○丁小玲

（福建省光澤縣財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付中心 福建 南平 354100）

財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付實(shí)現(xiàn)了從預(yù)算分配到資金的撥付使用、銀行的清算到資金與商品勞務(wù)供應(yīng)者結(jié)算等整個(gè)過程的集中支付。從理論上來講，該制度將行政事業(yè)單位的所有財(cái)政資金集中至人民銀行或代理銀行開設(shè)的單一賬戶，預(yù)算單位的財(cái)務(wù)支出需由預(yù)算單位提出申請(qǐng)，經(jīng)國(guó)庫(kù)專門的審核機(jī)構(gòu)審核通過后，由國(guó)庫(kù)賬戶直接對(duì)接商品或勞務(wù)提供方進(jìn)行財(cái)務(wù)的轉(zhuǎn)賬支付。較之過去財(cái)政資金層層下?lián)艿姆绞?，?cái)政國(guó)庫(kù)集中支付制度很大程度上改變了政府財(cái)政資金管理不集中的局面，并且這種制度的實(shí)施使得國(guó)庫(kù)能夠及時(shí)地獲得各個(gè)預(yù)算單位的財(cái)務(wù)收支狀況以及財(cái)政資金使用的詳細(xì)信息，為財(cái)政預(yù)算的編制、執(zhí)行、分析及宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控等提供了依據(jù)。更深層次來看，財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付制度對(duì)實(shí)現(xiàn)財(cái)政經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)福利的最大化具有深遠(yuǎn)的現(xiàn)實(shí)意義，也成為一種必然的趨勢(shì)。

一、財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付的基本背景

國(guó)庫(kù)集中支付制度是我國(guó)財(cái)政體系改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，其基本要求就是建立單一國(guó)庫(kù)賬戶，將全部資金納入這一賬戶中集中管理。其主要組成為：財(cái)政部門在人民銀行開設(shè)的國(guó)庫(kù)存款賬戶及其在商業(yè)銀行開設(shè)的零余額賬戶；商業(yè)銀行開設(shè)的非稅收入資金專戶，預(yù)算單位在商業(yè)銀行開設(shè)的零余額賬戶；由上級(jí)部門或財(cái)政授權(quán)預(yù)算單位在商業(yè)銀行開設(shè)的特殊性資金賬戶。這一制度主要依托信息網(wǎng)絡(luò)發(fā)展為基礎(chǔ)，另外要求以財(cái)政、稅務(wù)、國(guó)庫(kù)、銀行等橫向網(wǎng)絡(luò)的聯(lián)通作為保障，其主要支付方式包括直接支付和授權(quán)支付兩種形式。

二、國(guó)庫(kù)集中支付制度對(duì)事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的積極影響

1、提高事業(yè)單位財(cái)政資金使用的效率

國(guó)庫(kù)集中支付制度要求建立一個(gè)單一的國(guó)庫(kù)賬戶，將各個(gè)財(cái)務(wù)支出部門的資金集中于這一賬戶中，財(cái)政部門可以充分利用起各個(gè)部門經(jīng)費(fèi)使用的時(shí)間差，對(duì)國(guó)庫(kù)內(nèi)資金進(jìn)行靈活的調(diào)度，實(shí)現(xiàn)了資金資源的最優(yōu)化配置，有效地調(diào)劑了各支出部門的余缺，避免財(cái)政資金的閑置，使得財(cái)政資金的整體利用效率大大提高；其次，這種“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”的支付方式減少了層層劃轉(zhuǎn)的手續(xù)，支付的中間環(huán)節(jié)減少有效地降低了財(cái)政資金的流失率，財(cái)政資金的使用效率則大大增強(qiáng)。

