○陶暉

（湖北第二師范學院圖書館 湖北 武漢 430205）

從上世紀80年勃興發(fā)展至今，民辦高校的發(fā)展，增加了社會高等教育機會供給，緩解了我國高等教育資源短缺和民眾日益增長的高等教育需求之間的矛盾，減輕了政府舉辦高等教育的負擔。更為重要的是民辦高校每年為各行各業(yè)的發(fā)展輸送了數(shù)以百萬計的高素質的實用技術人才，同時為社會提供了近40萬個就業(yè)崗位。盡管民辦高校的發(fā)展為國家作出了巨大貢獻，《民辦教育促進法》和《民辦教育促進法實施條例》頒布已十多年了，各地政府也出臺了包括地方立法等鼓勵民辦教育發(fā)展的一些政策舉措，但是受出生人口的減少、教育市場的對外開放等多種因素的影響以及民辦高校先天的不足，我國民辦高校的發(fā)展面臨生源不足、教師隊伍不穩(wěn)定、經(jīng)費短缺、投資人投資動力不足等諸多困撓，生存和發(fā)展都困難重重。據(jù)我們的調查，某省70%的民辦高校在萎縮，迫切需要政府放開高等教育市場，盡可能以市場的力量發(fā)展高等教育事業(yè)，將市場配置教育資源的功能放在基礎性地位，營造高等教育市場公平競爭的環(huán)境，像扶持民營經(jīng)濟和中小微企業(yè)發(fā)展一樣，扶持民辦高校的發(fā)展，解放教育生產(chǎn)力，加快我國高等教育發(fā)展，滿足人民群眾接受高質量高等教育的需求，加速我國人力資本集聚，為國家綜合實力和國際競爭力的提升作出貢獻。

一、民辦高校發(fā)展中遭遇的不公平待遇

1、法律地位不平等

在法治社會，法律地位上的平等是民辦高等教育追求現(xiàn)實公平的基本保障。沒有法律法規(guī)上的平等，現(xiàn)實層面的平等就無從談起。稅費待遇、土地征用待遇、師生權益、學校財務信息公開等是對民辦高校生存發(fā)展至關重要的問題，也是考察民辦高校法律地位的重要觀察點。

稅費問題對民辦高校的發(fā)展具有很強的調節(jié)作用。根據(jù)《民辦教育促進法》第46條、第47條的規(guī)定和《民辦教育促進法實施條例》第38條的規(guī)定，捐資辦學的民辦高校和出資人不要求取得合理回報的民辦高校，依法享受與公立高校同等的稅收及其他優(yōu)惠政策。出資人要求取得合理回報的民辦學校也應享受相應的稅收優(yōu)惠。具體政策由財政部、稅務部門會同教育部制定。2009年3月，財政部、國家稅務總局發(fā)布《關于教育稅收政策的通知》。從這個通知和相關法規(guī)來看，民辦高校與公立高校在稅收待遇方面的差別不小。雖然兩類高校在關稅、增值稅、印花稅、耕地占用稅、契稅等方面享有同等待遇，但在營業(yè)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅、個人所得稅、企業(yè)所得稅的待遇問題上民辦高校明顯處于不利地位，應征稅項目遠遠多于公辦高校。在實踐中，大部分地區(qū)還存在稅收部門對公立高校管理偏松而對民辦高校管理從嚴的現(xiàn)象。從稅費相關法律法規(guī)及其實施來看，目前民辦高校明顯沒有與公辦高校處于平等地位。

土地是學校創(chuàng)辦、經(jīng)營和運行的重要物質基礎。我國教育行政部門對高校的評估有一個生均用地的指標。在現(xiàn)行法律框架下，民辦高校與公立高校在土地使用方面可享受的待遇更為不平等。《民辦教育促進法》和《土地管理辦法》關于民辦學校土地征用的規(guī)定不清晰具體，只是表明了政府支持民辦教育發(fā)展的態(tài)度和立場。各地出臺的相應地方法規(guī)的差異也很大。有些地區(qū)明確規(guī)定民辦學校享受與公立學校一樣的土地征用優(yōu)惠政策，如浙江、江西、遼寧等??；有些地方規(guī)定民辦教育用地按照公益事業(yè)用地辦理，如安徽、青海等省；還有的地方如陜西、新疆等地則提出為民辦教育提供土地征用方面適當?shù)膬?yōu)惠。但從總體上來看，地方政府更愿意為公立高校提供土地征用方面的支持，而對民辦高校的支持度相對低了很多。

