隋 欣，劉 彤

(1.東北師范大學(xué) 政法學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130117； 2.吉林工程技術(shù)師范學(xué)院 思想政治理論教研部，吉林 長(zhǎng)春 130052)

我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)快速城鎮(zhèn)化階段，目前我國(guó)的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)超過(guò)了53%，但是如果按戶籍人口計(jì)算，這個(gè)數(shù)字只有35%左右，兩者之間存在著大約18%的差距。這說(shuō)明，為我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程做出了巨大貢獻(xiàn)的農(nóng)民，還沒有充分實(shí)現(xiàn)市民化，還沒有完全享有城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來(lái)的福利。因此，在未來(lái)的城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中必須要解決農(nóng)民的市民化問題。我國(guó)的城鎮(zhèn)化是以人為本的城鎮(zhèn)化，新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程不僅是城市和農(nóng)村空間格局的變化，更是許多農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝诘倪^(guò)程，這需要尊重農(nóng)民的意愿、保護(hù)和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的合法權(quán)利。

一、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民的群體分化

由于我國(guó)長(zhǎng)期存在著城鄉(xiāng)二元割據(jù)，農(nóng)民在我國(guó)不僅僅代表一種職業(yè)，在日常生活中更代表了一種戶籍、身份、地位，這也使得我國(guó)的農(nóng)民群體長(zhǎng)期以來(lái)在權(quán)利上缺乏應(yīng)有的保障。在我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，城鄉(xiāng)之間人口的流動(dòng)性逐漸增強(qiáng)，農(nóng)民群體的內(nèi)部結(jié)構(gòu)發(fā)生了重要變化，傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民逐漸分化為三類群體，即“農(nóng)民工、失地農(nóng)民、留守農(nóng)民”。[1]

農(nóng)民工即進(jìn)程務(wù)工的農(nóng)民，他們?cè)诔鞘械钠髽I(yè)中打工或自謀職業(yè)，這一農(nóng)民群體是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中主要的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口，農(nóng)民工的稱謂表明他們是一種新生的工人群體。農(nóng)民工群體在就業(yè)方式、生存理念等方面已經(jīng)與改革開放初期的農(nóng)民工有了很大區(qū)別，他們中的大部分群體生活在城市、融入城市的愿望十分強(qiáng)烈。我國(guó)的農(nóng)民工數(shù)量逐年增長(zhǎng)，目前大約有2億6千多萬(wàn)農(nóng)民工，而且還在以每年900～1000萬(wàn)的速度遞增?？梢?，農(nóng)民工群體是農(nóng)民市民化的主要對(duì)象。

失地農(nóng)民是土地被依法征收后,在戶籍意義上依然是農(nóng)業(yè)人口的農(nóng)民，但他們已經(jīng)失去了農(nóng)民這一職業(yè)賴以生存的生產(chǎn)資料即土地。失地農(nóng)民的產(chǎn)生是城市化進(jìn)程中的正常現(xiàn)象，是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)在城市化進(jìn)程中必然出現(xiàn)的一部分群體，但失地農(nóng)民無(wú)土地、無(wú)工作、無(wú)保障，是“三無(wú)農(nóng)民”。失地農(nóng)民的前景有兩個(gè)：一是繼續(xù)留在農(nóng)村成為職業(yè)雇傭農(nóng)民；二是進(jìn)入城市成為農(nóng)民工的一分子。因此，失地農(nóng)民也是農(nóng)民市民化的重要對(duì)象。

留守農(nóng)民是指依然依靠土地從事種植和養(yǎng)殖業(yè)的農(nóng)民。這部分農(nóng)民是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主力，但隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，農(nóng)村城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化也會(huì)改變這些農(nóng)民的生產(chǎn)方式和生活方式，推動(dòng)他們適應(yīng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的需要。因而留守農(nóng)民市民化也是農(nóng)民市民化的一項(xiàng)重要任務(wù)。