以福建省光澤縣為例，2011年就出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步完善制度規(guī)定、切實(shí)加強(qiáng)財(cái)政資金管理的實(shí)施方案》。該方案要求對(duì)支付制度進(jìn)行改革，建立國(guó)庫(kù)集中支付制度。具體措施為：將“國(guó)庫(kù)支付中心”和“集中支付中心”進(jìn)行整合，統(tǒng)一為“市國(guó)庫(kù)收付中心”。該收付中心負(fù)責(zé)全市的財(cái)政直接支付和授權(quán)支付等業(yè)務(wù)，并加強(qiáng)了對(duì)各縣區(qū)財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付制度建設(shè)的指導(dǎo)工作。此外，光澤縣還對(duì)行政事業(yè)單位各部門的賬戶設(shè)置進(jìn)行審批和嚴(yán)格考核，對(duì)各部門設(shè)置的各類財(cái)政賬戶共76個(gè)進(jìn)行了注銷處理，由國(guó)庫(kù)收付中心的單一財(cái)政體系進(jìn)行集中管理，以確保各行政單位的財(cái)政賬戶由財(cái)政部門監(jiān)管。該項(xiàng)制度實(shí)施以后，使得財(cái)政預(yù)算的執(zhí)行效率得到很大程度的提高，且進(jìn)一步強(qiáng)化了對(duì)財(cái)政資金的監(jiān)管?？h行政事業(yè)單位每筆資金的使用，必須經(jīng)縣國(guó)庫(kù)收付中心審核予以集中支付，財(cái)政部門可以實(shí)時(shí)地了解各類資金的流轉(zhuǎn)信息，實(shí)現(xiàn)了對(duì)財(cái)政資金使用情況的全程監(jiān)控。縣財(cái)政管理一體化操作系統(tǒng)及各預(yù)算單位的網(wǎng)上賬務(wù)系統(tǒng)的建立，使得資金的收付可以高效率地在線執(zhí)行，減少了中間環(huán)節(jié)，降低了時(shí)間成本，大大提高了資金的支付效率。

2、國(guó)庫(kù)集中支付優(yōu)化了事業(yè)單位財(cái)政資源的配置

國(guó)庫(kù)集中支付制度的實(shí)施，將各行政事業(yè)單位的財(cái)政資金集中，其用款計(jì)劃在上報(bào)財(cái)政部門得到審批后，才能將其用款計(jì)劃送達(dá)人民銀行，行政事業(yè)單位在經(jīng)國(guó)庫(kù)支付中心確認(rèn)后方可獲得商業(yè)銀行付款，再由商業(yè)銀行與國(guó)庫(kù)支付中心進(jìn)行核算。在整個(gè)資金流轉(zhuǎn)過程中，財(cái)政部門沒有動(dòng)用實(shí)體現(xiàn)金，且并無發(fā)生代理商業(yè)銀行的財(cái)政資金的實(shí)際存款。整個(gè)過程是以指標(biāo)的形式下放到預(yù)算單位，而資金也只能在發(fā)生支付時(shí)使用，很大程度上避免了財(cái)政資金的分散閑置，實(shí)現(xiàn)了對(duì)各行政事業(yè)單位余額資金的調(diào)劑使用，優(yōu)化了財(cái)政資源的配置，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政為經(jīng)濟(jì)發(fā)展“生財(cái)、聚財(cái)”的目的。

如福建省光澤縣在實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度以后，大大優(yōu)化了事業(yè)單位的財(cái)政資源的配置，盤活了政府的財(cái)政資金。光澤縣財(cái)政資金的使用，必須先在財(cái)政一體化軟件系統(tǒng)內(nèi)提交用款計(jì)劃申請(qǐng)，經(jīng)批復(fù)后由國(guó)庫(kù)收付中心將計(jì)劃上達(dá)人民銀行，當(dāng)資金支付令經(jīng)國(guó)庫(kù)收付中心下達(dá)后，由合作的商業(yè)銀行進(jìn)行款項(xiàng)的撥付，整個(gè)支付過程中，財(cái)政部門并無支付現(xiàn)金，而是以指標(biāo)的形式下達(dá)，當(dāng)支付實(shí)際發(fā)生時(shí)才發(fā)生現(xiàn)金的使用。這樣，從源頭上防止了腐敗的發(fā)生，減少了政府部門與現(xiàn)金的直接接觸，強(qiáng)化了對(duì)政府部門資金的監(jiān)控，使得財(cái)務(wù)監(jiān)督由事后監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑皩徍?、事中?shí)時(shí)監(jiān)控、事后檢查評(píng)議的全過程監(jiān)督。

三、國(guó)庫(kù)集中支付制度對(duì)事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的不利影響

