茅婷婷

江蘇南水北調(diào)工程運(yùn)行初期省內(nèi)水費(fèi)收繳機(jī)制探討

茅婷婷

南水北調(diào)工程的建設(shè)為經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)的協(xié)調(diào)發(fā)展發(fā)揮了重要作用，而為保證工程的良性運(yùn)行，水費(fèi)是工程運(yùn)行的基本保證。但我省南水北調(diào)水費(fèi)收繳機(jī)制尚未建立，直接影響工程初期的正常運(yùn)行。在分析了我省南水北調(diào)工程特點(diǎn)及水費(fèi)收繳存在問題的基礎(chǔ)上，本文提出了水價(jià)的成本分?jǐn)?、?cái)政補(bǔ)償及兜底機(jī)制以及水費(fèi)的收繳模式等建議。

江蘇南水北調(diào)工程；水費(fèi)收繳機(jī)制；探討

南水北調(diào)東線工程是跨流域水資源配置工程，工程的良性運(yùn)行關(guān)系到沿線經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)的協(xié)調(diào)發(fā)展，而南水北調(diào)工程水費(fèi)是工程良性運(yùn)行的基本保證。目前，國家發(fā)改委已制定了南水北調(diào)東線一期主體工程運(yùn)行初期供水價(jià)格政策，但我省運(yùn)行初期省內(nèi)水費(fèi)的收繳機(jī)制尚未建立，因此，為保證工程的良性運(yùn)行，發(fā)揮工程效益，針對(duì)江蘇南水北調(diào)供水特點(diǎn)和存在的問題，探索江蘇南水北調(diào)省內(nèi)水費(fèi)收繳機(jī)制是有一定的必要的。

一、江蘇南水北調(diào)供水的特點(diǎn)分析

南水北調(diào)東線工程是在我省現(xiàn)有江水北調(diào)基礎(chǔ)上擴(kuò)大規(guī)模、向北延伸，東線一期工程完成后，多年平均總供水量162.8億立方米，新增供水36億立方米，其中江蘇19.25億立方米（含農(nóng)業(yè)10.63億立方米）、山東13.53億立方米、安徽3.23億立方米。我省境內(nèi)南水北調(diào)工程具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

（一）新老工程互為完整的調(diào)水體系

東線一期工程是對(duì)現(xiàn)有江水北調(diào)工程更新改造、完善梯級(jí)配置和提高運(yùn)行管理水平，是現(xiàn)有江水北調(diào)工程體系的升級(jí),新老工程共同組成江蘇段南水北調(diào)東線一期工程體系，新建的南水北調(diào)工程不能獨(dú)自形成調(diào)水系統(tǒng)。

（二）兼顧調(diào)水、防洪、排澇等多功能

我省南水北調(diào)工程體系不僅具有供水功能，在增加供水規(guī)模和能力的同時(shí)，還保留和增加了防洪、排澇、航運(yùn)等能力。

（三）新老工程供水水量無法區(qū)分

東線一期工程完成后，新老工程將作為一個(gè)工程系統(tǒng)，統(tǒng)一調(diào)度、聯(lián)合運(yùn)行，實(shí)際運(yùn)行中，從輸水干線到用水戶無法區(qū)分新建工程和現(xiàn)有工程供水。

（四）農(nóng)業(yè)用水多，農(nóng)民承受能力差

我省南水北調(diào)工程供水對(duì)象不僅包括工業(yè)、生活等非農(nóng)業(yè)供水，其中大部分是農(nóng)業(yè)供水。作為弱勢產(chǎn)業(yè)和弱勢群體的農(nóng)業(yè)和農(nóng)民承受能力較差，需要相應(yīng)的補(bǔ)償、補(bǔ)貼機(jī)制進(jìn)行保障。

（五）新老工程運(yùn)行機(jī)制不同

現(xiàn)有江水北調(diào)工程中省屬管理處及省指定泵站管理單位均為事業(yè)單位，由省財(cái)政支付運(yùn)行、維護(hù)、管理和更新改造費(fèi)用。市屬泵站各類費(fèi)用主要由地方財(cái)政承擔(dān)，省財(cái)政給予適當(dāng)補(bǔ)貼。而南水北調(diào)工程將按照“還貸、保本、微利”的水價(jià)形成機(jī)制，實(shí)行準(zhǔn)市場運(yùn)作。

