林 梵，張文風

（廣東交通職業(yè)技術(shù)學院人文社科部，廣州510650）

公路交通事業(yè)是關(guān)系國計民生的大動脈。隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，廣東省公路交通事業(yè)得到了長足發(fā)展，通車里程持續(xù)增加。截至2013年底，廣東省公路通車總里程達到20萬公里，其中高速公路達到5 705公里。根據(jù)《廣東省2013－2017高速公路建設計劃》，至2017年底廣東省高速公路通車總里程將達到8 140公里。在公路交通事業(yè)迅速發(fā)展和公路路網(wǎng)日益完善的同時，作為保護路產(chǎn)、維護路權(quán)、保障公路暢通的公路路政執(zhí)法隊伍面臨任務也越來越艱巨，交通運輸綜合行政執(zhí)法主管部門、社會公眾和公路路政執(zhí)法相對人對公路路政執(zhí)法隊員的素質(zhì)內(nèi)涵也提出了更高的訴求。

一、對公路路政執(zhí)法的界定

（一）公路路政管理的內(nèi)涵

公路路政管理是指路政管理機構(gòu)根據(jù)國家的法律法規(guī)和規(guī)章制度，對公路進行的行政管理，目的是為了保障公路使用質(zhì)量，提高公路的社會經(jīng)濟效益，是我國行政管理的重要組成部分。一般認為，路政管理的中心任務是保護路產(chǎn)、維護路權(quán)、維持正常交通秩序、保護當事人合法權(quán)益。公路路政執(zhí)法人員，是指依法任職于路政管理機構(gòu)，從事路政管理工作，履行路政執(zhí)法職能的個人。[1]長期以來，廣東省交通運輸綜合行政執(zhí)法中存在諸多問題：一是政出多門、多頭上路、多層執(zhí)法；二是交通執(zhí)法隊伍龐雜，標志雜亂；三是多重標準，執(zhí)法不公；四是執(zhí)法體系各自獨立，條塊分割；五是交通執(zhí)法難，暴力抗法現(xiàn)象時有發(fā)生。解決交通行政執(zhí)法中客觀存在的問題，是建立開放、有序、公平競爭、公開、公正的交通運輸市場的客觀要求，也是社會經(jīng)濟發(fā)展對政府部門行政執(zhí)法工作的必然要求。在這樣的背景下，廣東省交通廳綜合行政執(zhí)法局于2007年7月正式掛牌，其主要目的是將全省的道路運政、公路路政、水路運政、航道行政、港口行政、交通規(guī)費征稽的六個交通行政執(zhí)法門類合六為一，最終建立起精干高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、政令暢通、權(quán)責一致的交通綜合行政執(zhí)法機構(gòu)。

至2010年8月，廣東省21個地級以上市、96個縣（市、區(qū)）的交通綜合行政執(zhí)法機構(gòu)全部掛牌成立，此舉標志著廣東省各級交通綜合行政執(zhí)法機構(gòu)改革、人員編制核定、執(zhí)法隊伍建設等工作取得階段性成果。結(jié)合交通運輸綜合行政執(zhí)法改革的內(nèi)涵、精神實質(zhì)和發(fā)展趨勢，本文所指的“路政執(zhí)法人員”，是指隸屬于交通運輸綜合行政執(zhí)法主管部門，依據(jù)《中華人民共和國公路法》《路政管理規(guī)定》等相關(guān)法律法規(guī)以及規(guī)章規(guī)定行使保護路產(chǎn)、維護路權(quán)、保障公路暢通職能，且具有行政執(zhí)法專項編制的執(zhí)法人員。

（二）路政執(zhí)法人員的特征

第一，任職于交通運輸行政綜合執(zhí)法機構(gòu)，擁有行政執(zhí)法專項編制身份的個人，而不是組織。路政執(zhí)法人員以所任職的交通運輸綜合行政執(zhí)法機構(gòu)的名義履行路政執(zhí)法職能，而不能以個人的名義。

第二，路政執(zhí)法人員必須獲取實施路政執(zhí)法的資格，依法具有路政執(zhí)法職權(quán)的職責。其主要職能是依法管理和保護公路路產(chǎn)、維護公路路權(quán)、確保公路安全暢通，對公路使用者及其相對人采取直接產(chǎn)生法律效果的行政行為。