1、不利于行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理職能的發(fā)揮，制約了其靈活性

國(guó)庫(kù)集中支付制度的執(zhí)行，在一定程度上影響了行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理職能的發(fā)揮。在實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度后，基層單位的主要職責(zé)為做好相應(yīng)的財(cái)務(wù)工作，按照預(yù)算的編制使用資金以及負(fù)責(zé)組織本單位的招投標(biāo)工作，并對(duì)已經(jīng)上馬的項(xiàng)目進(jìn)行跟蹤，監(jiān)督其進(jìn)度及質(zhì)量，并對(duì)其技能標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行考核。這樣一來，明顯地加重了行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理任務(wù)，許多單位不得不重新進(jìn)行相關(guān)部門的設(shè)置和人員的調(diào)整，增加了行政事業(yè)單位的工作量，并提高了行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的成本。其次，國(guó)庫(kù)集中支付制度也相應(yīng)地制約了行政事業(yè)單位的靈活性，國(guó)庫(kù)集中支付模式下，行政事業(yè)單位財(cái)政資金的使用，必須按批復(fù)的預(yù)付額度進(jìn)行，而預(yù)付額度又受制于月度用款計(jì)劃及分配。因此，行政事業(yè)單位對(duì)財(cái)政資金的自主權(quán)很大程度上受到限制，隨著撥款次數(shù)的增加，部門審核、存款等操作上的時(shí)間成本會(huì)相應(yīng)增加，如遇到突發(fā)事件，其靈活性和機(jī)動(dòng)性必然大打折扣。

2、國(guó)庫(kù)集中支付模式下信息安全的風(fēng)險(xiǎn)增加

由于國(guó)庫(kù)收付中心各行政事業(yè)部門的銀行賬戶統(tǒng)一歸集到國(guó)庫(kù)收付中心賬戶，多個(gè)單位的信息數(shù)據(jù)高度集中，無疑增加了信息安全的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)電算化管理基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，基礎(chǔ)硬件設(shè)施尚不完善，計(jì)算機(jī)與軟件技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)與信息安全技術(shù)尚不匹配，以及國(guó)庫(kù)集中支付中心的建立要求進(jìn)一步完善財(cái)務(wù)部門、國(guó)庫(kù)、商業(yè)銀行之間的橫向網(wǎng)絡(luò)，而目前各行政事業(yè)單位的信息水平亟需完善和發(fā)展，且財(cái)務(wù)信息無法實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)共享，這些都在一定程度上導(dǎo)致了國(guó)庫(kù)集中支付模式風(fēng)險(xiǎn)的增加。

四、建立財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付制度的具體方法

1、在事業(yè)單位內(nèi)部統(tǒng)一思想，加強(qiáng)宣傳工作

通過多種渠道和方式宣傳國(guó)庫(kù)集中支付模式建立的必要性和可行性，明確我國(guó)推行財(cái)務(wù)管理模式改革的決心，并向各單位闡明，此項(xiàng)改革目的在于實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)支付由分散向集中的轉(zhuǎn)變，并非弱化各部門職能，其資金的使用、審批、管理及預(yù)算額度并不會(huì)發(fā)生較大程度的改變，從而減輕財(cái)政支付模式改革的內(nèi)部阻力。此外，還應(yīng)明確該項(xiàng)制度改革也不是為了增加某個(gè)職能部門的權(quán)力，而是政府行使其管理職能的方式，該項(xiàng)制度的實(shí)施是為了促進(jìn)財(cái)務(wù)管理向透明、公開、規(guī)范、高效的方向發(fā)展，讓全社會(huì)對(duì)政府資金的使用情況進(jìn)行監(jiān)督，以不斷提高行政事業(yè)單位的工作效率，樹立行政事業(yè)單位良好的社會(huì)形象。同樣以光澤縣為例，在推行國(guó)庫(kù)集中支付改革的初期，內(nèi)部阻力較大。該縣通過電視電話會(huì)議、微信平臺(tái)及網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)進(jìn)行了國(guó)庫(kù)集中支付的宣傳，讓各行政事業(yè)單位明白了改革的目的并不是為了限制各部門的權(quán)力，且各部門對(duì)財(cái)政資金的使用權(quán)并沒有發(fā)生改變，只是變得更為集中，支付方式更為合理。通過集中的宣傳過后，各事業(yè)單位內(nèi)部思想統(tǒng)一，阻力逐漸變小。

