guī)的精神，結(jié)合民防部門的工作實(shí)踐，建立起有效的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。比如說(shuō)，民防行政執(zhí)法效能的第三方評(píng)估機(jī)制，行政執(zhí)法聽(tīng)證機(jī)制等。通過(guò)這些機(jī)制的建設(shè)，既可以使民眾熟悉和了解民防辦工作的特點(diǎn)和價(jià)值，也可以用一種獨(dú)特的方式讓民防行政執(zhí)法權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。

[1] 王衛(wèi)星.我國(guó)行政執(zhí)法監(jiān)督探析[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2006(1).

[2] 聶月巖，黃存金.“必須讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行”的戰(zhàn)略思考[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，理論探討，2008(4).