施卓南

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法系，武漢430074）

國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營模式法律研究

施卓南

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法系，武漢430074）

自1992年實(shí)行試點(diǎn)以來，國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營已經(jīng)歷十幾年的實(shí)踐，其基本制度框架已經(jīng)日趨成熟。對國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營模式在法律層面的完善建議有三：確立相對獨(dú)立的地位；完善法律規(guī)定；明確國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與運(yùn)營機(jī)構(gòu)之間的考核與監(jiān)管關(guān)系。

國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營；國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)；國有資產(chǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)；政企分開

從1992年開始試點(diǎn)以來，我國國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營已經(jīng)歷了十幾年的實(shí)踐，其基本制度框架已經(jīng)日趨成熟。1992年《關(guān)于國家試點(diǎn)企集團(tuán)國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營的實(shí)施辦法（試行）》，確立了東風(fēng)汽車等四個(gè)集團(tuán)作為第一批試點(diǎn)集團(tuán)公司，實(shí)際試行國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營這一國有企業(yè)的經(jīng)營管理方式。該辦法的第3條規(guī)定：“國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營是指由國有資產(chǎn)管理部門將企業(yè)集團(tuán)中緊密層企業(yè)的國有資產(chǎn)統(tǒng)一授權(quán)給核心企業(yè)（集團(tuán)公司，下同）經(jīng)營和管理，建立核心企業(yè)與緊密層企業(yè)之間的產(chǎn)權(quán)紐帶，增強(qiáng)集團(tuán)凝聚力，使緊密層企業(yè)成為核心企業(yè)的全資子公司或控股子公司，發(fā)揮整體優(yōu)勢。”該規(guī)定第一次提出了國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營的概念。1996年國家國有資產(chǎn)管理局關(guān)于印發(fā)《關(guān)于企業(yè)集團(tuán)國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營的指導(dǎo)意見》的通知進(jìn)一步規(guī)定了企業(yè)集團(tuán)國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。

一、國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營方式內(nèi)部關(guān)系之厘清

（一）國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與國有資產(chǎn)運(yùn)營機(jī)構(gòu)之法律關(guān)系

就國有資產(chǎn)運(yùn)營機(jī)構(gòu)本身而言，它是由國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)授權(quán)其進(jìn)行國有資產(chǎn)管理、營運(yùn)的中間環(huán)節(jié)，連接國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與被授權(quán)經(jīng)營的國有企業(yè)或國有控、參股公司，運(yùn)營機(jī)構(gòu)必須根據(jù)授權(quán)經(jīng)營者擬定的經(jīng)營戰(zhàn)略，對國有資產(chǎn)進(jìn)行保值增值的運(yùn)營，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的優(yōu)化配置，使國有資產(chǎn)收益最大化。國有資產(chǎn)運(yùn)營機(jī)構(gòu)本身并非一個(gè)政府行政部門，而是一個(gè)自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的獨(dú)立法人，是公司法上下屬企業(yè)的股東，但與此同時(shí)它又受制于來自政府相應(yīng)職能部門的指導(dǎo)，在確保完成國有資產(chǎn)保值、增值任務(wù)的同時(shí)，還應(yīng)注重完成國家指導(dǎo)的宏觀產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和特定的社會政治目標(biāo)。因此有學(xué)者認(rèn)為，國有資產(chǎn)運(yùn)營機(jī)構(gòu)是公私法的交錯(cuò),兼具公私法人的雙重屬性。

