文/王均坦 編輯/丁小珊

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落實原則監(jiān)管理念下的“展業(yè)三原則”

文/王均坦 編輯/丁小珊

當前，隨著外匯局將大多數業(yè)務下放到銀行，銀行辦理外匯業(yè)務的權限和自由度大幅提升，已成為外匯政策的執(zhí)行者、傳導者和跨境資金流動的樞紐，因此銀行執(zhí)行外匯管理政策的好壞，直接影響著跨境資金流動管理的成效。然而，隨著外匯管理改革的推進，規(guī)則越來越簡化，僅靠規(guī)則監(jiān)管越來越難以達到防范跨境資金流動風險的目的，原有的“外匯局提出明確要求、銀行照章辦事”的規(guī)則監(jiān)管模式也就失去了內在基礎。為防范跨境資金流動的沖擊，彌補規(guī)則監(jiān)管的不足，外匯管理部門提出了原則監(jiān)管的理念，要求銀行遵循“了解客戶”、“了解業(yè)務”、“盡職審查”等展業(yè)原則辦理業(yè)務。只有強化原則性監(jiān)管，以原則來指導銀行的業(yè)務，才能適應新形勢。

原則監(jiān)管必須正確處理五大關系

原則監(jiān)管一方面由于其本身的抽象特點而具有了靈活性和包容性，因而有利于監(jiān)管部門拓寬監(jiān)管空間并發(fā)揮商業(yè)銀行的主動性；但另一方面，其靈活性和包容性又與監(jiān)管實踐中所要求的可操作性、確定性和公正性存在矛盾。因此，實施原則監(jiān)管，必須正確處理以下五大關系：

第一，正確處理好發(fā)揮商業(yè)銀行主動性和實現(xiàn)監(jiān)管目標的關系。原則監(jiān)管注重發(fā)揮商業(yè)銀行自律機制的作用，但商業(yè)銀行有市場主體的逐利屬性，從而導致這種自律具有較高的脆弱性。因此，在原則監(jiān)管框架下必須加強激勵約束機制的建設，實現(xiàn)加強商業(yè)銀行自律與實現(xiàn)外匯監(jiān)管目標的有機統(tǒng)一。

第二，正確處理實現(xiàn)監(jiān)管目標與降低社會管理成本的關系。對于商業(yè)銀行而言，并非其全部業(yè)務都以“展業(yè)三原則”為必要條件，有些業(yè)務，執(zhí)行展業(yè)三原則并不會給其經營帶來實際利益。因此，如果執(zhí)行展業(yè)三原則的成本過高，其實施必然難以持久。

第三，正確處理原則監(jiān)管與宏觀審慎監(jiān)管的關系。原則監(jiān)管與宏觀審慎監(jiān)管的工作方法不同。相比而言，宏觀審慎監(jiān)管注重總量調控，方法簡便、成本較低。實踐中，能夠用宏觀審慎監(jiān)管手段防范跨境資金流動風險的，應盡量用宏觀審慎監(jiān)管手段，并適當減少對商業(yè)銀行的微觀審核要求；而對僅靠宏觀審慎管理難以防范風險的，則應加大原則性監(jiān)管的力度，強化銀行的審核要求。這既能夠降低銀行的審核成本、減少社會管理資源的浪費，也有利于提高監(jiān)管效率。

第四，必須正確處理原則監(jiān)管與事中、事后監(jiān)測分析的關系。在執(zhí)行政策方面，外匯局與銀行具有不同的比較優(yōu)勢。原則監(jiān)管有助于發(fā)揮商業(yè)銀行網點眾多、人力資源豐富、與企業(yè)業(yè)務關系緊密的優(yōu)勢，但也存在信息掌握過于微觀的局限性。所以，僅靠商業(yè)銀行執(zhí)行“展業(yè)三原則”會存在遺漏重要業(yè)務風險點的問題。在具體監(jiān)管實踐中，對于能夠通過事中、事后數據篩查而分析發(fā)現(xiàn)的問題，或通過數據分析能夠大大提高篩查風險效率的項目，應更多由外匯局通過監(jiān)測分析來發(fā)現(xiàn)其中的風險點；對于僅能通過單證真實性、一致性審核及有限范圍的延伸調查確認的違規(guī)風險點，應由銀行通過嚴格執(zhí)行“展業(yè)三原則”來防范風險。