師生權益問題是衡量教育公平的重要觀察點?！睹褶k教育促進法》和《民辦教育促進法實施條例》中均規(guī)定了民辦學校師生與公立學校的師生享有相同的權益，但是法律法規(guī)原則性，缺乏從勞動關系、福得待遇、合法權益、專業(yè)發(fā)等方面有明確執(zhí)行主體和可操作性細則的規(guī)定，造成法律法規(guī)空懸，相關規(guī)定不能為民辦學校師生帶來切實保護的問題?，F(xiàn)實生活中民辦學校教師工作任務重壓力大，但其能享受的權益明顯與公立學校教師不對等；民辦高校的學生大都不是社會富貴家庭的子弟，他們交的學費比公立學校高，但卻無法享受到比公立高校質量更高的教育服務，也無法擁有和公立高校在校生相同的權益。例如貧困生補助比例民辦高校比公辦學校低。全國高職院校技能競賽民辦高校獲得的參賽資格明顯低于公辦高職院校。民辦高校師生權益與公辦高校師生權益不對等這是民辦高校教育不公平地位的重要反映。

民辦教育定位不倫不類?！睹褶k教育促進法》第3條規(guī)定“民辦教育事業(yè)屬于公益事業(yè)”。這一規(guī)定與我國民辦教育實際情況嚴重不符。全國人大教科文衛(wèi)委員會的一項調查表明，只有10%投資辦教育的機構或個人是出于公益性目的，90%是要有營利回報的。不贏利誰愿意投資辦教育。我國有個很奇怪的現(xiàn)象，創(chuàng)造物質財富的企業(yè)家能受到社會的尊重，但重點在為國家人力資本聚集作貢獻的民辦教育舉辦者卻難得到社會的認同。雖然《民辦教育促進法》也規(guī)定了民辦學?？梢詮霓k學收入中取得合理回報，但隨后頒行的《實施條例》對出資人取得合理回報的條件、計算因素等進行了控制，并要求民辦學校將自己歸入要求取得合理回報的學校要在學校章程中明示，并且在確定出資人取得回報的比例前向社會公布學校與其辦學水平和教學質量有關的材料和財務狀況，同時規(guī)定取得合理回報的民辦學校和出資者必須納稅。這一規(guī)定嚴重限制了民辦學校的出資者獲得合理回報的權利，而且要向取得合理回報的民辦高校征收企業(yè)所得稅。這在很大程度上限制了舉辦者的后續(xù)投入和其他資金進入。高校教學和財務情況向社會公開不是不可以，但要公開應該是所有高校都公開。試問公立高校從辦學收入中有沒有取得回報，他們?nèi)〉没貓蟮谋壤⑺麄兊霓k學水平、教學質量和財務狀況有法律法規(guī)要求他們公開嗎？相關法律條款的約束，逼得有些投資者選擇隱蔽的手段暗中營利，造成一些民辦高校辦學質量不高、專業(yè)設置無特色、內(nèi)部管理失衡、招生管理混亂的現(xiàn)象。

綜上所述，我國民辦教育法律法規(guī)需要進一步規(guī)范完善。良法是善治的前提。中國共產(chǎn)黨的十八屆四中全會通過了全面依法治國的決定。依法治國在高等教育領域本質的要求就是依法治教。正是由于法律法規(guī)上的不完善，缺乏操作性，到使現(xiàn)實中很多因素阻礙了民辦高等教育健康有序的發(fā)展。法律地位的不平等是制約民辦高校發(fā)展的最大瓶頸。

