王躍先，李夢雯

（東北林業(yè)大學(xué)，哈爾濱 150040）

關(guān)于我國國家公園體制的建立，是在中國共產(chǎn)黨第十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》在“加快生態(tài)文明體制建設(shè)方面進行重大體制改革”中的重要組成部分，特別是“用制度保護生態(tài)，健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度”等重要內(nèi)容，然而我國建立國家公園并非一朝一夕的事情，也不能簡單的照搬或者完全模仿國外的做法，要根據(jù)我國的國情以及我國關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)體制的要求，進行合理的借鑒和改革，對于我國現(xiàn)有的自然保護區(qū)法律體制進行完善，建立一個有效的關(guān)于國家公園的保護機制。

一、我國國家公園體制發(fā)展現(xiàn)狀

我國對于國家公園并沒有一個明確的定義，而在我國現(xiàn)有的體系下，按照自然資源功能的不同分為：自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、濕地公園、地質(zhì)公園、海洋公園等多個保護區(qū)，而國家公園的建立，是在有效保護生態(tài)環(huán)境的情況下，對于自然資源的保護和合理利用，其建立正填補我國自然保護區(qū)關(guān)于保護和合理利用自然資源的空缺。為探索具有中國特色的國家公園的建設(shè)，2008年6月，國家林業(yè)總局建立了云南省國家公園試點，云南省政府明確了省林業(yè)廳為國家公園管理部門，以此組建了云南省國家公園專家委員會，出臺了一系列國家公園的標準，截至2012年12月，先后批準了普達措、西雙版納等八個國家公園。由于國家公園立法與自然保護區(qū)之間的狀況，云南省在國家公園建設(shè)方面都是在遵守和適應(yīng)《自然保護區(qū)條例》《風(fēng)景名勝條例》，使得地方立法在具體操作方面存在問題，從而需要對我國國家公園立法的可行性等問題進行深入的研究。

二、我國國家公園建立的必要性與可行性

國家公園的建立已經(jīng)成為全球保護自然資源的一種趨勢，十八屆三中全會上關(guān)于建立國家公園體制的建議提出，將我國國家公園的建立提上日程，我國生態(tài)環(huán)境處于自然資源豐富、物種多樣，但較為脆弱的情形下，所以要建立國家公園體制為加強生態(tài)環(huán)境的保護區(qū)，是生態(tài)文明制度的創(chuàng)新，有利于實現(xiàn)人與自然和諧相處，經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護共同發(fā)展。

（一）我國國家公園立法的必要性

目前，我國自然保護區(qū)體系的建立相對于西方發(fā)達國家相對落后，而且發(fā)展十分緩慢，1994年《自然保護區(qū)法》的頒布，才對自然保護區(qū)的保護較為系統(tǒng)和規(guī)范，而我國在建設(shè)國家公園和管理的過程中也遇到很多問題，例如：立法目的不明確，體系不完整，對于國家公園的定位不準確等。所以現(xiàn)在對我國制定國家公園立法是十分有必要的，國家公園法的欠缺，以至于對國家公園的保護僅僅依靠地方立法以及國家公園條例，這些立法大多是部門規(guī)章制度，規(guī)定過于規(guī)范化，在實踐過程中缺乏可操作性，嚴重阻礙了我國國家公園的管理，影響我國國家公園的進一步發(fā)展，不利于國家公園的保護。因此為了促進我國國家公園的建立與發(fā)展，需要國家迫切的制定法律法規(guī)，以規(guī)范國家的建設(shè)和管理方法，實現(xiàn)對國家公園的統(tǒng)一保護與管理，確保對自然保護區(qū)和生態(tài)環(huán)境的保護，合理的利用和健康的發(fā)展，使得資源保護與經(jīng)濟發(fā)展和諧相處。

其次，我國關(guān)于生態(tài)環(huán)境的保護分為多個方面，以自然保護區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)為主要組成部分，相應(yīng)的制定法律法規(guī)和管理部門，這些管理部門實行分割管理，在同一地區(qū)，根據(jù)自然資源的不同分為不同的管理部門，但有時會出現(xiàn)交叉管理，責(zé)任不明確等問題，并沒有統(tǒng)一明確的規(guī)劃和管理。在這種情況下，由于各個自然保護區(qū)的管理不明確，一個地區(qū)常常出現(xiàn)多個行政部門管理，這樣不僅浪費行政資源，還使得行政資本增加，降低管理效率。這樣的弊端使得國家公園不能順利的建設(shè)和發(fā)展。對于國家公園的管理，我國應(yīng)該制定專門國家公園管理部門，根據(jù)國家公園的理念，建立不同于自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)的管理部門，法律法規(guī)獨立化，而法律法規(guī)的制定也成為必然要求，這樣才能保證我國國家公園有序的建設(shè)和發(fā)展。