二、農(nóng)民市民化過(guò)程中面臨的主要問題

農(nóng)民市民化是城鎮(zhèn)化的核心內(nèi)容。所謂農(nóng)民市民化是指在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)民在身份地位、生產(chǎn)生活方式和基本權(quán)利方面向城市居民轉(zhuǎn)換的過(guò)程。農(nóng)民的市民化包括兩個(gè)方面：一是農(nóng)民在空間上從農(nóng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)民大部分實(shí)現(xiàn)非農(nóng)就業(yè)；二是農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)之后，在身份地位、社會(huì)保障、思想觀念、生產(chǎn)生活方式等方面逐步向城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)換，能夠穩(wěn)定地在城鎮(zhèn)中定居下來(lái)并順利融入城鎮(zhèn)社會(huì)。農(nóng)民的市民化是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，不能隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展一蹴而就。當(dāng)前，不論是農(nóng)民、失地農(nóng)民還是留守農(nóng)民在市民化過(guò)程中都面臨一系列難題。

(一)農(nóng)民工市民化面臨的主要問題

農(nóng)民工在城市中就業(yè)渠道狹窄、工資收入低，這是農(nóng)民工市民化面臨的首要問題。由于特殊的身份地位，農(nóng)民工在城市中就業(yè)主要是從事制造業(yè)、建筑業(yè)、服務(wù)業(yè)等勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，工作條件差、晉升機(jī)會(huì)小。同時(shí)，企業(yè)經(jīng)營(yíng)者為了實(shí)現(xiàn)利益最大化，采用低工資、無(wú)福利待遇、臨時(shí)工的方式雇傭農(nóng)民工，而且存在要求苛刻、隨意克扣和拖延工資等現(xiàn)象。就業(yè)渠道的狹窄導(dǎo)致農(nóng)民工收入偏低，同工不同酬，在勞資關(guān)系中處于弱勢(shì)地位。“這嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民工群體的切身利益，嚴(yán)重弱化了農(nóng)民工立足城市社會(huì)的物質(zhì)基礎(chǔ)，阻礙其穩(wěn)定就業(yè)和在務(wù)工城市長(zhǎng)期穩(wěn)定居住，并削弱了農(nóng)民工群體對(duì)城市的歸屬感”。[2]

正當(dāng)權(quán)利缺失，農(nóng)民工在城市謀求發(fā)展缺乏有效保障，這是農(nóng)民工市民化面臨的核心問題。要想立足城市、融入城市，只有實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工的正當(dāng)權(quán)利與城鎮(zhèn)居民的同等待遇，才能解除農(nóng)民工市民化的后顧之憂。在當(dāng)前的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)民工市民化的焦點(diǎn)問題就是農(nóng)民工權(quán)利的市民化。然而，由于戶籍、社會(huì)保障制度的差異導(dǎo)致農(nóng)民工在就業(yè)、醫(yī)療、住房等方面的合法權(quán)利在很大程度上缺失或缺乏保障，而且惡意拖欠、無(wú)理克扣農(nóng)民工工資的侵權(quán)行為屢禁不止。雖然近年來(lái)因中央解決農(nóng)民工問題政策文件的相繼出臺(tái)，農(nóng)民工社會(huì)保障問題得到了各方面的重視，一些地區(qū)已經(jīng)嘗試著為農(nóng)民工提供養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)等社會(huì)保障，但整體效果并不理想。主要表現(xiàn)在：“農(nóng)民工參保比例低、參保受益少、轉(zhuǎn)保難度大、退保比例高、退保受損大；在社會(huì)救助和社會(huì)福利方面，目前從基本體制上仍然沒有接納農(nóng)民工?，F(xiàn)行社會(huì)救助和社會(huì)福利體系只覆蓋城市戶籍人口”。[3]