2、教師待遇不平等

教師是教育質量最重要的保障。教師的穩(wěn)定是目前困擾民辦高校發(fā)展的核心問題之一?！睹褶k教育促進法》和《民辦教育促進法實施條例》中都規(guī)定，民辦學校的教師同公立學校教師享受相等的法律地位和權利。但是沒有規(guī)定由哪些部門和機構來保障民辦學校教師的權益，致使這些法律沒有執(zhí)行力。實際生活中民辦高校教師的權益問題，勞動部門、人事部門、教育部門、工商部門都不管。近幾年，政府不斷加大對公辦教育的投資，公辦高校教師的工資水平持續(xù)上漲，高校教師成為社會上的高薪階層。但民辦高校教師的工資增長要受到學校收入的影響，在生源減少的情況下，加工資的希望不大。更動搖民辦高校教師隊伍軍心的是民辦高校教師基本上參加的是企業(yè)養(yǎng)老保險而公辦高校教師都參加的是事業(yè)單位養(yǎng)老保險。在現(xiàn)行社會保障體制下，民辦高校教師退休后領取的養(yǎng)老金只有相同資歷的公辦學校教師的一半。有關專家曾經(jīng)測算過，綜合考慮工作時間、工作壓力、五險一金等多種因素，民辦高校教師工資達到公辦高校教師工資兩倍以上時，民辦高校教師崗位在經(jīng)濟上才對人才有足夠的吸引力。

除了經(jīng)濟收入外，民辦高校教師的外部成長環(huán)境也不理想。民辦高校教師在校內(nèi)工作量大，完成教學教育工作任務就讓人疲于奔命了，基本上無暇去接受繼續(xù)教育或進行科學研究。即使有人頂著工作壓力以犧牲休息時間透支身體健康為代價從事教學研究、科學研究，在項目申報或成果評審方面，民辦高校教師也不能獲得與公辦高校平等的機會。很多由政府出錢的科研項目、教師在職培訓和進修，民辦高校教師都很難有機會享受。湖北省某民辦高校被新浪教育等機構評為全國十大優(yōu)秀民辦高校，該校舉全校之力進行了一項為期數(shù)年的“高校成功素質教育”人才培養(yǎng)模式改革，取得了良好的效果，項目也通過了教育部的驗收。但從始至終沒有得到任何財政經(jīng)費支持。2010年該校成為全國高等教育改革試點單位，2013年被湖北省教育遴選為試點學院，教育廳列支了63萬元支持該校改革試點，但到了財政廳經(jīng)費不批，理由是國有資產(chǎn)不能流失到民辦高校。湖北省教育廳歷來重視高校思政工作，2014年思政經(jīng)費由200萬元極速上升到3000多萬元。但是民辦高校思政教育教學、輔導員班主任等思政工作隊伍建設不能從中得到一分錢的支持。這種無形的限制，讓民辦高校年輕的教師在職稱申報過程中很滿足高級職稱所需的科研條件，壓縮了民辦高校青年教師的成長空間。

由于待遇不公，民辦高校教師隊伍建設困難重重?，F(xiàn)在教師隊伍主要由公辦高校退休教師和剛畢業(yè)的碩士研究生組成，中青年骨干教師斷檔。青年教師，特別是業(yè)務優(yōu)秀的教師流失嚴重。教師隊伍的這種狀況阻礙了民辦高校教育教學質量的提高。

3、招生政策不平等

生源對高校生存和發(fā)展有著直接的影響。政府的招生政策、民辦高校的辦學質量、學費、學生的資助政策、社會對民辦高校文憑的認可度等因素對生源都會產(chǎn)生影響，其中首要的是政府的招生政策。從法律法規(guī)上看，民辦高校同公立高校享受同等的招生權。2008年湖北省為了民辦院校順利完成招生計劃曾將第三批本科生的錄取分數(shù)線從460分降低到410分，讓第三批本科生生源比招生計劃多了10萬人左右，讓當年湖北民辦高校招生生源充足，也滿足了考生和家長接受高等教育的愿望。但面臨生源競爭時，在部分地方，教育行政部門招生政策會明顯向公辦高校傾斜，招生“先公立，再民辦”幾乎是教育部門的慣例。2014年湖北開展技能高考試點，民辦高校沒有一所成為試點單位。