就國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與國有資產(chǎn)運(yùn)營機(jī)構(gòu)之間的法律關(guān)系而言，按照趙旭東教授的觀點(diǎn)，二者關(guān)系分屬幾個(gè)層次。第一層次上二者理應(yīng)為出資者與被出資者的法律關(guān)系，國有資產(chǎn)運(yùn)營機(jī)構(gòu)本身是一個(gè)公司或者企業(yè)，而國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)代表國家即是其唯一的出資人，二者之間按照《公司法》理應(yīng)是出資與被出資關(guān)系；第二層次，基于國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)授權(quán)國有資產(chǎn)運(yùn)營機(jī)構(gòu)對國有企業(yè)進(jìn)行運(yùn)營，二者同時(shí)還應(yīng)視為信托關(guān)系。其一，國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營機(jī)構(gòu)以自己的名義進(jìn)行法律行為，其法律后果歸屬于自身，這與信托制度相一致。其二，國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營是委托人國有資產(chǎn)管理部門將國有資產(chǎn)委托給授權(quán)經(jīng)營公司經(jīng)營，從而實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值的一種制度，這與信托制度中委托人將財(cái)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移于受托人，受托人依信托文件所定，為收益人或特定目的而管理或處分信托財(cái)產(chǎn)的法律關(guān)系相一致。其三，在國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營制度下，國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)將被授權(quán)國有企業(yè)的產(chǎn)（股）權(quán)的所有權(quán)授予國有資產(chǎn)運(yùn)營機(jī)構(gòu)時(shí)，并沒放棄自己對這部分國有資產(chǎn)的最終控制權(quán)和所有權(quán)，這完全符合現(xiàn)代英美信托法律制度下的“雙重所有權(quán)”概念。

（二）國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與被授權(quán)的國有企業(yè)之間的法律關(guān)系

我國的各級國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為中央和地方政府的職能部門，代表國家履行出資人義務(wù)，享有所有者的權(quán)利，督促企業(yè)實(shí)現(xiàn)國有資本的保值增值，防止國有資產(chǎn)流失，其與被監(jiān)管的國有企業(yè)間本質(zhì)上即出資人與被出資人的關(guān)系，國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)是國有企業(yè)的產(chǎn)（股）權(quán)所有者。在國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營的三層運(yùn)營模式之下，由于國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與運(yùn)營機(jī)構(gòu)之間是信托關(guān)系，授權(quán)托管協(xié)議簽訂后，國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)化為信托法上的委托人和受益人。但因?yàn)樾磐蟹ㄉ系摹半p重所有權(quán)”，國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)仍然是被授權(quán)國有企業(yè)國有產(chǎn)（股）權(quán)的最終所有人，但這種所有關(guān)系要受到信托法的嚴(yán)格限制，不能隨意行使出資者的權(quán)利。

（三）國有資產(chǎn)運(yùn)營機(jī)構(gòu)與被授權(quán)國有企業(yè)之間的法律關(guān)系

這二者之間的關(guān)系基本不存在異議，由于國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營也是建立在公司制的基礎(chǔ)上，因此國有資產(chǎn)運(yùn)營機(jī)構(gòu)與其授權(quán)運(yùn)營的國有企業(yè)、國有控股和參股企業(yè)之間是出資者即股東與公司的關(guān)系，二者之間也是平等的法人關(guān)系，并非計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之下的行政上下級隸屬領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。通過這樣一種三層運(yùn)營模式，可以達(dá)到政府與各類被授權(quán)的國有企業(yè)之間一種相互隔離的效果，避免以往“政企不分”的直接行政干預(yù)。

二、國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營方式之積極作用與存在的問題

（一）湖北某集團(tuán)公司情況簡介

湖北某控股集團(tuán)有限公司是筆者于2014年年初一直在進(jìn)行內(nèi)部實(shí)踐調(diào)研的集團(tuán)公司。該集團(tuán)成立于2003年左右，是經(jīng)其所在市市委、市人民政府批準(zhǔn)，由市國資委出資設(shè)立并授權(quán)經(jīng)營國有資產(chǎn)營運(yùn)管理及對外投資的國有獨(dú)資企業(yè)。