身份認(rèn)同存在障礙，無(wú)法真正融入城市，這是農(nóng)民工市民化面臨的深層問題。雖然農(nóng)民工已經(jīng)工作和生活在城市，但其身份和地位依然是處于城市邊緣和社會(huì)底層的外來(lái)人，無(wú)論是城市社會(huì)還是農(nóng)民工群體自身都還沒有形成“市民”的身份認(rèn)同。一方面，長(zhǎng)期在外打工，已經(jīng)習(xí)慣和喜歡城市的生活，不愿回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)，農(nóng)民工戶籍雖然還在農(nóng)村，但正在變成鄉(xiāng)村社會(huì)的邊緣階層。另一方面，作為現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)工人主體的農(nóng)民工，因?yàn)閼艏矸菁跋嚓P(guān)的社會(huì)保障制度的限制，享受不到市民應(yīng)有的權(quán)益保障，其職業(yè)地位和生活水平處于城市社會(huì)下層，被城市邊緣化。這種被農(nóng)村和城市雙重邊緣化的尷尬狀態(tài)，嚴(yán)重影響農(nóng)民工在心理上由農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)變的角色認(rèn)同。調(diào)查顯示，在新生代農(nóng)民工中，認(rèn)為自己是“工人”的占32.3%，高出傳統(tǒng)農(nóng)民工10.3個(gè)百分點(diǎn)。[4]雖然新生代農(nóng)民工的市民身份認(rèn)同高于傳統(tǒng)農(nóng)民工，但大多數(shù)農(nóng)民工仍然沒有實(shí)現(xiàn)由農(nóng)民向市民的角色轉(zhuǎn)變。

(二)失地農(nóng)民市民化面臨的主要問題

失地農(nóng)民再就業(yè)困難重重。農(nóng)民失去土地，也就失去了工作，不論是繼續(xù)務(wù)農(nóng)還是選擇進(jìn)城務(wù)工均存在再就業(yè)的問題?！笆У剞r(nóng)民作為被市民化的群體，理應(yīng)同市民一樣擁有公平職業(yè)競(jìng)爭(zhēng)平臺(tái)、同工同酬、享受平等的就業(yè)權(quán)利”。[5]但是由于城鄉(xiāng)二元的就業(yè)制度，現(xiàn)行的就業(yè)政策是為解決城市市民的就業(yè)而設(shè)計(jì)的，失地農(nóng)民在就業(yè)過(guò)程中面臨種種不應(yīng)有的限制和歧視，給失地農(nóng)民就業(yè)帶來(lái)許多障礙和困難。同時(shí)，由于失地農(nóng)民自身就業(yè)技能、個(gè)人素質(zhì)等主觀因素，其在城市中與大學(xué)生、熟練工人和新生代農(nóng)民工群體競(jìng)爭(zhēng)工作崗位毫無(wú)優(yōu)勢(shì)可言，再加上目前還沒有針對(duì)失地農(nóng)民的專門而系統(tǒng)的職業(yè)教育和培訓(xùn)，因而他們只能從事一些體力勞動(dòng)和低收入職業(yè)。

失地農(nóng)民社會(huì)保障嚴(yán)重缺乏。如前所述，失地農(nóng)民是“三無(wú)”農(nóng)民，他們大多一次性獲得了一定數(shù)量的貨幣補(bǔ)償，但由于戶籍轉(zhuǎn)換及其相關(guān)政策措施沒有同步跟進(jìn)，從而無(wú)法轉(zhuǎn)變成為真正的市民，更沒有享受市民的社會(huì)保障權(quán)益。這些失去土地的農(nóng)民，就變成了無(wú)土地、無(wú)工作、無(wú)社保的“三無(wú)”社會(huì)人口。同時(shí)，失地農(nóng)民還面臨當(dāng)下生活中的子女教育、就醫(yī)、就業(yè)等生存困境，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看還有老無(wú)所依的后顧之憂。失地農(nóng)民“三無(wú)”現(xiàn)象若不及時(shí)盡快地解決，將極大地威脅到我國(guó)的社會(huì)穩(wěn)定與和諧發(fā)展。