4、政府經(jīng)費資助不平等

沒有充足的辦學經(jīng)費支持不可能辦得出好的高校。民辦高校與公立高校的經(jīng)費來源很不一樣。公立高校的辦學經(jīng)費主要來源于政府財政撥款、教育稅、學雜費、社會各界捐贈、科研項目、校屬企業(yè)等。民辦高校的辦學經(jīng)費則主要來源于創(chuàng)辦者、舉辦者的投資以及學雜費收入。銀行信貸、社會捐贈和政府資助民辦高校很難得到?！睹褶k教育促進法》和《民辦教育促進法實條例》都規(guī)定政府可以設立專項資金，用于資助民辦學校的發(fā)展，獎勵和表彰有突出貢獻的集體和個人，但這個規(guī)定本身就是一個彈性規(guī)定，而且國家并沒有出臺給予民辦學校相關經(jīng)費補助的標準和具體實施辦法，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)政府可能會認真執(zhí)行，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)就可以把這個規(guī)定束之高閣。事實上，公立高校的經(jīng)費來源主要依靠國家的財政撥款，而民辦高校主要靠學費收入。目前民辦高校大多還處在資本原始集累階段，維持高校健康運營的經(jīng)費壓力較大。一種錯誤的傳統(tǒng)觀點認為民辦教育就只能利用社會資金，財政不能給予經(jīng)費資助。但是從根本上說，教育是國家事業(yè)，是民族事業(yè)，無論是義務教育還是非義務教育，無論是公辦教育還是民辦教育，受教育者都是國家的公民，國家有義務保障公民享受平等的教育權。政府為民辦學校提供資助是促進教育機會均等、維護教育公平的有效手段，也是促進公立教育、民辦教育良性競爭，提高教育質量的良好辦法。對民辦高校姓資還是姓社耿耿于懷，不為處在困難中的民辦高校提供財政經(jīng)費支持是一種短視行為，既不利于促進我國教育公平，還會使我國在WTO背景下與發(fā)達國家搶奪我國教育服務市場的競爭中處于劣勢。

二、造成不公平待遇的原因

政府是推進教育公平的主要責任人，對于維護民辦高等教育公平擔負著難以推卸的重要責任。如前所述，當前我國民辦高校發(fā)展遇到的不公平待遇中的大多數(shù)問題都可歸咎為制度本身所存在的缺陷。但更為隱性的問題，也是民辦高校遭遇不公平待遇的癥結所在即教育改革觀念落后。

教育有多重屬性，有人認為它屬于上層建筑，有人認為它屬于社會服務業(yè)。WTO就將教育明確規(guī)定為服務業(yè)。現(xiàn)代公共經(jīng)濟學則認為：教育既能滿足社會發(fā)展需求，給社會帶來收益，又能夠滿足個人發(fā)展需求，給個人帶來收益，因此既具有公共屬性，也具有私人屬性。義務教育主要具有公共屬性，非義務教育既有公共屬性，也有私人屬性。這一觀點為我們提供了應該在不同類別的教育領域中實行不同程度的國家、社會和個人成本分擔，以及教育服務可以由政府、社會組織和市場多途徑生產(chǎn)和供給的理論依據(jù)。這也是我國上世紀90年代高等教育改革——高等教育產(chǎn)業(yè)化的思想支撐。但遺憾的是這次高等教育改革并沒有成功，現(xiàn)代學校制度遲遲不能建立，教育去行政化始終只是一個口號，反而由于亂收費與教育不公等問題備受詬病，讓教育市場化改革成為沒人敢提的禁區(qū)。但人們的思想認識并不能決定事物本身的發(fā)展。中國的教育事實上有了很大的市場化發(fā)展，如學生就業(yè)、教師聘任等市場化改革的成效有目共睹。時至今日，教育是不是一個產(chǎn)業(yè)，教育能不能市場化在教育界仍是一個不明確的問題。這個問題不明確，我國對高等教育特別是民辦高校發(fā)展的政策支持就會搖擺不定。