二、省內(nèi)水費(fèi)收繳存在問題分析

（一）新老工程水價(jià)定價(jià)機(jī)制不同

我省江水北調(diào)工程是主要由我省投資興建的跨流域調(diào)水工程，促進(jìn)了蘇北地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，取得了顯著的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益。江水北調(diào)工程主要以防洪、排澇、航運(yùn)等公益性功能為主，水利工程水價(jià)體現(xiàn)公益性，制定的水價(jià)低于成本價(jià)，運(yùn)行管理費(fèi)用是通過財(cái)政經(jīng)費(fèi)包干和優(yōu)惠電價(jià)等政策來進(jìn)行補(bǔ)償；而南水北調(diào)工程水價(jià)的定價(jià)機(jī)制則是根據(jù)《南水北調(diào)工程可研報(bào)告》，按照“準(zhǔn)市場”機(jī)制的要求，逐漸建立“保本、還貸、微利”的水價(jià)形成機(jī)制，確保工程的良性運(yùn)行。但我省省內(nèi)收取的水利工程水價(jià)只能是一個(gè)價(jià)格，因此需要做好新老工程水價(jià)的銜接以及水費(fèi)的分配研究工作。

（二）良性的水價(jià)機(jī)制尚未建立

由于水利工程供水的特殊性，其用水對(duì)象廣泛，提高水價(jià)是涉及眾多用水戶的切實(shí)利益的問題。江蘇現(xiàn)行水價(jià)實(shí)行的是單一從量（按灌溉田畝或按用水量）計(jì)收制，從用水戶角度，因水價(jià)由財(cái)政進(jìn)行補(bǔ)貼，定價(jià)低，進(jìn)而造成用水浪費(fèi)嚴(yán)重、節(jié)水意識(shí)淡薄等惡果。兩部制水價(jià)、季節(jié)差價(jià)以及累進(jìn)制水價(jià)等水價(jià)體系仍未建立，沒有形成良性的供用水管理機(jī)制。

（三）農(nóng)業(yè)水價(jià)補(bǔ)償機(jī)制不完善

因我省南水北調(diào)工程受水區(qū)位于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的蘇北地區(qū)，供水對(duì)象不僅包括工業(yè)、生活等非農(nóng)業(yè)供水，其中大部分是農(nóng)業(yè)供水，約占總供水量的60%以上，如按照供水成本收取農(nóng)業(yè)水費(fèi)，作為弱勢產(chǎn)業(yè)和弱勢群體的農(nóng)業(yè)和農(nóng)民承受能力較差，勢必影響農(nóng)業(yè)穩(wěn)定和糧食安全。南水北調(diào)工程既要良性運(yùn)行，又要不增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)，必須要研究制定相應(yīng)的補(bǔ)償、補(bǔ)貼機(jī)制來進(jìn)行保障。

（四）南水北調(diào)受水區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡

南水北調(diào)供水是按照由南向北梯級(jí)調(diào)水，水價(jià)逐級(jí)提高；但沿線途徑的受水區(qū)基本處于我省蘇北地區(qū)，經(jīng)濟(jì)本身欠發(fā)達(dá)，越往北承受能力越弱，水費(fèi)的收繳存在一定的困難。因此，需要統(tǒng)籌考慮受水區(qū)的經(jīng)濟(jì)承受能力，研究相應(yīng)的扶持傾向政策，從而進(jìn)行水價(jià)的區(qū)域平衡。

三、省內(nèi)水費(fèi)收繳機(jī)制研究初探

我省南水北調(diào)運(yùn)行機(jī)制的初步研究主要包括在發(fā)改委定價(jià)的基礎(chǔ)上，省內(nèi)的水價(jià)如何執(zhí)行以及省內(nèi)水費(fèi)收繳體系的建立兩方面內(nèi)容。

（一）省內(nèi)水價(jià)執(zhí)行

1.供水成本的分?jǐn)?/p>

南水北調(diào)工程完成后，新老工程將作為一個(gè)工程系統(tǒng)，統(tǒng)一調(diào)度、聯(lián)合運(yùn)行，用水戶無法區(qū)分新建工程或是現(xiàn)有工程的供水水量；且我省南水北調(diào)受水區(qū)主要集中在蘇北欠發(fā)達(dá)地區(qū)。我省蘇南蘇北經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，省內(nèi)水費(fèi)的收繳政策應(yīng)傾向扶持蘇北發(fā)展，充分考慮用戶的承受能力和避免水價(jià)調(diào)整幅度過大，影響社會(huì)穩(wěn)定。建議在發(fā)改委定價(jià)的基礎(chǔ)上，測算我省實(shí)際承擔(dān)的供水成本，并考慮在全省范圍內(nèi)以提高水利工程供水價(jià)格形式進(jìn)行分?jǐn)偂?/p>