生活方式和思想觀念不完全適應(yīng)。如果說(shuō)就業(yè)、戶籍、社會(huì)保障等問題是制度問題，那么從人的角度講，失地農(nóng)民在生活方式和思想觀念方面不適應(yīng)城市生活，則成為農(nóng)民市民化的深層次問題。失地農(nóng)民長(zhǎng)期生活在農(nóng)村，在生活習(xí)慣、社交方式、消費(fèi)觀念等各方面與城市生活有很大差異。農(nóng)村多以血緣和宗法關(guān)系為紐帶，其生活方式與小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)方式相適應(yīng)，失地農(nóng)民在人生價(jià)值觀、公民意識(shí)、法制意識(shí)等方面還不能很好地適應(yīng)城市文明的需要。這會(huì)使失地農(nóng)民在內(nèi)心深處產(chǎn)生不認(rèn)同、被割裂的情感體驗(yàn)，從而影響其對(duì)城市社會(huì)的歸屬感和市民化的進(jìn)程。這一困境，既需要失地農(nóng)民自身的努力，也有賴于地方政府與相關(guān)組織對(duì)他們的教育和培訓(xùn)。這是失地農(nóng)民市民化的關(guān)鍵所在。

(三)留守農(nóng)民市民化面臨的主要問題

與農(nóng)民工和失地農(nóng)民市民化有所不同，留守農(nóng)民市民化并不是指將全部留守農(nóng)民全部轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民，而是指留守農(nóng)民一般生產(chǎn)方式、生活和公共服務(wù)水平、生活方式及思想觀念等不斷地趨向城鎮(zhèn)化、市民化。留守農(nóng)民市民化過(guò)程中面臨的問題與困境也是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中必須要解決的。

留守農(nóng)民的基本公共服務(wù)水平較低?；竟卜?wù)作為政府供給的公共產(chǎn)品，其本質(zhì)是國(guó)民待遇和平等問題；換句話說(shuō)，享受城鄉(xiāng)無(wú)差別的基本公共服務(wù)，是農(nóng)民應(yīng)有的合法權(quán)利。然而由于長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)二元體制，農(nóng)民在基礎(chǔ)教育、社會(huì)保障、公共醫(yī)療、生活基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)、公共文化、公共安全等方面都與市民有較大差距。我國(guó)城鎮(zhèn)化的一個(gè)重要目標(biāo)就是縮小城鄉(xiāng)差別，其核心在于讓留守農(nóng)民普遍享受到城鎮(zhèn)化水平的基本公共服務(wù)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，城鄉(xiāng)居民的實(shí)際收入差距40%～50%來(lái)源于基本公共服務(wù)。“農(nóng)業(yè)公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村公用事業(yè)建設(shè)和農(nóng)村公共服務(wù)的短缺，成為制約農(nóng)民市民化進(jìn)程的重要因素?！盵6]

留守農(nóng)民生產(chǎn)方式依然落后。留守農(nóng)民的市民化實(shí)質(zhì)是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的現(xiàn)代化，是農(nóng)民職業(yè)形式的轉(zhuǎn)變問題，即留守農(nóng)民要按照產(chǎn)業(yè)化、集約化、規(guī)?；?、市場(chǎng)化的方式來(lái)從事農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，將農(nóng)業(yè)和農(nóng)村置于整個(gè)城鎮(zhèn)化體系之中，改變過(guò)去靠天吃飯的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式。馬克思主義認(rèn)為，物質(zhì)資料的生產(chǎn)方式是人類社會(huì)存在和發(fā)展的基礎(chǔ)，是人類從事其他一切活動(dòng)的首要前提。目前，我國(guó)農(nóng)村除少數(shù)地區(qū)外，農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化程度不高，農(nóng)業(yè)在種植、管理、收割等環(huán)節(jié)的機(jī)械化、自動(dòng)化水平較低，科技對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)的貢獻(xiàn)率還不足以滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需求。例如，我國(guó)水稻機(jī)械插秧、玉米機(jī)收水平不到17%，油菜機(jī)播、機(jī)收水平僅為10.4%和8.8%，其他作物尚缺乏機(jī)械化手段。[7]另外，留守農(nóng)民的組織化程度較低，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和組織化程度低，小規(guī)模的一家一戶經(jīng)營(yíng)模式仍然有很高的比例，土地流轉(zhuǎn)不暢，規(guī)模經(jīng)營(yíng)和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展速度緩慢，缺乏農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、加工、銷售等環(huán)節(jié)一體化運(yùn)營(yíng)的各類協(xié)作組織，沒有形成相互依存的利益共同體，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，留守農(nóng)民難以獲得及時(shí)、準(zhǔn)確、有效的市場(chǎng)信息，生產(chǎn)和銷售都比較盲目。這不僅阻礙我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，同時(shí)也不適應(yīng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程對(duì)留守農(nóng)民市民化的發(fā)展趨勢(shì)。