我國的教育改革遠遠落后于經(jīng)濟改革。我國的經(jīng)濟改革之所以能取得令世人注目的成功，其根本原因在于中國經(jīng)濟選擇了市場化道路，從計劃經(jīng)濟、商品經(jīng)濟一步步向市場經(jīng)濟轉變，逐步建立起現(xiàn)代企業(yè)制度。而反觀我國教育改革，可以看到它沒有明確的方向道路，只是在現(xiàn)有的體制下修修補補而已。方向不明，道路不清，我國的教育依然任重而道遠。正是因為教育改革觀念落后，教育行政部門更注重教育的公益性及其在意識形態(tài)建設上的作用，政府才會對教育大包大攬，身兼教育管理者和主辦者的雙重角色，既越位又缺位，對民辦高校的發(fā)展總是有種種不放心，規(guī)范和引導民辦教育不是立足于服務更多是立足于如何將民辦高校禁錮在行政管束之中，公辦高校不是教育市場的主體而是教育行政管理部門的特保兒，民辦高校系出“民門”，自然難以得到公平待遇。

三、提高民辦高校公平待遇的政策建議

1、消除偏見，理順政府與教育的關系

我國教育改革現(xiàn)已進入了深水期，如何從深層次上調整改革中的利益關系，著力解決教育發(fā)展的動力機制問題是教育深化改革的難點所在。在教育的諸多利益關系中，政府與教育的關系是最為核心的利益關系。理清政府與教育的關系需要我們對教育的多重屬性有一個充分而理性的認識。教育是人類有目的、有計劃、有組織地對培養(yǎng)一個社會或階級所需人才的活動，所以政府天然會重視教育。但教育并不天然屬于政府。從孔子興辦私學以來，我國的傳統(tǒng)是政府只選用人才而不培養(yǎng)人才，雖然歷朝歷代政府都開辦國子檻等教育機構，但真正承擔教育重任的卻是私塾和書院等民間機構?，F(xiàn)代西方大學的誕生更不是由政府組織而是由師生自發(fā)凝聚的結果。牛津大學、劍橋大學、斯坦福大學等等都屬于非政府的自主法人，展現(xiàn)了教育市場的巨大力量。我國民辦高校所遭遇的種種不公平待遇其實都是表象，其根源在于計劃與市場的基本關系問題。正如政府包攬所有的經(jīng)濟事務，反而不能充分調動經(jīng)濟活力一樣，政府包攬教育，往往也是出力不討好，反而會令教育問題重重。網(wǎng)民批評中國只有一所大學，就是教育部大學。政府全部包辦教育讓政府成為事實上最大的壟斷組織。壟斷組織掌控一切資源，天然排斥激烈競爭。因此，理順政府與教育的關系實際上就是經(jīng)濟領域的計劃與市場的關系問題。我國經(jīng)濟改革的成功應該可以為教育改革提供充足的經(jīng)驗與教訓。政府應該是高等教育的主管者而不是主辦者，政府應該充分發(fā)揮教育的市場機制尊重市場，依賴市場，并為我所用。只有在市場機制失靈時，政府才進行有限而有效的調節(jié)。只有在這種體制之下，對民辦高校的偏見和所有制歧視才會逐步消除，民辦高校才可能和公辦高校一樣，成為高等教育市場的平等主體。

2、健全民辦高校管理法制體系

良法是善治的前提。依法治教需要有完善的教育法律體系。雖然《憲法》、《教育法》、《高等教育法》、《民辦教育促進法》、《民辦教育促進法實施條例》等相關法律已賦予民辦高校與公立高校一樣的法律地位，但具體到某一個問題該那個部門實施、如何實施等缺乏具有操作性的詳細規(guī)定。民辦高校所遭遇的諸多不公平待遇與我國相關法律體系不完善有關。提高教育法律法規(guī)的可操作性，消除《民辦教育促進法》等下位法與其上位法《教育法》的沖突應該是我國教育法律修改的一個重要任務。只有有法可依，才能依法行政，才能逐步消除民辦高校發(fā)展過程中人為的有悖于法律的不公平操作。