第三，路政執(zhí)法人員的行政行為所引起的法律效果由所在的交通運輸行政綜合執(zhí)法機構(gòu)承擔。即路政執(zhí)法人員作出的具體路政執(zhí)法行為，侵犯了公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，由所在的交通運輸行政綜合執(zhí)法機構(gòu)負責賠償。

二、公路路政執(zhí)法工作中的難點分析

如前文所述，公路路政執(zhí)法的主要職能是依法管理和保護公路路產(chǎn)、維護公路路權(quán)、確保公路安全暢通。管理和保護公路路產(chǎn)，是指公路主管部門依法享有占有、使用和處置權(quán)的公路的有形和無形資產(chǎn)，主要包括公路、公路用地及其附屬設施。保護公路路產(chǎn)主要是依法制止、查處各種損壞和破壞公路路基、路面、橋涵、交通標志、排水、安全設施、收費、通信、監(jiān)控設施等有形財產(chǎn)以及科研成果、專利所有權(quán)等無形財產(chǎn)，根據(jù)損壞程度和有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定要求當事人承擔民事責任或由司法機關(guān)依法追究刑事責任；維護公路路權(quán)，是指法律賦予公路管理機構(gòu)為了維護公路財產(chǎn)、排除各種侵犯所擁有的行政管理權(quán)和民事權(quán)益。維護公路路權(quán)包括公路兩側(cè)建筑紅線的管理以及各種占用案件行政審批，禁止各種危及或可能危及公路、公路用地及設施安全的行為；確保公路安全暢通，是公路路政管理和路政執(zhí)法的一項重要內(nèi)容，也是實現(xiàn)公路社會效益和經(jīng)濟效益的根本保證。在實際履行職能的過程中，公路路政執(zhí)法主要存在的難點主要有以下幾方面。

（一）公路路產(chǎn)損失賠償執(zhí)行力度有限

以高速公路為例，高速公路路政與高速交警相比，執(zhí)法權(quán)威性較低。交警執(zhí)法主要手段是糾正違章并進行罰款，罰款數(shù)額不高但懲罰手段有威懾力，如暫扣駕照、強制駕駛員進行學習等各種連續(xù)懲罰措施。對于路政執(zhí)法而言，通常只有發(fā)生損壞路產(chǎn)案件時，路政執(zhí)法才會對違法者進行立案處理要求路產(chǎn)損失賠償，無論違法者態(tài)度如何惡劣，政執(zhí)法人員都要文明執(zhí)法，且路政部門沒有更好的連續(xù)處罰措施，只能申請法院強制執(zhí)行。

（二）公路肇事?lián)p壞路產(chǎn)逃逸案件破案難

以高速公路為例，由于公路線長、面廣、點多，路政執(zhí)法在一定程度上存在管理盲區(qū)。部分肇事車輛無第三者保險，在損壞路產(chǎn)后還能正常行駛的情況下，部分駕駛員存在僥幸心理而沒有報案，收費員在車輛駛出高速公路時沒有發(fā)現(xiàn)異常等多種原因讓肇事車輛成功逃逸。路政執(zhí)法人員在查找逃逸案件時人力、物力有限，即使找到肇事車輛還需提供強有力的證據(jù)，在處理此類案件時缺乏強有力的執(zhí)法手段，一般只是收取路產(chǎn)損失賠償費。雖然法律規(guī)定有罰款的權(quán)力，但是執(zhí)行起來程序復雜。

（三）公路兩側(cè)建筑控區(qū)管理困難重重

我國《公路法》明確規(guī)定禁止任何單位和個人在建筑紅線范圍以內(nèi)建蓋建筑物、地面構(gòu)筑物，目的是為了防止公路街道化、保障行車安全和保護公路及其附屬設施。在實際工作中，公路建筑控制區(qū)涉及路政、土地、城建、規(guī)劃等多個部門交叉管理，互相之間缺少聯(lián)系和約束，政出多門，管理難度大。公路路政管理部門在拆除違章建筑時，執(zhí)法力度有限，可操作性不強，如果當事人不配合，在沒有公安、土地、城建、工商、電力、規(guī)劃等權(quán)威部門的協(xié)助下很難成功實施強制拆除。[2]