留守農(nóng)民的生活方式和思想觀念的市民化問題。與農(nóng)民工和失地農(nóng)民一樣，留守農(nóng)民的市民化，也要推動(dòng)其生活方式和思想觀念的轉(zhuǎn)變。長(zhǎng)期以來(lái)，許多農(nóng)村的生活環(huán)境一直處于臟、亂、差的狀態(tài)，在凌亂的生活環(huán)境中留守農(nóng)民養(yǎng)成了一些不良習(xí)慣，如雜物到處堆積、垃圾隨意丟棄、隨便吐痰、亂搭亂建等行為方式。這些傳統(tǒng)農(nóng)民的生活方式與城鎮(zhèn)化進(jìn)程中新型農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)和管理不協(xié)調(diào)。同時(shí)，留守農(nóng)民一般年齡結(jié)構(gòu)偏大，他們身上還不同程度地存在守土如命、靠天吃飯、小富即安等意識(shí)，與城市文明倡導(dǎo)的講究契約、遵規(guī)守則、協(xié)作共贏等現(xiàn)代觀念也不相符。因此，生活方式和思想觀念的轉(zhuǎn)變是留守農(nóng)民市民化的內(nèi)在要求。“要按照新型農(nóng)民和現(xiàn)代公民的要求，使留守農(nóng)民成為有文化、懂技術(shù)、會(huì)經(jīng)營(yíng)的新型農(nóng)民和現(xiàn)代公民”。[8]

三、解決農(nóng)民市民化問題的出路

農(nóng)民市民化問題，本質(zhì)上是城鄉(xiāng)居民享有平等的國(guó)民待遇和公民權(quán)利的問題，是農(nóng)民實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的重要標(biāo)志，所以必須采取綜合對(duì)策全面解決好。

(一)加快完善相關(guān)法律制度，為各類農(nóng)民市民化提供制度保證

在立法和制度設(shè)計(jì)上平等對(duì)待農(nóng)民，不在制度上歧視農(nóng)民、給農(nóng)民以普遍的“國(guó)民待遇”，是解決農(nóng)民市民化問題的根本途徑。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)民處于二等公民的地位是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)[9]161，這在一定程度上是由于不同的戶籍制度、就業(yè)制度、社會(huì)保障制度等造成的。因此，為適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化的要求，要通過(guò)科學(xué)的立法程序，在制定法律過(guò)程中實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)民權(quán)利的平等對(duì)待，還要通過(guò)戶籍制度、就業(yè)制度、社會(huì)保障制度等方面的全國(guó)統(tǒng)籌將憲法上賦予農(nóng)民的平等權(quán)利轉(zhuǎn)化為具體制度中的平等權(quán)利，將法律文本上的平等權(quán)利轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)生活中的平等權(quán)利，從而從制度上為農(nóng)民市民化提供根本保證。

要推動(dòng)戶籍制度改革。使“農(nóng)業(yè)戶口”與“非農(nóng)業(yè)戶口”只具有統(tǒng)計(jì)意義，從根本上改變?nèi)丝谶w移方式，形成國(guó)家立法規(guī)范、社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)控、個(gè)人自主選擇的遷徙調(diào)控新格局，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。[10]

