張光愷

（東北農業(yè)大學經濟管理學院，哈爾濱150030）

我國地方債風險及化解對策研究

張光愷

（東北農業(yè)大學經濟管理學院，哈爾濱150030）

自國家放開地方債政策起，地方債的發(fā)行一方面為地方政府積累資金，另一方面使地方貸款人員有更廣的資金渠道，這使得政府機關以及自主創(chuàng)業(yè)者等需要貸款人員具有更廣的發(fā)展空間，促進當地經濟的發(fā)展。化解地方債風險必須全面審查地方債務情況，并進行公開，杜絕隱瞞不報的情況；健全財稅政策，適當擴大地方財政權利范圍；實行地方債券融資新方式，通過控制預算的方式間接控制地方債務風險；完善查處地方政府的債務責任制度；根據實際情況在地方政府設立一定的預算穩(wěn)定調節(jié)基金；簡化政府部門職責，開源節(jié)流；科學應用當今世界上先進的金融工具來進一步擴大其融資渠道。

地方債；現狀；風險；對策

金融危機沒有爆發(fā)時，我國地方政府機關資金總額完全有能力進行本地項目的投資，在此之后，中央政府為拉動地方經濟發(fā)展，實現早日走出金融危機的目的，規(guī)劃投資40000億元進行各項目的實施。但此時各地政府機關資金短缺，為達成目標只能通過借款的形式進行項目投資，也就是在時候各地政府開時舉債，至今各地政府債務金額已超過了二十萬億元。舉債過多一方面拉動當地的經濟發(fā)展，但也增加了政府償還的壓力，甚至會致使政府產生債務危機。

一、我國地方政府債務的風險分析

（一）容易爆發(fā)區(qū)域性財政風險

許多樂觀人士看來，地方政府作為中央政府的一部分，對經濟發(fā)展發(fā)揮著重要的作用，所以中央政府必然會對地方政府進行扶持，中央財政會為存在這種危險的地方政府進行還債。但是地方政府負債行為普遍存在，而且其中存在負債非常嚴峻的情況，如果政府機關不能按期償還債務，一方面阻礙了借款方的經濟發(fā)展，另一方面會嚴重影響政府機關的信用。目前我國經濟發(fā)展速度，地方財政增長速度不足以還債，如果地方政府能力不足以承擔累計債務，極易引發(fā)區(qū)域性財政風險。

（二）引發(fā)系統性金融風險

地方政府的貸款對象一般是銀行等金融機構，這些機構資金的來源一般是人們的存款、基金等，一旦政府無力償還債務，就必然會引發(fā)銀行的風險。政府無力償還銀行等機構的貸款時，要么違約要么兌付，而這都會造成這些機構不良資產的產生，最終會引發(fā)系統性金融風險。政府應對無力償還債務的方式還有一種，就是通過其他金融機構的借款償還到期的款項，這也會引發(fā)金融危機。總之，政務無力償還過多債務不僅增加了政府的還債壓力，還可能引發(fā)區(qū)域性甚至是系統性的金融危機。

（三）誘發(fā)經濟和社會政治風險

地方無力償還債務的現狀不僅影響到我國經濟的發(fā)展，還對我國政治及社會產生了不利的影響。假若對金融制度進行嚴格控制，許多地方債務就無法通過“借新還舊”的方式應對到期債務。在一定意義上講，這樣的地方政府就面臨著破產的危險。地方債務過多，一方面地方政府通過宏觀調控，抬高土地和樓盤的價格，另一方面也給借款方帶來了風險。借款人借給政務資金無非就是考慮到政府機關的信用，但如果政府機關把信用問題看得很輕，只顧借款而不考慮還款，這極度破壞了政府機構的信譽問題?，F在政府機構債務的償還行為形成了一鏈條，形成了企事業(yè)單位向政府、下級機構向上級機構、上屆向下屆、地方向政府的惡性傳遞。假若地方政府無力償還債務而引發(fā)地方債風險，無論是變賣還是中央政府買單，最終的承擔者還是全國人民。所以說，地方因債務過多而無力償還極有可能引發(fā)區(qū)域甚至是系統行風險，進而降低地方政府的信譽，同時阻礙經濟發(fā)展，引發(fā)社會動亂及政治安全問題。

二、控制地方政府債務風險的政策措施

（一）全面審查地方債務情況，并進行公開，杜絕隱瞞不報的情況

目前，地方政府債務存在隱瞞實情的狀況，這在一定程度上降低了市場的信任度。要實現對地方債務風險的控制，必須要全面審查地方政府債務情況做到心中有數。該工作的實施需要中央政府機構采取一系列的措施組織人員進行地方債務的全面清查，此外，在了解政府債務機構的基礎上評估其潛在風險。為保證清查工作的透明化，需要時刻對清查工作進行公開，不僅如此，此后債務的變動也必須公開于眾，并接受公眾的批評與監(jiān)督。此外，在此基礎上對政府外債進行清理，清理工作主要包括：控制融資金額、完善融資制度、加強融資管理、提升信貸信譽、嚴謹地方政府違約，并實現債務責任的公開化。