2.提高全省非農(nóng)業(yè)用水價(jià)格和受水區(qū)農(nóng)業(yè)價(jià)格

由于我省南水北調(diào)工程新增供水大部分是農(nóng)業(yè)用水，作為弱勢產(chǎn)業(yè)和弱勢群體的農(nóng)業(yè)，加之農(nóng)民承受能力較差，且目前水利工程供農(nóng)業(yè)用水價(jià)格僅為0.9-1.7分/立方米，大幅提高農(nóng)業(yè)用水價(jià)格十分困難。在“十三五”期間，我省即將處于工業(yè)化、城市化加速期，水資源供需矛盾和水環(huán)境治理問題必將日益突出，勢必要加快實(shí)現(xiàn)從粗放用水向節(jié)約用水轉(zhuǎn)變，從供水管理向需水管理轉(zhuǎn)變。因此，一是建議省內(nèi)供水成本費(fèi)用通過提高全省水利工程供非農(nóng)業(yè)用水的價(jià)格來分?jǐn)?，減輕農(nóng)業(yè)用水負(fù)擔(dān)；二是同時(shí)適當(dāng)提高受水區(qū)農(nóng)業(yè)供水價(jià)格，一方面能減輕對(duì)我省非受水區(qū)供水價(jià)格提高的影響；另一方面調(diào)整受水區(qū)農(nóng)業(yè)用水價(jià)格，有利于增強(qiáng)農(nóng)民節(jié)約用水意識(shí)，加強(qiáng)用水管理，形成良性的供用水管理機(jī)制，建議為不增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)，受水區(qū)農(nóng)業(yè)用水水費(fèi)由財(cái)政負(fù)擔(dān)，改暗補(bǔ)為明補(bǔ)，實(shí)行多用繳費(fèi)、少用獎(jiǎng)勵(lì)的獎(jiǎng)懲機(jī)制。

3.建立財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制或兜底機(jī)制

按照發(fā)改委測算的我省省內(nèi)平均水價(jià)為0.41元/m3，新增19.25億方供水，我省省內(nèi)供水成本約7.46億元，扣除增供水量執(zhí)行現(xiàn)行價(jià)格可彌補(bǔ)成本0.777億元后，需通過水價(jià)調(diào)整的新增總成本費(fèi)用為6.683億元。若全部用非農(nóng)用水分?jǐn)偅瑒t需提高非農(nóng)用水價(jià)格約為0.11元/m3，按照目前水利工程水費(fèi)的收取情況分析，全省實(shí)際可收費(fèi)非農(nóng)業(yè)供水量僅30億立方米，按增加0.11元/m3估算，全省可增收南水北調(diào)水費(fèi)僅3.3億元，與6.683億元仍有3.38億元的資金缺口；且我省作為受水區(qū)，按照國家兩部制水價(jià)政策，每年我省需繳納的基本水費(fèi)約3.465億元，供用水管理?xiàng)l例中要求水費(fèi)要足額按時(shí)收繳，因此，水費(fèi)征收缺口建議由財(cái)政補(bǔ)助解決，同時(shí)要研究建立基本水費(fèi)的兜底機(jī)制。

（二）省內(nèi)水費(fèi)收繳

1.水費(fèi)征收主體

我省新建南水北調(diào)工程與現(xiàn)有的江水北調(diào)工程在供水量上不可區(qū)分，現(xiàn)有水利工程的水費(fèi)是由省水行政主管部門負(fù)責(zé)，而新建工程今后采用準(zhǔn)市場化的方式運(yùn)作，若新建工程運(yùn)行初期的水費(fèi)就由市場化主體（供水公司）收繳會(huì)存在一定的困難，一是新增工程水費(fèi)的水量無法單獨(dú)計(jì)量；二是水費(fèi)的收繳與地方水行政主管部門關(guān)系密切，以供水公司為主體進(jìn)行收繳，不利于與地方水行政部門的協(xié)調(diào)。因此，建議在運(yùn)行初期仍以省級(jí)水行政主管部門作為省內(nèi)水費(fèi)收繳主體，既能利用現(xiàn)有的水費(fèi)收繳體系，又能協(xié)調(diào)與地方水行政管理部門的關(guān)系，有利于水費(fèi)的收繳。