要改革和完善土地制度。2000年以來(lái)我國(guó)進(jìn)入快速城鎮(zhèn)化階段，我國(guó)地級(jí)以上城市市轄區(qū)建成面積平均增長(zhǎng)70.1%，但是市轄區(qū)人口增長(zhǎng)只有30%，這表明土地的城鎮(zhèn)化快于人口的城鎮(zhèn)化。這種勢(shì)頭如果不能得以扭轉(zhuǎn)，不僅會(huì)延緩中國(guó)人口的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，讓城鎮(zhèn)化走上歧途，也會(huì)直接損害農(nóng)民的利益。因此，要按照十八屆三中全會(huì)“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”的精神，明確農(nóng)民集體土地所有權(quán)和農(nóng)民土地使用權(quán)，在現(xiàn)有30年承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ)上，給予農(nóng)民依法享有對(duì)土地的處置、抵押、轉(zhuǎn)讓、出租的權(quán)利。在土地征用過(guò)程中，不僅要補(bǔ)償土地集體所有權(quán)的損失，更要補(bǔ)償失地農(nóng)民作為土地使用者的損失。通過(guò)土地產(chǎn)權(quán)清晰界定，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)民土地使用權(quán)的保護(hù)力度。還要“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”，保證農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在不改變所有權(quán)的前提下，直接進(jìn)入城鎮(zhèn)建設(shè)用地市場(chǎng)，使失地農(nóng)民能夠分享土地用途變更帶來(lái)的收益。

要建立農(nóng)民的平等就業(yè)制度。完全打破市民在工資高、工作條件好、就業(yè)穩(wěn)定等首屬勞動(dòng)力市場(chǎng)就業(yè)，而失地農(nóng)民、農(nóng)民工主要在工作條件差、就業(yè)變化大、晉升機(jī)會(huì)小等次屬勞動(dòng)力市場(chǎng)就業(yè)的藩籬，建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的統(tǒng)一勞動(dòng)力市場(chǎng)，從制度上給農(nóng)民自主擇業(yè)以平等的權(quán)利和公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度。打破城鄉(xiāng)社會(huì)保障二元分割的局面，在醫(yī)療、社會(huì)救濟(jì)、公共福利、養(yǎng)老等多方面建立統(tǒng)一的社會(huì)保障制度，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民與市民社會(huì)保障權(quán)利的平等。在住房保障的供給和分配上，要把原市民和新市民按比例搭配，為新老市民的交往與融合創(chuàng)造條件。

(二)分類制定政策體系，解決好不同農(nóng)民群體的市民化問題

不同農(nóng)民群體的市民化，既有亟需解決的個(gè)性問題，也有需要逐步從根本上解決的共性問題，因而只有統(tǒng)籌制定差異性與統(tǒng)一性相結(jié)合的政策體系才能有效解決農(nóng)民市民化問題。

第一，統(tǒng)籌區(qū)域間人口空間合理分布，制定和推行解決農(nóng)民工市民化問題的差異化政策。要實(shí)行限制大城市落戶的政策，引導(dǎo)農(nóng)民向中小城市和小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，遏制大城市人口過(guò)密、交通擁擠、住房緊張、公共服務(wù)供給不足等“大城市病”。同時(shí)，在縣、城郊工業(yè)園區(qū)、小城鎮(zhèn)取消落戶門檻，允許農(nóng)民工以及從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)的留守農(nóng)民，在不放棄宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的條件下落戶城鎮(zhèn)。此外，還要對(duì)那些仍然工作在一、二線大城市但沒有實(shí)現(xiàn)市民化身份轉(zhuǎn)變的農(nóng)民工在工傷、醫(yī)療、失業(yè)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、子女義務(wù)教育、生活困難補(bǔ)貼等方面，按市民化標(biāo)準(zhǔn)提供社會(huì)保障，以解決其在日常生活中面臨的困難和問題。

第二，制定在全國(guó)范圍內(nèi)徹底解決失地農(nóng)民市民化問題的指導(dǎo)性意見和政策，推動(dòng)各個(gè)地區(qū)盡快解決好失地農(nóng)民市民化的新老問題。當(dāng)務(wù)之急是在現(xiàn)有征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，盡快制定集體土地征收、征用補(bǔ)償條例，扭轉(zhuǎn)集體土地征收、征用過(guò)程中存在的各自為政、各行其是的混亂局面。同時(shí)，中央政府要出臺(tái)政策對(duì)現(xiàn)階段被征地的農(nóng)民實(shí)現(xiàn)一次性市民身份轉(zhuǎn)換。中央財(cái)政要設(shè)立專項(xiàng)資金，對(duì)那些尚未完全實(shí)現(xiàn)市民化轉(zhuǎn)變的失地農(nóng)民，根據(jù)各地區(qū)的具體情況，制定一個(gè)解決的時(shí)間表。