（四）執(zhí)法“硬件”使用的挑戰(zhàn)性

由于路政執(zhí)法專業(yè)性技術(shù)要求，為了確保執(zhí)法工作的順利開展，及時、快速和安全地處理公路破壞、附屬設施損壞及違章建筑等案件，需要配備進行路政巡查、排除障礙、救援搶險、勘察測量、現(xiàn)代化通信等信息技術(shù)設施設備。目前，路政執(zhí)法隊伍的信息化“硬件”建設，主要包括路政執(zhí)法車輛3G視頻無線傳輸系統(tǒng)、GPS定位系統(tǒng)、超限運輸聯(lián)網(wǎng)跟蹤查詢管理系統(tǒng)、路政執(zhí)法現(xiàn)場視頻監(jiān)控系統(tǒng)等數(shù)字化設備設施。如何有效運用先進信息技術(shù)設備，對于部分路政執(zhí)法人員而言，還存在一定的挑戰(zhàn)性，存在不會使用、使用不當、使用有瑕疵等情況。

（五）路政執(zhí)法中自由裁量權(quán)的“進退失據(jù)”，趨利執(zhí)法現(xiàn)象損害交通綜合行政執(zhí)法形象

由于法律規(guī)范本身的不完備性,有行政執(zhí)法就必然有自由裁量權(quán)，行政自由裁量權(quán)靈活的本性決定了其是最易被濫用的權(quán)力?？陀^而言，廣東省公路路政執(zhí)法任務日益繁重，在具體的執(zhí)法過程中，由于交通執(zhí)法授權(quán)過度、執(zhí)法程序的不完善、傳統(tǒng)人情關(guān)系理念的影響等原因，公路路政執(zhí)法自由裁量權(quán)存在比較嚴重的濫用現(xiàn)象，執(zhí)法任意性強、拖延執(zhí)法和顯失公正的現(xiàn)象比較頻繁。[3]另一方面，趨利執(zhí)法的現(xiàn)象常常損害樹立交通綜合行政執(zhí)法形象。行政機關(guān)實施行政處罰，糾正違法行為，應當堅持處罰與教育相結(jié)合，處罰的目的也是為了教育，通過處罰，使公民、法人或其他組織引以為戒，自覺守法?！缎姓幜P法》規(guī)定的六種最基本的行政處罰手段，既有財產(chǎn)罰，也有申誡罰、行為能力罰。財產(chǎn)罰只是一個類別。在實際執(zhí)法過程中，路政執(zhí)法人員往往熱衷于財產(chǎn)罰，其他處罰手段被不斷弱化。如央視報道了河南永城一位女貨車車主在“購買”了超載“罰款月票”后又被罰款、一氣之下喝農(nóng)藥的事件。重罰輕管造成執(zhí)法行為與執(zhí)法目的背離，嚴重違背了依法執(zhí)法的基本原則。

三、公路路政執(zhí)法過程中的難點及其對應的職業(yè)素質(zhì)訴求

（一）公路路政執(zhí)法工作屬性分析

作為路政管理的重要組成部分，公路路政執(zhí)法同樣是一項社會性和服務性的管理過程，是面向社會所有公眾，具有公共組織屬性的行政執(zhí)法活動。第一，執(zhí)法對象具有特定性。路政執(zhí)法的主要對象是公路上通行的車輛，主要職責是管理和保護公路路產(chǎn)、維護公路路權(quán)、確保公路安全暢通，是一種全時間段、全區(qū)域、全方位的路上巡邏監(jiān)督管理活動。第二，執(zhí)法內(nèi)容具有復雜性。由于公路具有點多、線長、面廣的特點和車輛的流動性強，決定了路政案件發(fā)生的廣泛性、隨機性和流動性。第三，執(zhí)法手段具有先進性。為及時、快速和安全地處理公路破壞、附屬設施損壞及違章建筑等案件，路政執(zhí)法必須具備優(yōu)越先進的通訊監(jiān)控手段，良好的路政巡邏車輛，各種不同噸位的精良的清障車輛和各種安全設施和各種搶險救援用品，及時準確掌握各種路況信息。第四，執(zhí)法活動具有政策性。政策是法律的依據(jù)和基礎，法律是政策的保障和措施，公路路政執(zhí)法活動要在法律、法規(guī)或規(guī)章允許的范圍內(nèi)進行，必須做到執(zhí)法有據(jù)，依政策辦事，否則就有可能給國家、交通運輸綜合行政執(zhí)法機構(gòu)或個人產(chǎn)生不良的社會影響。客觀而言，部分路政執(zhí)法過程中難點是公路路政執(zhí)法工作屬性的內(nèi)在因素造成的。