最后，生態(tài)環(huán)境問題現(xiàn)已成為世界重要關(guān)注的熱點，對于公眾來說并沒有強烈的保護環(huán)境意識，而國家公園立法的建立，使得公眾更好的了解環(huán)保知識；國家公園的建設(shè)，不僅讓公眾可以欣賞到大自然的美好，還會增強對生態(tài)環(huán)境的保護。公眾保護生態(tài)環(huán)境的意識越來越強，我國自然環(huán)境越來越好。

（二）我國國家公園立法的可行性

十八屆三中全會關(guān)于國家公園建設(shè)建議的提出，說明我國對于生態(tài)環(huán)境保護的重視，而法律法規(guī)是國家公園建設(shè)和發(fā)展保障的有力手段，為我國國家公園法奠定了良好的基礎(chǔ)。首先，堅持我國提出的可持續(xù)發(fā)展觀，使得經(jīng)濟發(fā)展、社會進步，自然資源合理的利用，既不影響環(huán)境的保護，也不過度的浪費自然資源，污染生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)人與自然和諧相處，經(jīng)濟與環(huán)境和諧發(fā)展，既要保證當代社會經(jīng)濟穩(wěn)定的進步，還要為后代創(chuàng)造良好的生存環(huán)境，以確保公眾的根本利益。隨著國家公園理念的提出，科學(xué)發(fā)展觀的不斷進步和可持續(xù)發(fā)展觀的實現(xiàn)，這些都為我國國家公園立法奠定了有效的基礎(chǔ)。

其次，在環(huán)境資源法律體系中，《環(huán)境保護法》《森林法》等環(huán)境資源保護法律，行政法規(guī)有《自然保護區(qū)法》《風(fēng)景名勝保護法》《森林公園管理辦法》等管理辦法和條例。而《環(huán)境保護法》是我國關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護的基本法，在環(huán)境資源保護法律體系中處于核心地位，是其他行政法規(guī)制定的依據(jù)。其明確了關(guān)于自然環(huán)境和防止污染的基本要求，也對其他自然資源法的基本原則和法律制度作出了相應(yīng)的規(guī)定。所以環(huán)境資源保護法律體系是我國國家公園立法的基礎(chǔ)。

最后，國家林業(yè)局在云南省國家公園的成功試點以及黑龍江湯旺河國家公園成功建立等，在社會各界引起高度的關(guān)注，產(chǎn)生了積極的形象和示范性的作用，說明國家公園的建立是自然資源保護與資源合理利用的成功模式。我國在國家公園方面還有很長的一段路要走，而這些國家公園現(xiàn)在歸于地方政府管理，并沒有統(tǒng)一的管理部門和國家法規(guī)，我國國家公園立法迫在眉睫。

三、我國國家公園立法建議

目前，我國在正式法律中對國家公園并沒有明確的規(guī)定，也不是作為保護區(qū)的一部分歸類，但已經(jīng)存在了國家公園的實質(zhì)內(nèi)容，所以我國國家公園在建設(shè)的過程要有一定的法律依據(jù)，尤其是對具有示范性的國家公園試點建設(shè)，例如云南省普達措國家公園、黑龍江湯旺河國家公園等，但在這些示范性國家公園的實踐過程中也存在很多法律問題，使其在實施的過程中沒有法律依據(jù)的支撐。針對我國國家公園建立而提出以下的建議，使其在建設(shè)和管理的過程中加以完善。

（一）我國國家公園理念的確立

國家公園的定義，是國家公園在管理和運行過程中，制定發(fā)展政策、管理目標，實施保護計劃、確定價值取向、確立管理體制的重要依據(jù)。經(jīng)過了多年的實踐，目前我國己經(jīng)形成了一套具有自身特點的自然資源和生態(tài)環(huán)境保護的管理體制，建立了與之相適應(yīng)的自上而下的管理系統(tǒng)和法律框架，形成了各級政府及相關(guān)政府部門習(xí)慣和熟悉的管理方法。由于國家公園與我國現(xiàn)行各類保護地均存在差別，不能簡單套用這些保護地的定義，因此還缺乏準確的定義來與其他保護地進行區(qū)分。