該集團(tuán)公司承接的一百余家該市工業(yè)企業(yè)組織形式包括國有企業(yè)、國有一人公司、國有獨(dú)資公司、國有控股公司、國有參股公司等。子企業(yè)質(zhì)量參差不齊，其中有部分公司擁有土地、房產(chǎn)、專利等優(yōu)良資產(chǎn)，另一部分則效益低下或停業(yè)多年，瀕臨破產(chǎn)，名存實(shí)亡。這一百余家企業(yè)由國家授權(quán)該集團(tuán)公司統(tǒng)一經(jīng)營管理，成為企業(yè)集團(tuán)的成員企業(yè)。目前集團(tuán)公司正著手對這一百余家成員企業(yè)通過公司制改造、優(yōu)良資產(chǎn)重組、部分企業(yè)并購整合、部分企業(yè)托管或破產(chǎn)等多種方式，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的優(yōu)化重組，以達(dá)到壯大集團(tuán)企業(yè)實(shí)力、高效整合資源的規(guī)模效應(yīng)。

（二）國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營的積極作用

1.在國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與國有資產(chǎn)運(yùn)營機(jī)構(gòu)的關(guān)系上，明確了國有資產(chǎn)運(yùn)營機(jī)構(gòu)的權(quán)利和責(zé)任，有利于維護(hù)國有資產(chǎn)運(yùn)營機(jī)構(gòu)的主體地位，約束了國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)限。

就湖北某集團(tuán)公司為例，作為國有資產(chǎn)運(yùn)營機(jī)構(gòu)的集團(tuán)公司對國有資產(chǎn)享有經(jīng)營權(quán)，對國家出資形成的企業(yè)財(cái)產(chǎn)享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，而作為國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的市國資委作為出資人只能通過委派運(yùn)營機(jī)構(gòu)的董事、監(jiān)事和決定運(yùn)營機(jī)構(gòu)的重大問題來參與公司經(jīng)營決策，不能直接干預(yù)國有資產(chǎn)運(yùn)營機(jī)構(gòu)作為公司法人的獨(dú)立性；同時(shí)，該集團(tuán)公司與市國資委兩方都能夠明確自身權(quán)責(zé)，前者作為授權(quán)者，不斷加強(qiáng)對被授權(quán)者的考核監(jiān)督，建立有效的監(jiān)督約束機(jī)制，后者作為被授權(quán)者不斷建立和完善健全的法人治理內(nèi)部制度，承擔(dān)國有資產(chǎn)的經(jīng)營責(zé)任，建立起了健全的資產(chǎn)管理、股權(quán)代表管理、全面預(yù)算管理、審計(jì)監(jiān)督管理制度等等。

2.在國有資產(chǎn)運(yùn)營機(jī)構(gòu)與被授權(quán)經(jīng)營的國有企業(yè)的關(guān)系上，明確了國有資產(chǎn)運(yùn)營機(jī)構(gòu)完全行使出資人權(quán)利，有利于實(shí)現(xiàn)被授權(quán)的子企業(yè)層面上的政企分開。

以湖北某集團(tuán)公司為例，實(shí)行授權(quán)經(jīng)營后，集團(tuán)公司對其全資、控股、參股的子企業(yè)享有和行使股東收益、重大決策和選擇董監(jiān)高的權(quán)利，任何行政部門都不能再以出資人的身份隨意插手集團(tuán)公司下屬子企業(yè)的具體事務(wù)。這樣的三層運(yùn)營模式，使國有資產(chǎn)運(yùn)營機(jī)構(gòu)不再具有行政管理職能，有利于子企業(yè)與出資人之間的政資分開，進(jìn)而有利于子公司國有資產(chǎn)的市場化運(yùn)營，更好地實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置。

3.在國有資產(chǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)投資能力上，明確了其作為國家授權(quán)投資的機(jī)構(gòu)，進(jìn)而可依據(jù)公司法設(shè)立全資公司，利于國有資產(chǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)靈活的轉(zhuǎn)投資，實(shí)現(xiàn)其經(jīng)營發(fā)展戰(zhàn)略。