2.水費(fèi)收繳合同

省供水公司以委托合同的形式，委托省水利主管部門進(jìn)行水費(fèi)的收繳，并通過合同約定，約定新老工程水費(fèi)收繳分配的方式及原則?？紤]南水北調(diào)工程運(yùn)行初期，供水量達(dá)不到設(shè)計(jì)規(guī)模，收繳的水費(fèi)不足彌補(bǔ)江蘇供水的實(shí)際成本等問題；現(xiàn)有工程的管理維護(hù)經(jīng)費(fèi)是由財(cái)政經(jīng)費(fèi)撥款，運(yùn)行管理有一定的保障，而南水北調(diào)新建工程是完全準(zhǔn)市場化運(yùn)作，基本運(yùn)行費(fèi)用及還本付息費(fèi)用全部由水費(fèi)承擔(dān)，因此，建議新老工程水費(fèi)的分配，應(yīng)優(yōu)先滿足新建工程基本運(yùn)行維護(hù)及還本付息的需要。

3.相關(guān)保障

為保證水費(fèi)能夠足額收繳，滿足工程的正常運(yùn)行，要明確市縣機(jī)構(gòu)的相關(guān)責(zé)任，市縣水利局負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)的水費(fèi)征收管理，市縣明確南水北調(diào)輸水干線口門管理單位，承擔(dān)供水計(jì)量和用水控制工作。市縣明確水費(fèi)征收單位，負(fù)責(zé)征收和繳納水費(fèi)。

四、結(jié)論

省內(nèi)水價(jià)的執(zhí)行需要充分考慮受水區(qū)的實(shí)際承受能力，以一定的政策進(jìn)行區(qū)域扶持，避免水價(jià)調(diào)整過大，影響社會(huì)穩(wěn)定；同時(shí)，省財(cái)政要建立農(nóng)業(yè)用水財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制，形成良性的供用水管理機(jī)制，建立水費(fèi)的缺口補(bǔ)貼及兜底機(jī)制，保證水費(fèi)的足額收繳。采用委托管理的水費(fèi)收繳方式一是能利用現(xiàn)有的水費(fèi)征收體系，與現(xiàn)有的水費(fèi)收繳體系進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，減少運(yùn)行初期水費(fèi)征收機(jī)構(gòu)成立的成本費(fèi)用；二是委托省水行政主管部門進(jìn)行收費(fèi)，有利于協(xié)調(diào)地方水行政主管部門，提高水費(fèi)的收繳率；三是利用合同約定，明確新老工程水費(fèi)的分配原則及方法，有利于保證新增工程供水的水費(fèi)收繳，保證新建工程的良性運(yùn)行。

[1]關(guān)于南水北調(diào)東線一期主體工程運(yùn)行初期水價(jià)政策[J].國家發(fā)改委，2014，（01）.

[2]南水北調(diào)東線江蘇段管理體制與運(yùn)營機(jī)制研究[J].河海大學(xué)，省南水北調(diào)辦公室，江蘇水源公司，2008，（09）.

[3]江蘇南水北調(diào)水費(fèi)征收體系及其運(yùn)行機(jī)制研究報(bào)告[J].南通大學(xué)技術(shù)轉(zhuǎn)移中心，南水北調(diào)東線江蘇水源有限責(zé)任公司，2013，（03）.

[4]南水北調(diào)東線一期江蘇境內(nèi)水價(jià)測算實(shí)務(wù)研究[J].河海大學(xué)，南水北調(diào)東線江蘇水源有限責(zé)任公司，2014，（08）.

茅婷婷，江蘇揚(yáng)州人，碩士研究生，南水北調(diào)東線江蘇水源有限責(zé)任公司計(jì)劃發(fā)展部副主管，從事南水北調(diào)工程管理體制與運(yùn)行機(jī)制、水價(jià)水費(fèi)測算、公司戰(zhàn)略規(guī)劃研究等工作。

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1008-4428（2015）03-12-02