第三，制定不同區(qū)域留守農(nóng)民市民化的推進(jìn)政策，整體、全面地推進(jìn)留守農(nóng)民市民化問題的解決。對(duì)于發(fā)達(dá)地區(qū)的留守農(nóng)民，完全可以依靠地方財(cái)政和各種資源，借助城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展全面解決轄區(qū)內(nèi)留守農(nóng)民市民化的各方面問題，率先實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)均等化、一體化發(fā)展。對(duì)于一些較發(fā)達(dá)地區(qū)，除依靠自身力量之外，中央要給予一定的財(cái)政和政策支持，促進(jìn)轄區(qū)內(nèi)留守農(nóng)民市民化各方面問題的解決，盡快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。而對(duì)于落后地區(qū)，則要實(shí)現(xiàn)中央的財(cái)政和政策傾斜，同時(shí)輔以地方資金支持，并引入社會(huì)力量，逐步解決留守農(nóng)民的市民化問題。通過(guò)差別化政策和路徑，逐步在全國(guó)范圍內(nèi)完成留守農(nóng)民的生產(chǎn)、生活方式及思想觀念的市民化目標(biāo)。

(三)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的教育和培訓(xùn)，促進(jìn)各類農(nóng)民逐步適應(yīng)市民化的需要

制度和政策的保障可以為各類農(nóng)民的市民化創(chuàng)造客觀條件，農(nóng)民自身素質(zhì)和能力的提升則是其市民化的主觀基礎(chǔ)。因此，為促進(jìn)各類農(nóng)民適應(yīng)城鎮(zhèn)化和市民化的需要，必須加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的教育和培訓(xùn)。

要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的法制教育，提高其權(quán)利意識(shí)。充分利用現(xiàn)代傳媒和傳播手段加強(qiáng)城鎮(zhèn)化有關(guān)法律、政策的宣傳和講解，使農(nóng)民明白自身在城鎮(zhèn)化過(guò)程中享有的權(quán)利和應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，同時(shí)側(cè)重培養(yǎng)農(nóng)民自立自強(qiáng)意識(shí)、公民平等意識(shí)、契約意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，教育農(nóng)民踐行文明禮儀、社會(huì)公德、遵紀(jì)守法等行為規(guī)范。還要提高農(nóng)民依法維護(hù)自身權(quán)利的能力和素質(zhì)，使其在自身的合法權(quán)利受到侵害時(shí)能夠合理利用法律的維權(quán)渠道和維權(quán)手段。

要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的職業(yè)培訓(xùn)，提高農(nóng)民的就業(yè)技能和生存技能。建立覆蓋城鄉(xiāng)的職業(yè)教育和培訓(xùn)體系，注重現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技能培訓(xùn)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的技能培訓(xùn)并行并重，為農(nóng)民就業(yè)技能的提高提供多元化選擇，促進(jìn)各類農(nóng)民適應(yīng)市民化發(fā)展的需要，普遍提高他們的就業(yè)水平。通過(guò)系統(tǒng)的教育和培訓(xùn)，激發(fā)農(nóng)民不斷提升自己勞動(dòng)技能的積極性和主動(dòng)性，激勵(lì)他們?cè)趶V闊的職業(yè)平臺(tái)上尋求更好的發(fā)展機(jī)會(huì)，不斷追求與實(shí)現(xiàn)更高的人生目標(biāo)和夢(mèng)想。

要加強(qiáng)農(nóng)民生活方式和思想觀念的教育，引導(dǎo)其適應(yīng)城市生活。農(nóng)民的市民化是一個(gè)長(zhǎng)期而復(fù)雜的過(guò)程，需要全社會(huì)的共同參與和努力。要充分整合各類資源，促進(jìn)農(nóng)民改變相對(duì)封閉落后的人際交往方式，自覺融入城市社會(huì)，逐步樹立城市文明和城市意識(shí)。

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