以湖北某集團(tuán)公司為例，在接手一百余家質(zhì)量參差不齊的子企業(yè)后，該集團(tuán)公司逐步著手對子企業(yè)進(jìn)行國有企業(yè)的股份制改造，使其下屬子企業(yè)以科學(xué)現(xiàn)代的運(yùn)營方式存續(xù)。接下來，聘請中介機(jī)構(gòu)對所有子企業(yè)逐一進(jìn)行盡職調(diào)查，明確集團(tuán)公司授權(quán)持有的國有產(chǎn)權(quán)形式、數(shù)額及比例，理順集團(tuán)與成員企業(yè)的母子關(guān)系。隨后，集團(tuán)公司對授權(quán)持有的國有資產(chǎn)進(jìn)行優(yōu)劣評估，并成立四大平臺，將優(yōu)劣資產(chǎn)分別投入四大平臺中的對應(yīng)項(xiàng)目，分類處理，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置。其中，制造業(yè)事業(yè)部聘請具有豐富經(jīng)驗(yàn)專業(yè)團(tuán)隊(duì)的負(fù)責(zé)管理下屬11家制造業(yè)企業(yè)，資源有限公司主營利潤可觀的土地開發(fā)業(yè)務(wù)，資本運(yùn)營有限公司成立專業(yè)團(tuán)隊(duì)科學(xué)管理優(yōu)質(zhì)股權(quán)（產(chǎn)權(quán)），企業(yè)托管有限公司則專門處理不良資產(chǎn)、負(fù)債及人員安置，解決改制重組的后顧之憂。集團(tuán)公司根據(jù)戰(zhàn)略規(guī)劃成立全新的四個(gè)子公司，將國有資產(chǎn)分類處理，正是國有資產(chǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)通過授權(quán)經(jīng)營方式靈活的進(jìn)行轉(zhuǎn)投資、實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置的最佳體現(xiàn)。

（三）國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營存在的問題及反思

1.政府與國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)人事重合，政企分離目標(biāo)落空。由于受到傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和國有資產(chǎn)經(jīng)營權(quán)或法人財(cái)產(chǎn)權(quán)理論的影響，國有資產(chǎn)運(yùn)營機(jī)構(gòu)所享有的出資者的權(quán)利尚不充分，其權(quán)利行使在很多方面仍然受到政府有關(guān)部門的約束。這一層法律關(guān)系并沒有按照理論設(shè)想成為一個(gè)完全的私法關(guān)系，加人了太多不應(yīng)有的行政干預(yù)和公權(quán)力因素。

2.相關(guān)法律規(guī)定粗疏，尚需更為具體和權(quán)威的規(guī)定。目前，我國的國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營呈現(xiàn)出“實(shí)踐先行”的現(xiàn)狀，雖然已出臺相關(guān)的法律及政策規(guī)定，但仍舊相當(dāng)粗疏欠缺。在前述授權(quán)經(jīng)營的法律及政策依據(jù)中，《國資監(jiān)管條例》是國資委授權(quán)之前提性的立法，從起草到正式頒布僅僅用了兩個(gè)月零22天，本身存在許多問題。關(guān)于授權(quán)經(jīng)營的規(guī)定顯得過于粗漏，而處于擬議之中的專門性法律《企業(yè)國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營管理辦法》因?yàn)槔碚搶用娴闹T多爭議而遲遲未能出臺。另外，單就相關(guān)規(guī)范性文件名稱中使用的“指導(dǎo)意見”、“通知”、“暫行辦法”等用詞即可看出，這些規(guī)范性文件的層級不高，許多也只是因事設(shè)法，權(quán)宜性強(qiáng)，缺乏長遠(yuǎn)的制度安排。而且，從許多規(guī)范性文件的規(guī)定看，授權(quán)經(jīng)營仍未能擺脫政企不分的窠臼。