此外，為了推進國家公園有序健康的發(fā)展，需要提出符合我國國情的國家公園的定義，準確把握國家公園的科學(xué)內(nèi)涵，在深入研究分析的基礎(chǔ)上，對國家公園準確的定位。

（二）我國國家公園法律法規(guī)的制定

我國國家公園應(yīng)該依法設(shè)立、依法建設(shè)、依法管理，這是設(shè)立國家公園法律體系的基礎(chǔ)，應(yīng)該由國務(wù)院設(shè)立專門的《國家公園法》或者《國家公園自然資源保護法》，專門對國家公園的建立和管理的相關(guān)內(nèi)容進行規(guī)定，有利于實現(xiàn)對我國國家公園的統(tǒng)一規(guī)劃管理和分類指導(dǎo)，規(guī)范國家公園的建設(shè)管理，避免國家公園建設(shè)中的隨意性和盲目性，真正確保建設(shè)高品質(zhì)的國家公園。

我國現(xiàn)有云南省試點的8個國家公園就是以自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)或國家森林為基礎(chǔ)的，而我國國家公園法律法規(guī)的制定可以根據(jù)現(xiàn)有的《自然保護區(qū)條例》《風(fēng)景名勝區(qū)條例》《云南省自然保護區(qū)條例》等，從而使得國家公園成為自然保護區(qū)的一個類別，具有明確的規(guī)定和具體實踐方式，根據(jù)現(xiàn)實的情況可以實行一園一法的立法模式，開展地方立法優(yōu)先的方式。同時我國可以借鑒世界上其他國家關(guān)于國家公園立法的經(jīng)驗，避免走彎路。

（三）我國國家公園統(tǒng)一管理

國際上國家公園的管理模式大概分為三種：以美國為主的聯(lián)邦制國家，對國家公園實行聯(lián)邦政府垂直管理。二是以德國等為代表的國家隨時聯(lián)邦制但聯(lián)邦政府沒有直接管理的土地，實行國家立法監(jiān)督，由地方政府自治管理；三是加拿大、日本等國家分別由中央和地方政府管理的混合模式。我國憲法規(guī)定自然資源為國家所有，但實際上是“誰占誰有”，造成現(xiàn)有保護區(qū)的管理體制多元化，我國現(xiàn)行的自然資源管理涉及多個部門，如果國家仍然采用不同的管理部門來建設(shè)國家公園，就無法解決現(xiàn)存的問題和矛盾。國家應(yīng)當設(shè)立由國務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo)，專門負責(zé)國家公園建設(shè)管理部門或者設(shè)立負責(zé)包括國家公園在內(nèi)的關(guān)于自然資源保護的管理部門。

（四）我國國家公園的經(jīng)營機制

世界各國國家公園管理模式各有不同，但在經(jīng)營機制上都大同小異，都是按照管理權(quán)與經(jīng)營權(quán)分開管理的方式。管理者是國家公園的管理者，不能將自然資源以營利為目的，其自身收益來自于政府提供的薪酬。國家公園的門票等收入直接上繳給國庫，其他經(jīng)營性資產(chǎn)采取特許經(jīng)營或委托經(jīng)營方式，當?shù)卣?、當?shù)厣鐓^(qū)可優(yōu)先參與國家公園的經(jīng)營管理。國家公園管理機構(gòu)可以設(shè)立國家公園基金會，接受來自于社會公眾的募捐或公益捐贈，從特許經(jīng)營項目收入中提取一定比例的費用，投入到國家公園的建設(shè)當中。同時，吸納志愿者或者具有技術(shù)的人力資源參與到國家公園的建設(shè)中來。這種經(jīng)營機制可以有效的處理國家公園的公共性與經(jīng)營私有性之間的矛盾，提高國有資源的經(jīng)營效益，使得我國國家公園不以營利為目的，而是以保護生態(tài)環(huán)境為理念。

綜上所述，我國國家公園立法發(fā)展的關(guān)鍵是建立一套既要符合國際趨勢，又要具有中國特色的國家公園立法體制，只有堅持可持續(xù)發(fā)展，與生態(tài)文明建設(shè)相結(jié)合，施行資源有效的利用與自然保護和諧發(fā)展，才有利于自然保護事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

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