葉 敏

（河南省駐馬店市國土資源局，河南駐馬店463000）

一、土地差別化供應的內容及意義

2008年以來，國土資源部積極探索實行土地差別化管理的方法，考慮從優(yōu)化計劃指標體系,改進指標分解方法，落實計劃獎懲措施等方面完善土地利用計劃差別化管理。所謂土地差別化供應，即重點按照各地區(qū)的土地資源供應現(xiàn)狀、規(guī)劃執(zhí)行情況、固定資產(chǎn)投資和補充耕地等因素，經(jīng)綜合測算，科學分解和下達計劃指標。各地的發(fā)展階段、資源稟賦不同，需要針對不同地區(qū)制定并實施有差別的土地利用和管理政策，引導土地資源實現(xiàn)更合理的利用。實施土地差別化管理的根本目的是保證土地資源對社會經(jīng)濟發(fā)展的可持續(xù)供應，針對地區(qū)發(fā)展的不同情況，協(xié)調經(jīng)濟增長與建設用地擴張的關系。一方面，差別化土地新政是當前土地供需矛盾下的必然選擇，可以通過差別化的土地利用結構來調整經(jīng)濟結構，平衡區(qū)域發(fā)展；另一方面，差別化土地新政還可以促進土地的節(jié)約集約利用，確保“18億畝耕地紅線”。

二、駐馬店的現(xiàn)狀

（一）駐馬店加快推進城鎮(zhèn)化進程

駐馬店轄九縣一區(qū)（汝南、平輿、新蔡、上蔡、西平、遂平、確山、正陽、泌陽縣和驛城區(qū)）及工業(yè)集聚區(qū)、裝備產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)2個特設區(qū)，190個鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道辦事處，面積1.5萬平方公里。駐馬店的城鎮(zhèn)化建設始終堅持以新型城鎮(zhèn)化為引領，加強規(guī)劃、建設與管理，2012年年底全市城鎮(zhèn)化率達33.4%，較上年提高1.9個百分點。按照“一中心五組團”和建設山水園林、生態(tài)宜居城市的要求，認真做好各項規(guī)劃修編。中心城區(qū)實施了一批基礎設施項目，完成投資33.9億元，增長78.4%，建成區(qū)面積接近70平方公里。新型農(nóng)村社區(qū)建設穩(wěn)步推進，全市新開工建設新型農(nóng)村社區(qū)51個，其中萬人社區(qū)1個，5000人社區(qū)30個。積極創(chuàng)新投融資、土地利用、人力資源保障機制，土地整治、集約節(jié)約用地水平不斷提高，建設用地需求得到較好保障。

（二）駐馬店市固定資產(chǎn)投資現(xiàn)狀

隨著駐馬店城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，固定資產(chǎn)投資也快速增長，由此帶來的供地壓力也越來越大。2012年全社會固定資產(chǎn)投資895.15億元，比上年增長21.7%。其中，固定資產(chǎn)投資（不含農(nóng)戶）817.58億元，增長23.4%。各行業(yè)固定資產(chǎn)投資完成情況：農(nóng)林牧漁業(yè)投資額305 653萬元，增長11.2%；工業(yè)投資額4 362 062萬元，增長33.9%；租賃和商務服務業(yè)投資額107577萬元，增長726.9%；科學研究和技術服務業(yè)投資額26136萬元，增長187.5%；房地產(chǎn)業(yè)投資額2309499萬元，增長8.5%。2012年房地產(chǎn)開發(fā)投資168.23億元，比上年增長16.2%。其中，住宅投資143.02億元，增長12.8%。房屋施工面積1 616.9萬平方米，增長6.3%。全年固定資產(chǎn)投資在建項目1503個，其中億元以上項目383個。

（三）駐馬店市土地供應現(xiàn)狀

駐馬店市國土部門認真落實重點項目用地聯(lián)審報批工作機制，對重點項目用地提前介入，主動服務，為各類省市重點項目開辟“綠色通道”，落實“專人、定責、限時、從速”工作要求，有效地提高了服務質量和審批效率。一是2012年在省下達全市用地計劃指標不足5 000畝的情況下，通過積極爭取，全市上報審批各類項目建設用地超過4萬畝。二是針對城市建設過程中出現(xiàn)的政策瓶頸問題，研究出臺多項基礎政策，修訂完成了《駐馬店市征地青苗及地上附著物補償標準》《駐馬店市征地區(qū)片綜合地價》，出臺了《關于加強中心城區(qū)拆遷失地群眾安置辦法》，從而使城市建設遇到的問題有了解決的辦法和依據(jù)，助推了城市項目建設。三是深入推進土地資本運營，不斷擴大土地招拍掛出讓和有償使用范圍，全年供應土地1.63萬畝，出讓土地面積1.18萬畝，出讓合同價款46.01億元。其中市本級出讓土地85宗，總面積5 926畝，應收土地出讓價款16.9億元，為全市經(jīng)濟增長和城市建設提供了有力支撐。