3、充分發(fā)揮市場機制，加大政府對民辦高校的扶持力度

由于民辦高校具有為社會服務的公共職能，因此政府應該對民辦高校提供資助，扶持民辦高校的發(fā)展。許多西方國家都對私立教育進行了資助。美國政府有“教育券”項目，荷蘭政府對私立學校提供全額資助，德日等國以包括教學研究等項目的形式給私立學校提供直接的大額的經(jīng)費補助，澳大利亞聯(lián)邦和州兩級政府都給私立學校提供相當比例的日常運轉經(jīng)費，英國為私立學校提供包括稅收優(yōu)惠在內(nèi)的多種直接或間接的資助。

我國《民辦教育促進法》也從法律層面對各級政府扶持民辦教育發(fā)展作出了倡議性規(guī)定，但因其并非是一種硬性的規(guī)定和要求，有些地方政府積極支持民辦高校發(fā)展，有些地方政府不但不資助，反而巧立名目強向民辦高校收取“管理費”，使得民辦高校進行公共產(chǎn)品生產(chǎn)的成本得不到合理補償，進一步拉大了民辦高校與公立高校之間的差距。我國應該借鑒發(fā)達國家扶持私立教育的經(jīng)驗和國內(nèi)經(jīng)濟管理部門扶持民營經(jīng)濟發(fā)展的經(jīng)驗，在建立健全法律制度的基礎上，為民辦高校的發(fā)展提供更多更直接有效的資助，比如適當比例的生均經(jīng)費補助。無庸諱言就讀民辦學校的學生家庭絕大多數(shù)不屬于有權有勢階層，如果民辦高校能夠在《民辦教育促進法》的法律框架內(nèi)像公立高校一樣得到政府補助，在市場竟爭機制作用下，為了爭取更多生源，民辦高校的收費還會下降一個與政府補助相當?shù)姆?，實際受益人是廣大人民群眾。又比如政府可以為民辦高校提供專業(yè)教師繼續(xù)教育項目資助、科研項目經(jīng)費資助、教研項目經(jīng)費資助、大學生創(chuàng)業(yè)項目資助等。如果擔心民辦高校舉辦者挪用這些經(jīng)費，政府部門可以加強項目管理和經(jīng)費審計，確保項目經(jīng)費的使用效率；也可以采取以獎代補的形式。項目資助的目的是幫助民辦高校穩(wěn)定教師隊伍，提高辦學質量。這里特別需要提出兩條建議，一是政府應該放開對民辦高校招生指標的限制，教育行政部門只管出臺各個專業(yè)的辦學標準，實現(xiàn)民辦高校招生的市場競爭，讓學生和學長用腳投票，實現(xiàn)民辦高校優(yōu)勝劣汰。二是建議政府應該完全承擔民辦高校思政教育隊伍建設和思政教學的經(jīng)費。如果說怎樣培養(yǎng)人是校長的事，那么培養(yǎng)怎樣的人是黨和政府應該管的事。

4、鼓勵和扶持社會中介組織的建立和發(fā)展

深化教育體制改革，就是要讓市場在教育資源配置中起決定性作用。簡政放權，讓行政部門不要干涉本不該歸政府管理的事宜是深化教育體制改革題中之議。在政府簡政放權，設立教育行政權力清單的過程中，民辦高校必然會面臨依靠自身力量無法承擔的責任和無法解決的問題，這時就需要社會中介組織的介入。社會中介組織應該公平、公正地為民辦高校提供信息、教學質量評估、融資等多種服務并對民辦高校進行充分有效的行業(yè)監(jiān)督。依靠社會中介組織，政府不僅能還民辦高校更多的辦學自主權，還能更好地實現(xiàn)宏觀調控和管理。然而，我國目前教育服務中介組織量少、規(guī)模小，服務能力、公信力都還很弱，政府應該大力扶持社會中介組織的建立和發(fā)展，鼓勵教育研究機構、教育行業(yè)協(xié)會等社會中介機構充分發(fā)揮其組織、評介、監(jiān)督的作用，從而有力地推動民辦高校健康發(fā)展。

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