（二）健全財稅政策，適當擴大地方財政權利范圍

當前，國內主要依靠轉移支付實現對地方財政的援助，轉移支付方式可分為一般轉移和專項轉移，但是目前這兩種方式出現明顯的失衡，專項轉移使用遠遠超過一般轉移使用率，中央財政的調控作用沒有發(fā)揮出來。世界其他國家為規(guī)范各地政府的職權，運用了法律規(guī)定的方式進行責任的明確與事權、財權之間的劃分，實現了責任的具體化以及融資的合法性。該方式的實施在對地方政府債務問題的處理上具有正面影響。所以，筆者看來我國有必要借鑒這種方式實現對地方政府債務問題的處理，減弱中央財政的轉移支付力度，明確中央與地方職權，健全財稅政策，適當擴大地方財政權利范圍。

（三）實行地方債券融資新方式，通過控制預算的方式間接控制地方債務風險

實行發(fā)行債券的方式進行融資，在一定意義上可以實現地方政府債務的公開化，能有效地控制地方債務風險。在諸如美國、德國等一些發(fā)達的國家，地方財政支出有時會依靠政府發(fā)行債券或者合法集資的方式進行，而且該種方式能夠有效的促進當地的財政收入，并在其中占有很重的分量。此外，韓國對政府證券的發(fā)行盡管持相反的態(tài)度，但是對于那些政府有能力償還但是初期資金不夠的項目而言，他們還是會允許地方政府進行借款的。此外，當今世界上大部分發(fā)展剛剛起步的國家充分認識到發(fā)行債券進行融資的重要性，并將其作為本地政策的重點項目實施。債券發(fā)行政策的實施，一定程度上提升了地方財務的公開程度，就此政府應該把發(fā)行的債券列入政府預算中，并接受廣大人民的監(jiān)督。此外，政府發(fā)行債券的制度、方式、總金額等應公開于社會，接受社會的監(jiān)督，杜絕政府濫用職權。

（四）完善查處地方政府的債務責任制度

國家為了防止地方政府肆意舉債而導致的債務風險的發(fā)生，所以一直嚴格禁止地方政府對債務融資進行發(fā)行，這也是各種因素中最關鍵因素。市場規(guī)律要求地方政府應該進行債券的發(fā)布，但是考慮到上面的原因，行政首長舉債備案登記制度可以有效地防范肆意發(fā)行債券的現象的發(fā)生，地方政府在債務方面一旦出現問題時，其負責的主要領導一定要對其進行負責。還要增大針對地方領導工作的變更的審查力度，清算其在職期間有無債務問題，一旦發(fā)現問題必須追究其相應責任。

（五）根據實際情況在地方政府設立一定的預算穩(wěn)定調節(jié)基金

地方預算穩(wěn)定調節(jié)基金應屬于地方政府財政救助體制中不可或缺的重要組成部分，其應該為中央政府負責設立。該基金的真正目的正是考慮到當地方政府財政發(fā)生不可自救的危機時，該基金可以進行救助，保證地方政府的穩(wěn)定。

（六）簡化政府部門職責，開源節(jié)流

在上世紀末，國內的國有企業(yè)正遭遇前所未有的發(fā)展瓶頸問題，企業(yè)為了減輕自身的經濟負擔，進行大量裁員。當現在去回顧當時的舉措，說明裁員是不可避免而且是正確的決策，既使得國有企業(yè)的市場競爭力大大提升，又帶動了國內的民營企業(yè)的快速成長，對國內在此后數十年的社會經濟的巨大變化起到了不可估量的推動作用。反觀現在，與當時有太多的相似之處，如今正是地方債務制度改革的緊急關頭，一方面應該效仿國企進行精簡政府部門職責、適當裁員；另一方面則進一步開放市場，把市場的自由競爭機制引進來，并且政府應該放開手腳，減少對經濟過多的干預。只有這樣我國才能不會重蹈歐洲等國面臨的嚴重債務危機的覆轍。

（七）科學應用先進的金融工具來進一步擴大融資渠道

第一，我國可以把如TOT、BOT等其他融資項目進一步擴大到更大的范圍進行科學應用。項目融資有很大的優(yōu)勢，它既不會造成政府外債和償債風險，增強政府信譽，也可以減輕政府財政預算對項目減少的依賴程度，保證一些基建項目不會因資金不足而被終止。

第二，選取ABS融資方式來進一步增大資產證券化在項目融資中的范圍。

所謂的資產證券化就是指可以把項目自身所具有的價值當作其融資的資本，把其預估的經濟效益當作保障，并且采取在市場發(fā)布債券的方式進行合法融資。特別是對于部分具有潛力的基礎設施項目來說，不僅大大精簡、風險較為分散，而且能夠達到低成本高融資的效果。

第三，進一步改革開放，積極發(fā)揮市場這只手的作用，降低民營資本進入的門檻，形成自由良性的市場自由競爭機制，緩解地方政府融資項目兌現負擔的舉措主要有資產注入以及對上市公司進行資產重組等有效舉措。不僅能夠連續(xù)發(fā)展，降低項目面臨的風險，將項目做得更好，而且減輕了地方政府的資金流動的負擔。

[1] 羅 雁.我國地方債風險控制研究[J].江西農業(yè)大學學報：社會科學版，2011(9).

[2]金大衛(wèi).我國地方政府發(fā)債:制度根源、風險控制、法律規(guī)范[J].財政研究，2010(1).

[3]財政部財政科學研究所.我國地方政府債務風險和對策[J].經濟研究參考，2010(14).

［責任編輯：方 曉］

F812.5

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1005-913X（2015）07-0117-02

2015-05-01

張光愷(1996-)，男，山東德州人，本科學生，研究方向：金融學。