三、駐馬店市新型城鎮(zhèn)化建設中存在的問題

雖然2012年全市城鎮(zhèn)化率超過33.4%，但仍低于全省8.8個百分點，低于全國19.7個百分點，與全省相比還有一定差距。在縣城和小城鎮(zhèn)建設中確實還存在不少的現(xiàn)實困難和問題。

（一）城鎮(zhèn)規(guī)劃相對滯后，管控作用未能發(fā)揮

一是九縣一區(qū)中心城區(qū)的新一輪城市總體規(guī)劃（2010-2030）修編工作已完成了報批或匯報稿，鄉(xiāng)級詳細規(guī)劃正在進行編制。同時，不管過去還是現(xiàn)在，控制性詳規(guī)的編制覆蓋率很低，這樣就不可避免地影響到項目修建性詳規(guī)編制的科學性，也對規(guī)劃的嚴格執(zhí)行留了隱患。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設規(guī)劃的編制仍是一個薄弱環(huán)節(jié)。尤其是2012年4月省住建廳頒布《新型農(nóng)村社區(qū)建設實施辦法》后，而有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃都必須進行調整或重新編制。三是小城鎮(zhèn)建設規(guī)劃管制力度不夠。規(guī)劃執(zhí)行不力，有很大的隨意性。存在上述問題的主要原因是領導重視不夠，對小城鎮(zhèn)的整體建設規(guī)劃沒有擺上應有的位置。與此相連，也就不可避免地存在著規(guī)劃編制經(jīng)費投入不足和規(guī)劃管理隊伍薄弱等問題。據(jù)統(tǒng)計，目前我市現(xiàn)有在編規(guī)劃管理人員僅有130余人，有三分之一為非相關專業(yè)，其中約80人集中在市級的四個管理部門，九個縣平均只有6人。而且多數(shù)縣沒有獨立的規(guī)劃管理部門。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)這個層面，“村鎮(zhèn)建設發(fā)展中心”基本沒有規(guī)劃管理專業(yè)人才，很難切實履行規(guī)劃管理職能。

（二）城鎮(zhèn)化建設用地供求矛盾比較突出，保障壓力大

據(jù)了解，按照縣城和小城鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)劃，到2020年，各縣城和小城鎮(zhèn)的規(guī)模至少還要擴大1/3，縣城每年將增加兩平方公里。根據(jù)近年用地需求情況看，預計全市“十二五”期間每年用地需求大致在4-5萬畝之間，而省里每年分配的新增建設用地指標不足5000畝，即使積極爭取每年最多可達一萬多畝，用地缺口很大。從這次調研情況看，各縣普遍反映用地緊缺，由于沒有用地指標，各縣區(qū)只能靠內涵挖潛來解決項目用地。與此同時，各縣城和小城鎮(zhèn)又普遍存在土地利用率不高的問題，如縣城立體空間利用不足，城中村、棚戶區(qū)大量存在，城市的平均容積率偏低；城鎮(zhèn)用地規(guī)模、結構布局和功能定位不合理。城鎮(zhèn)建設用地指標緊缺與相當一部分存量土地長期閑置或低效利用的現(xiàn)象同時存在，形成巨大反差。

（三）城鎮(zhèn)建設監(jiān)管不力，低效利用土地現(xiàn)象嚴重

近年來實施土地整理，土地開發(fā)，建設用地復墾，雖然耕地面積增加了，但小城鎮(zhèn)低效利用土地的現(xiàn)象還很嚴重。一是舊鎮(zhèn)區(qū)已經(jīng)成為集鎮(zhèn)土地低效利用的主要方面。舊鎮(zhèn)區(qū)內存在大量一戶一宅和低層建筑，房屋破舊不堪，長期空置，土地容積率極低，但要真正改造難度很大。二是農(nóng)村居民居住面積增加。居民點布局散亂，影響村容村貌。農(nóng)民居民點的傳統(tǒng)模式?jīng)Q定了居民點的分散布局零亂，占用土地面積大。