（二）公路路政執(zhí)法過程中的難點及其對應的職業(yè)素質(zhì)

從公路路政執(zhí)法人員的角度出發(fā)，路政執(zhí)法難主要表現(xiàn)在工作強度大、業(yè)務能力要求高、上升空間狹小、工作環(huán)境相對艱苦；從具體工作屬性以及工作流程的角度出發(fā)，路政執(zhí)法難主要表現(xiàn)為取證難、扣車難、處罰難；從公路路政執(zhí)法體制機制環(huán)境的角度出發(fā)，路政執(zhí)法難主要表現(xiàn)為多方利益條塊分割、溝通難、組織協(xié)調(diào)難。

從交通運輸綜合行政執(zhí)法機構(gòu)改革的趨勢預判，未來公路路政執(zhí)法人員的身份會更加一致，即擁有執(zhí)法專項編制身份的“公務員”。因此，公路路政執(zhí)法過程中的難點及其對應的職業(yè)素質(zhì)應該遵循公務員隊伍建設的標準進行分析。以國家公務員錄用為例，公務員的素質(zhì)構(gòu)成主要包括知識素質(zhì)、能力素質(zhì)、心理素質(zhì)、政治素質(zhì)、道德素質(zhì)、身體素質(zhì)和資格素質(zhì)等。其中，身體素質(zhì)和資格素質(zhì)相對直觀，而加強知識素質(zhì)、能力素質(zhì)、心理素質(zhì)、道德素質(zhì)的任務則會更加艱巨，這也是公路路政執(zhí)法崗位所要求的核心素質(zhì)。

對應公路路政執(zhí)法過程中的難點不難看出，其職業(yè)素質(zhì)訴求就是厘清對公路路政執(zhí)法人員知識素質(zhì)、能力素質(zhì)、心理素質(zhì)和道德素質(zhì)中的核心要素。第一，從知識素質(zhì)的角度而言，路政執(zhí)法崗位要求掌握政治學知識、法學知識、行政管理學等一般知識，也要求掌握路政執(zhí)法專業(yè)知識，但核心內(nèi)容是路政執(zhí)法所要求的法律知識。如公路肇事?lián)p壞路產(chǎn)逃逸案件、自由裁量權(quán)的掌控等。第二，從能力素質(zhì)的角度而言，路政執(zhí)法崗位要求具備較強的觀察力、記憶力、理解力、分析力、邏輯思維能力，更要具備學習能力、應變能力、人際溝通能力、計劃執(zhí)行能力等，但核心內(nèi)容是路政執(zhí)法更強調(diào)學習能力。如如何更好掌握執(zhí)法“硬件”使用、崗位所要求必備的新知識等。第三，從心理素質(zhì)的角度而言，路政執(zhí)法崗位要求具備的心理素質(zhì)主要包括情緒穩(wěn)定性、進取性、自信心、樂群性、主動性、責任性等，核心內(nèi)容是路政執(zhí)法所要求的責任性。如公路路產(chǎn)損失賠償?shù)龋欠衲苡y而上。第四，從道德素質(zhì)的角度而言，其主要要素包括人生觀、價值觀、敬業(yè)精神、服務精神、廉政勤政作風等，路政執(zhí)法崗位要求核心要素是敬業(yè)精神。