第五，正確處理監(jiān)管靈活性與公正性的關系。原則監(jiān)管具有模糊性和靈活性，賦予監(jiān)管部門一定的監(jiān)管空間。但如果監(jiān)管部門靈活性太大，則極易影響監(jiān)管的公正性。因此，在實踐中，監(jiān)管部門依據原則監(jiān)管查處商業(yè)銀行時，必須經過必要、嚴格的程序，這樣既能嚴肅查處商業(yè)銀行違反展業(yè)三原則的行為，又可確保執(zhí)法公平。

落實“展業(yè)三原則”必須加強規(guī)則制度建設

開展原則監(jiān)管必須要在實踐中將原則具體細化為相應的規(guī)則?！罢箻I(yè)三原則”作為一項抽象的原則，不能簡單地用來指導商業(yè)銀行的全部業(yè)務，必須根據具體業(yè)務細化為具有一定概括性的規(guī)則。當然，這種“細則”不再是以往那種過于細化的條款，而是符合展業(yè)三原則理念的更加具體的“具有較強指導性的原則”。此外，也不能將“展業(yè)三原則”在一切領域細化，這會造成不必要的監(jiān)管資源浪費。合理判斷細化領域以及進行細化工作，應主要參考以下標準：

第一，必須根據利益相關原則來確定。商業(yè)銀行兼具執(zhí)行政策與拓寬客戶的雙重身份，對于監(jiān)管目標與自身利益相一致的領域，銀行具有盡職履行“展業(yè)三原則”的內在動機；而對于監(jiān)管目標與自身利益沖突的領域，則會對執(zhí)行“展業(yè)三原則”持消極態(tài)度。基于這種考慮，應盡可能將商業(yè)銀行執(zhí)行“展業(yè)三原則”與其商業(yè)利益一致的業(yè)務領域，交給商業(yè)銀行自主細化“展業(yè)三原則”（如對于貿易融資領域，商業(yè)銀行執(zhí)行“展業(yè)三原則”有利于其防范信貸風險，因而具有執(zhí)行的內在動力）；而對于二者相沖突的領域，則需要外匯局將該業(yè)務執(zhí)行“展業(yè)三原則”的要求細化為明確標準，強制商業(yè)銀行嚴格執(zhí)行。

第二，必須根據一般性與重要性原則來確定。企業(yè)外匯業(yè)務的資金規(guī)模和性質往往存在差異，因此其對跨境資金流動和國際收支平衡的影響程度不同。鑒此，應堅持一般性與重要性相結合的原則，對于業(yè)務規(guī)模在標準線以下的業(yè)務，或者風險較小的業(yè)務，允許商業(yè)銀行自主制定“展業(yè)三原則”的細化要求；對于業(yè)務規(guī)模在標準線以上的業(yè)務，或者風險較大的業(yè)務，外匯局應主導細化“展業(yè)三原則”落實標準，并要求銀行嚴格執(zhí)行。

第三，必須根據大概率原則來確定。跨境資金流動各項目發(fā)生違規(guī)行為的概率不同。部分項下資金跨境較為便利、規(guī)模較大，易成為套利資金流動的載體，是違規(guī)行為的高發(fā)區(qū)。如在大宗商品轉口貿易領域，在境內、外匯差和利差較大的時期，部分企業(yè)會通過虛構交易背景搭建資金出、入境鏈條，并依托大宗商品轉口貿易實現(xiàn)境外低成本融資和資金入境。而部分項目項下資金跨境已經過上游部門審核，筆數較為分散，且單筆金額不大，因而違規(guī)行為發(fā)生的概率較低。如在服務貿易領域，如果企業(yè)和個人要辦理5萬美元以上的服務貿易外匯收支，既要提供交易單證，又需經過稅務部門的備案，所以發(fā)生違規(guī)資金借道流出的風險較低。對違規(guī)風險概率較低的項目，可由銀行自主決定“展業(yè)三原則”的細化要求；而對于違規(guī)和套利行為高發(fā)的領域，外匯監(jiān)管部門則應主導細化“展業(yè)三原則”，并要求銀行嚴格執(zhí)行。