四、駐馬店市新型城鎮(zhèn)化體系建設的目標

到2015年，全市城鎮(zhèn)化率達到40%，年均提高2個百分點左右。中心城市建成區(qū)面積接近100平方公里，常住人口接近100萬人；駐馬店新區(qū)規(guī)劃建設初見成效；“一中心五組團”向心發(fā)展的格局基本形成；縣城建成區(qū)面積、常住人口每年分別新增兩平方公里和兩萬人，西平、上蔡、平輿、泌陽、汝南建成區(qū)面積達到25平方公里以上，人口20萬以上，其他縣城建成區(qū)面積達到20平方公里以上，人口18萬以上；重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設加速推進，公共服務設施建設向農(nóng)村延伸，全市建制鎮(zhèn)建成區(qū)面積達到100平方公里以上；新型農(nóng)村社區(qū)建設加快推進，聚集人口100萬以上，戰(zhàn)略基點地位更加突出，新型城鎮(zhèn)化引領帶動作用取得明顯成效。

到2020年，全市城鎮(zhèn)化率達到50%以上。中心城市建成區(qū)面積達到150平方公里，人口接近150萬；各縣建成區(qū)面積達到30平方公里，人口25萬以上；各建制鎮(zhèn)建成區(qū)面積超過200平方公里；新型農(nóng)村社區(qū)集聚人口超過200萬人；城鄉(xiāng)規(guī)劃建設管理水平明顯提升，基礎設施和公共服務設施更加完善，城鎮(zhèn)面貌顯著改變，綜合承載能力明顯增強；具有駐馬店鮮明特色的新型城鎮(zhèn)體系基本建成。

五、加快城鎮(zhèn)化建設中差別化供地的意見和建議

抓好中原經(jīng)濟區(qū)建設先行先試政策機遇，推進土地管理制度改革，堅持“有保有壓、區(qū)別對待”的差別化供地政策，優(yōu)先保障市、縣重點項目、城市基礎設施、公用事業(yè)用地，確保年度計劃指標高效、合理使用，促進經(jīng)濟結構調整和新型城鎮(zhèn)化建設。以保護耕地、保障發(fā)展、提高土地利用效率為根本，深化土地管理制度改革，多策并舉，破解土地制約難題。

（一）強化規(guī)劃龍頭地位，引領新型城鎮(zhèn)化建設

堅持城市建設、規(guī)劃先行原則。城鎮(zhèn)建設必須以科學合理的規(guī)劃指導建設、引領建設?？朔l(fā)展模式上的簡單化和粗放型。

1.加快形成完整的規(guī)劃體系。一是確立新的城鎮(zhèn)規(guī)劃理念。要立足當前、著眼長遠，突出規(guī)劃的前瞻性，確立持續(xù)發(fā)展的理念；要圍繞優(yōu)化空間發(fā)展布局、綜合利用土地資源和推動經(jīng)濟社會協(xié)調發(fā)展，確立統(tǒng)籌兼顧的理念；要充分考慮人與自然、生態(tài)環(huán)境的和諧、歷史文化與現(xiàn)代文明的融合，確立和諧發(fā)展的理念；要在注重學習借鑒的同時，廣泛聽取社會各界的意見，確立廣開言路的理念；要解放思想、轉變觀念，確立改革創(chuàng)新的理念。二是進一步優(yōu)化頂層設計。著眼構建覆蓋城鄉(xiāng)的新型城鎮(zhèn)化體系，按照未來新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的總體走向和現(xiàn)實需要，突出頂層設計，著眼推動可持續(xù)發(fā)展，科學制定和完善新型城鎮(zhèn)化總體發(fā)展規(guī)劃，明晰中心城市、縣城、小城鎮(zhèn)和新型農(nóng)村社區(qū)建設定位和發(fā)展目標，引領新型城鎮(zhèn)化高品位、高層次發(fā)展。三是認真做好各項規(guī)劃修編。其一，按照省委、省政府推動城鎮(zhèn)化進程工作部署，堅持把中心城區(qū)建設成為區(qū)域性中心城市，編制185平方公里的駐馬店市城市總體規(guī)劃大綱。把新區(qū)規(guī)劃為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、三次產(chǎn)業(yè)協(xié)調發(fā)展，經(jīng)濟、人居、生態(tài)互補的復合型功能區(qū)域。在空間布局上，主要按照與城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃“三規(guī)合一”的要求，規(guī)劃了綜合服務功能區(qū)（含商務中心區(qū)）、行政教育科研區(qū)、生態(tài)旅游區(qū)、生態(tài)居住區(qū)、高效設施農(nóng)業(yè)示范區(qū)等功能區(qū)。其二，根據(jù)總規(guī)修編的實際，啟動多項專項規(guī)劃的編制。編制駐馬店職教園區(qū)整體發(fā)展規(guī)劃、中心城區(qū)燃氣專項規(guī)劃、中心城區(qū)污泥處理處置專項規(guī)劃、中心城區(qū)環(huán)衛(wèi)設施專項規(guī)劃。其三，加大市中心城區(qū)控制性詳細規(guī)劃的編制力度，使中心城區(qū)詳細性規(guī)劃的覆蓋率達到93%；其四，根據(jù)當?shù)靥厣幹凄l(xiāng)鎮(zhèn)的總體規(guī)劃、縣（區(qū)）域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃和行政村建設規(guī)劃。例如編制確山縣竹溝鎮(zhèn)、汝南縣汝寧鎮(zhèn)、遂平縣嵖岈山鎮(zhèn)歷史文化名鎮(zhèn)保護規(guī)劃。