3.國有資產(chǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)仍無法脫離行業(yè)主管部門影響，定位模糊，資本營運(yùn)效率較低，決策統(tǒng)籌執(zhí)行上亦存在一定困難。

國有資產(chǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)對于其下屬子企業(yè)而言是國有資產(chǎn)出資人，但究其本身仍是企業(yè)，享有的是出資者權(quán)益，理應(yīng)不存在行政職能與行業(yè)管理職能。然而實(shí)踐中，相當(dāng)一部分授權(quán)經(jīng)營公司是由政府專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門、行業(yè)性公司進(jìn)行職能分解，將行使出資人職能的部分通過改制設(shè)立的，這樣很容易形成授權(quán)的資產(chǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)仍按行政辦法管理下屬企業(yè)的“換湯不換藥”的局面。與此同時(shí)，經(jīng)營機(jī)構(gòu)的最核心的運(yùn)營資本的專業(yè)能力卻一直無法得到提高。此外，面對下屬子企業(yè)數(shù)量較多、規(guī)模較大的情形，授權(quán)經(jīng)營機(jī)構(gòu)也面臨運(yùn)營方案整改實(shí)施上的困難。

四、國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營模式完善之建議

一是確立國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在政府部門中相對獨(dú)立的地位，明確其為國有資產(chǎn)的授權(quán)主體及其具體職責(zé)，作為出資人應(yīng)行使出資人權(quán)利，注重對投資主體的監(jiān)督考察而不是參與具體操作；明確國有資產(chǎn)運(yùn)營機(jī)構(gòu)為授權(quán)經(jīng)營國有資本的出資代表人，使政府真正將出資人代表角色加以轉(zhuǎn)移，真正實(shí)現(xiàn)政資分開、政企分開。

二是完善國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營的法律規(guī)定，必須通過《企業(yè)國有資產(chǎn)法》對國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營公司的性質(zhì)、功能予以定位，并通過法律授權(quán)明確國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營機(jī)構(gòu)作為出資人代表的特殊企業(yè)法人地位；盡快出臺相關(guān)專門性法律《企業(yè)國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營管理辦法》，為授權(quán)經(jīng)營模式的運(yùn)營提供更切實(shí)詳盡的法律依據(jù)；提升相關(guān)政策辦法的權(quán)威及效力，使之上升為法律層面。

三是明確國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與運(yùn)營機(jī)構(gòu)之間的考核與監(jiān)管關(guān)系，使行政機(jī)構(gòu)完全從資產(chǎn)經(jīng)營的角色中退出，盡快實(shí)現(xiàn)其以《公司法》為依據(jù)的作為市場獨(dú)立主體的運(yùn)營功能；提升國有資產(chǎn)運(yùn)營機(jī)構(gòu)的資本運(yùn)營能力和效率，充分打破原有子企業(yè)之間的壁壘隔閡，制定更為切實(shí)可行的發(fā)展戰(zhàn)略，真正實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)在資源上的優(yōu)化配置。當(dāng)然，何種發(fā)展戰(zhàn)略最為適宜和可行，仍是相關(guān)機(jī)構(gòu)和學(xué)界學(xué)者們值得研究和探索的重要問題。

[1]趙旭東，王莉萍，艾 茜.國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營法律結(jié)構(gòu)分析[J].中國法學(xué)，2005(8).

[2]徐士英，劉學(xué)慶，閻士強(qiáng).國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營公司與政府部門關(guān)系初探[J].華東政法學(xué)院學(xué)報(bào)，2001(2).

[3] 易國鋒.完善我國國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營制度的思考[J].商場現(xiàn)代化，2007(6).

［責(zé)任編輯：龐 林］

D912.29

A

1005-913X（2015）07-0096-02

2015-05-15

施卓南(1991-)，女，江西贛州人，碩士研究生，研究方向：管理學(xué)。