落實“展業(yè)三原則”必須抓住五個關鍵

近年來，各商業(yè)銀行按照“展業(yè)三原則”的要求，完善內控制度，加強真實性、合法性審核，對于防范跨境資金流動風險發(fā)揮了重要作用。但也存在對執(zhí)行“展業(yè)三原則”重視程度不夠、執(zhí)行標準不高、缺乏真實性審核的問題。要進一步推進原則監(jiān)管，應抓住以下幾個關鍵：

第一，提高展業(yè)三原則的法律地位。相關部門應修訂外匯管理條例，將展業(yè)三原則確立為銀行辦理外匯業(yè)務的重要原則，提高銀行對展業(yè)三原則的認識和重視程度。外匯管理部門可加強對銀行的培訓，及時通報銀行執(zhí)行展業(yè)三原則不到位的典型案例，并對違規(guī)和風險點進行分析說明，讓銀行深刻了解展業(yè)三原則的內涵和外延，提高銀行落實展業(yè)三原則的能力和水平。

第二，強化監(jiān)管制度建設。外匯監(jiān)管部門需針對銀行出臺執(zhí)行展業(yè)三原則的工作指引，明確展業(yè)三原則的基本執(zhí)行標準，督促銀行及時根據政策調整、修訂內控制度，將細化后的展業(yè)三原則基礎條款內化到自身內部管理制度和業(yè)務辦理流程中。建議相關部門可參考反洗錢領域的監(jiān)管經驗，構建外匯領域業(yè)務客戶識別和信息采集制度、外匯可疑交易報告制度、定期檢查和評估制度等，明確銀行在異常交易線索報告、內控制度建設等方面的責任。

第三，強化對法人機構的監(jiān)管。金融機構內部業(yè)務制度具有統(tǒng)一性，推進原則監(jiān)管必須從頂層加強對法人機構的監(jiān)管，來實現(xiàn)對分支機構的監(jiān)管。要強化銀行法人在執(zhí)行展業(yè)三原則方面的系統(tǒng)責任，督促銀行根據展業(yè)三原則自上而下完善內控制度、改進業(yè)務考核機制、優(yōu)化管理架構、加強內部審計，以保證外匯管理政策能夠在銀行系統(tǒng)內部得到有效執(zhí)行。

第四，加強落實“展業(yè)三原則”的信息共享機制。銀行在真實性審核工作中存在許多客觀困難，靠單家銀行的力量難以克服。外匯局應積極發(fā)揮監(jiān)管部門信息和系統(tǒng)優(yōu)勢，將部分外匯監(jiān)測數據向銀行開放，給予銀行更多的信息來源和渠道，構建便利銀行盡職審查的信息環(huán)境。外匯局可通過協(xié)調海關、稅務等部門，建立監(jiān)管部門與銀行之間的單證聯(lián)網核查系統(tǒng)，豐富核驗單據真實性的相關途徑。如2015年，山東分局設計開發(fā)了貨物貿易外匯監(jiān)測輔助系統(tǒng)，各商業(yè)銀行在辦理貿易融資業(yè)務時需錄入提單編號等內容，形成的數據庫向商業(yè)銀行開放。這有利于銀行及時發(fā)現(xiàn)企業(yè)重復利用提單融資的行為，幫助其解決了提單審核難題。

第五，構建落實“展業(yè)三原則”的激勵懲戒機制。對于外匯局提出具體落實細則的領域，商業(yè)銀行必須嚴格執(zhí)行規(guī)則要求。對不執(zhí)行者，外匯局應采取檢查和處罰手段，適當加大現(xiàn)場檢查頻率和力度，達到懲戒震懾的目的，使銀行在相關領域切實守住業(yè)務真實性的底線。對于商業(yè)銀行自主決定展業(yè)三原則審核細則的領域，外匯局對銀行應以正向激勵和引導為主。對于展業(yè)三原則制度架構較為完善、盡職審查履行較好、主動上報可疑線索的銀行，外匯局應予以鼓勵和肯定，并可在分類管理、指標分配、業(yè)務試點等方面予以傾斜。

作者系外匯局山東省分局副局長