2.注重城鎮(zhèn)規(guī)劃的質量。一是注重長遠。對城鎮(zhèn)布局的規(guī)劃，對城鎮(zhèn)路網(wǎng)、園林綠化、公共服務設施等規(guī)劃要著眼適應經(jīng)濟社會快速發(fā)展的需要，既要照顧眼前，更要立足長遠，堅持高起點規(guī)劃，確保今后30年甚至更長的時期不落后。二是體現(xiàn)特色。以“深化中心城區(qū)規(guī)劃、完善城鎮(zhèn)總體規(guī)劃、加快新型農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃”的總體思路，按照“一中心五組團”和建設山水園林、生態(tài)宜居城市的要求，認真做好規(guī)劃。三是打造亮點。在全面提升規(guī)劃標準的同時，應重視城市標志性地帶、標志性景觀、標志性建筑的規(guī)劃，努力打造城市建設的亮點。

3.著力抓好土地利用總體規(guī)劃與數(shù)據(jù)庫建設，為特色小城鎮(zhèn)發(fā)展拓展用地空間。按照“更新基數(shù)、增量不變、結構調整、優(yōu)化布局”的總體要求，圍繞市委、市政府經(jīng)濟發(fā)展思路，把規(guī)劃調整重點放在了“一中心五組團”規(guī)劃建設方面，采取區(qū)位調整、指標挖潛和拓展城市周邊用地空間等措施，使土地利用總體規(guī)劃成果與地籍二調數(shù)據(jù)對接，建立規(guī)劃數(shù)據(jù)庫及規(guī)劃成果備案。

4.加大規(guī)劃的執(zhí)行力度。一是建立完善規(guī)劃管理機制。嚴格落實《規(guī)劃法》，結合實際，制定具有可操作性的制度規(guī)定。建立完善“規(guī)劃一張圖、審批一支筆、建設一盤棋、管理一個法”的管理機制，維護規(guī)劃的嚴肅性，下大力解決規(guī)劃變更隨意性大的問題。二是加大對規(guī)劃執(zhí)行的監(jiān)管力度。堅持嚴格執(zhí)法，進一步加大對違規(guī)問題的查處力度，對違章建筑要堅決予以拆除，對規(guī)劃區(qū)域內居民隨意建房、突擊性栽植林木等現(xiàn)象堅決予以制止。建議充分發(fā)揮規(guī)劃委員會的作用，加強規(guī)劃執(zhí)行工作的協(xié)調；整合規(guī)劃、住建、國土、環(huán)保等部門的力量，成立綜合執(zhí)法局，推行集中執(zhí)法、網(wǎng)格化管理，提高規(guī)劃監(jiān)管的綜合性和有效性。

（二）嚴把項目審核審批關

政府要充分利用土地、財政、金融等多種杠桿引導和激勵用地行為，通過政策創(chuàng)新，促進全市土地利用發(fā)展方式的轉變。研究制訂節(jié)約集約用地政策。嚴格執(zhí)行國土資源部和省廳發(fā)布的各類建設項目用地控制指標，嚴格審查和核減項目申請用地規(guī)模，依據(jù)法律法規(guī)，結合實際，以政府名義下發(fā)關于節(jié)約集約用地的有關規(guī)定，開展土地節(jié)約集約利用等課題調查研究，合理確定出讓用地規(guī)模，防止以項目為名圈占屯積土地現(xiàn)象發(fā)生。嚴格控制“兩高一資”（高耗能、高污染、資源性產(chǎn)品企業(yè)）、產(chǎn)能過剩和重復建設的項目，支持科技創(chuàng)新、節(jié)能環(huán)保、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和重大基礎設施建設。