（三）加強公路路政執(zhí)法人員素質(zhì)建設的幾點思考

第一，把提高路政執(zhí)法人員的法律專業(yè)知識水平作為提升知識素養(yǎng)的首要任務。路政執(zhí)法作為國家行政執(zhí)法的一個重要組成部分，除具有行政執(zhí)法的普遍性外，還有一定的行業(yè)特殊性，即要求從事該專業(yè)的執(zhí)法人員具備一定的法律知識、公路法規(guī)知識、公路工程專業(yè)知識。根據(jù)路政執(zhí)法崗位的性質(zhì)和特點，路政執(zhí)法人員要積極學習《公路法》《行政處罰法》《行政許可法》等等。第二，以增強學習能力為抓手，切實提升路政執(zhí)法人員的能力素質(zhì)。在信息化高速發(fā)展的今天，新事物、新情況和新問題層出不窮。公路路政執(zhí)法人員面對的執(zhí)法相對人更加復雜：市場主體多元化、行業(yè)業(yè)態(tài)多樣化、執(zhí)法相對人的文化素質(zhì)和法律維權(quán)意識越來越強。因此，勝任公路路政執(zhí)法崗位，要求路政執(zhí)法人員執(zhí)法依據(jù)的法律法規(guī)越來越精細化、執(zhí)法手段越來越智能化、執(zhí)法方式越來越人性化。客觀而言，路政執(zhí)法人員能否自如應對復雜的執(zhí)法相對人，熟練拿捏執(zhí)法依據(jù)、手段和方式，其主要對策就是樹立“終身學習”的理念，以增強學習能力為抓手，“干什么，學什么，缺什么，補什么”，不斷提升自己的能力素質(zhì)?！扒趭^好學、學以致用”，才能不斷豐富公路路政執(zhí)法的知識儲備、及時更新路政執(zhí)法的有關(guān)法律法規(guī)和政策、逐步提升公路路政執(zhí)法必須掌握的現(xiàn)代科學文化知識，做到學以致用，用以促學，真正把學習的體會和成果及時轉(zhuǎn)化為謀劃工作的思路和提升工作水平的能力。[4]第三，強化路政執(zhí)法人員的責任意識。在路政執(zhí)法中要迎難而上，主動與公安交警、國土、環(huán)保等有關(guān)部門聯(lián)系，建立齊抓共管工作網(wǎng)絡，有效運用行政、經(jīng)濟和法律手段，充分發(fā)揮各部門的職能作用，積極有效維護公路權(quán)益。第四，要有甘愿奉獻的敬業(yè)精神。倡導富強、民主、文明、和諧、自由、平等、公正、法治、愛國、敬業(yè)、誠信、友善的社會主義核心價值觀。社會主義核心價值觀立足國家、社會、個人三個維度，正確回答了我們所要確立的國家價值、社會價值和個人價值。強調(diào)敬業(yè)精神，是公路路政執(zhí)法人員所處的客觀環(huán)境決定的，工作環(huán)境比較艱苦、工作時間不確定、工作內(nèi)容復雜繁瑣，在路政執(zhí)法過程中還要面對形形色色的誘惑。作為一名合格的公路路政執(zhí)法人員，要甘愿奉獻，不計得失，牢固樹立奉公守法、執(zhí)法為民、法律至上的執(zhí)法理念，在執(zhí)法工作中率先垂范做到自重、自省、自勵、自警，牢記堅持依法行政、堅持秉公執(zhí)法、堅持文明執(zhí)法、堅持執(zhí)法為民，帶頭倡導正確的道德標準和價值觀念，才能說服人，感動人，教育人，鼓舞人。[5]同時，路政執(zhí)法人員還要通過各種途徑努力提升自己的責任意識、法治意識和綜合素質(zhì)，不斷端正執(zhí)法動機，規(guī)范執(zhí)法行為，做到經(jīng)濟處罰與宣傳教育和諧結(jié)合。

[1] 陳麗娜.關(guān)于路政管理若干問題的分析及對策[J].河北交通科技，2009(3).

[2] 張玉梅.吉林省高速公路路政管理研究[D].長春：吉林大學，2010.

[3] 陳效林.交通執(zhí)法自由裁量權(quán)的規(guī)制[D].長沙：湖南師范大學，2010.

[4] 姜國寶.關(guān)于加強交通執(zhí)法人員作風建設的思考[J].學理論，2010(10).

[5] 王同蘭.提高交通執(zhí)法人員素質(zhì)之我見[J].大陸橋視野，2009(3).