2、行政事業(yè)單位應(yīng)提高自身的預(yù)算編制和管理水平

行政事業(yè)單位應(yīng)在當(dāng)年實(shí)際需要和上年預(yù)算結(jié)余的情況下進(jìn)行財(cái)政預(yù)算的編制，并要不斷努力推進(jìn)各行政事業(yè)單位的零基預(yù)算和預(yù)算細(xì)化。在此基礎(chǔ)上首先對(duì)預(yù)算的額度進(jìn)行審定，并要求單位列出各項(xiàng)支出的具體用途明細(xì)。預(yù)算編制是基礎(chǔ)，只有基礎(chǔ)打好了，才能將用款計(jì)劃準(zhǔn)確申報(bào)，國(guó)庫(kù)集中收付中心才能更好地執(zhí)行對(duì)各部門的預(yù)算。其次，在預(yù)算編制后一方面國(guó)庫(kù)支付中心要對(duì)各個(gè)行政事業(yè)單位的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，防止出現(xiàn)對(duì)預(yù)算隨意調(diào)整和擴(kuò)大預(yù)算支付范圍的行為；另一方面則要求地方政府建立合理有效的預(yù)算調(diào)節(jié)機(jī)制，避免當(dāng)出現(xiàn)突發(fā)狀況時(shí)由于預(yù)算不足造成不良后果。光澤縣在年度預(yù)算時(shí)，將近年來嚴(yán)格控制的“三公經(jīng)費(fèi)”列入年初預(yù)算，意在從源頭上對(duì)“三公經(jīng)費(fèi)”進(jìn)行控制，對(duì)公務(wù)消費(fèi)通過公務(wù)卡進(jìn)行結(jié)算。另外，對(duì)“三公經(jīng)費(fèi)”的使用還加強(qiáng)了社會(huì)的監(jiān)督，將各部門對(duì)“三公經(jīng)費(fèi)”使用的預(yù)算和決算情況進(jìn)行公開，并對(duì)其費(fèi)用的支出明細(xì)進(jìn)行備案，由公眾對(duì)財(cái)政資金的使用情況進(jìn)行監(jiān)督，使得縣“三公經(jīng)費(fèi)”呈現(xiàn)出逐年下降的趨勢(shì)，降低了貪污腐敗事件發(fā)生的幾率。

3、提高信息管理系統(tǒng)水平

國(guó)庫(kù)集中支付的實(shí)現(xiàn)必須依賴財(cái)務(wù)管理平臺(tái)的建立。因此，國(guó)庫(kù)集中支付模式的建立必須首先建立較為完善的信息系統(tǒng)。財(cái)務(wù)部門必須配置一系列保證支付順利完成的軟硬件措施，并及時(shí)地對(duì)系統(tǒng)的安全進(jìn)行維護(hù)，確保財(cái)政資金管理具有較高的效率和穩(wěn)定性，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的合理配置。此外，財(cái)政部門還應(yīng)幫助指導(dǎo)各級(jí)行政事業(yè)單位建立和完善國(guó)庫(kù)集中支付平臺(tái)，確保國(guó)庫(kù)支付中心的管理信息系統(tǒng)具有操作簡(jiǎn)單方便、功能全面強(qiáng)大、安全系數(shù)高等特點(diǎn)，保證各單位之間的信息暢通，能夠?qū)崿F(xiàn)信息的共享。同時(shí)，建立對(duì)資金使用的動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，對(duì)于超出預(yù)算使用經(jīng)費(fèi)的部分進(jìn)行控制，對(duì)異常的交易活動(dòng)實(shí)現(xiàn)自動(dòng)報(bào)警，促進(jìn)財(cái)政資金的安全有效使用。

五、結(jié)語

國(guó)庫(kù)集中支付制度作為當(dāng)前我國(guó)政府對(duì)財(cái)政資金使用改革的一項(xiàng)重大舉措，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政資金支付制度從分散到集中，是我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然產(chǎn)物。該制度的實(shí)行對(duì)我國(guó)行政事業(yè)單位的財(cái)政管理產(chǎn)生了正反兩方面的影響，總體來講利大于弊。因此，應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，不斷發(fā)展和完善該制度，最終確立適合我國(guó)實(shí)際情況的財(cái)政資金支付制度，推動(dòng)我國(guó)各項(xiàng)事業(yè)的不斷發(fā)展。

[1]梁慧英：深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革的實(shí)踐與思考[J].中國(guó)財(cái)政，2015（18）.