（三）節(jié)約集約用地，有序推進工業(yè)園區(qū)建設

一是優(yōu)化結構布局。堅持“布局集中、產(chǎn)業(yè)集聚、用地集約”的原則發(fā)展工業(yè)園區(qū)，防止無序發(fā)展，盲目圈地現(xiàn)象。對全市12個產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)根據(jù)產(chǎn)業(yè)特點進行分類，形成產(chǎn)業(yè)結構與土地資源的合理配置。園區(qū)要上檔升級，對項目吸附力不強、基礎條件差、產(chǎn)業(yè)特色不鮮明的園區(qū)該撤的撤、該并的并。二是鼓勵工業(yè)用地提高容積率。鼓勵園區(qū)規(guī)劃建設多層標準廠房，以開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)和產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)為重點，落實鼓勵政策，積極推進標準廠房的建設和使用，對適合使用標準廠房的項目，不許單獨供地。三是發(fā)揮示范帶動作用。按照土地供應向園區(qū)集中的原則，工業(yè)項目一般不得在園區(qū)外規(guī)劃和供應土地；提高園區(qū)項目準入門檻，嚴格控制“三率”，綜合利用配套設施；總結推廣驛城區(qū)等地發(fā)展工業(yè)園區(qū)的經(jīng)驗，提高園區(qū)土地的綜合利用效率；要建立有序的退出機制，在土地出讓合同上約定土地用途和投入、產(chǎn)出指標，一旦違約要進行清理。

（四）加大土地綜合整治，挖潛存量建設用地

一是加大城區(qū)內改造。重點加大對破產(chǎn)倒閉企業(yè)占地和城中村、棚戶區(qū)、舊城區(qū)等低效使用土地的盤活挖潛力度，提高土地利用效率。二是加強領導。農(nóng)村土地綜合整治是一項系統(tǒng)性、全局性工作。涉及到農(nóng)業(yè)和工作諸多領域。要進一步建立健全政府主導，國土部門搭建平臺，相關部門各司其職協(xié)調聯(lián)動的工作機制。三是多元籌資。增加財政資金投入，提高農(nóng)民住房拆遷補償標準。鼓勵農(nóng)民自籌資金，積極探索金融、工商、民營資金投入農(nóng)村土地綜合整治和新農(nóng)村建設的模式和途徑，引導社會資本通過市場化運作參與農(nóng)村土地綜合整治項目建設。四是國土部門統(tǒng)籌協(xié)調縣級政府組織做好各類規(guī)劃的銜接工作，杜絕重建設、輕拆舊，重城鎮(zhèn)、輕農(nóng)村，單一解決城鎮(zhèn)建設用地供需矛盾現(xiàn)象。五是完善工作機制。實行“一張圖”管理，加快進行項目區(qū)數(shù)據(jù)庫建設，建立完善農(nóng)村土地綜合整治項目在線備案制度，實現(xiàn)拆舊區(qū)、安置區(qū)、建新區(qū)信息的統(tǒng)一管理，應向社會公示，接受社會監(jiān)督。六是推進農(nóng)村宅基地綜合整治。根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有基礎設施、自然環(huán)境、人口數(shù)量等現(xiàn)實因素，在市域東部的汝南、平輿、新蔡、正陽等平原縣原則上一個行政村整合為一個建新區(qū)，在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府所在地建設中心集鎮(zhèn)，在市域西部的泌陽、確山、遂平等山區(qū)、丘陵縣域，根據(jù)實際情況確定建新區(qū)。

（五）扎實開展人地掛鉤試點工作

人地掛鉤工作有效緩解建設用地供需突出矛盾，引導城鄉(xiāng)用地結構調整和布局優(yōu)化，推進土地集約節(jié)約利用，促進城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展。政府應成立人地掛鉤工作領導小組，制定人地掛鉤工作實施意見、人地掛鉤資金管理和節(jié)余指標使用交易管理辦法，確定人地掛鉤試點縣，形成“政府主導、鄉(xiāng)村實施，國土搭臺、部門聯(lián)動，項目融資、基金收購，一村一策、市場運作”的模式。根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有基礎設施、自然環(huán)境、人口數(shù)量等現(xiàn)實因素，因地置宜地推進人地掛鉤工作有序開展。已驗收的建設用地指標，可以在土地交易平臺進行交易，所得資金又可用來支持新農(nóng)村社區(qū)建設。建立土地綜合整治節(jié)余建設用地指標有償使用制度。推進土地交易和土地流轉，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場和市、縣、鄉(xiāng)、村四級土地流轉服務體系。