○黃明安 周永蓮

（1、湖北中醫(yī)藥大學(xué) 湖北 武漢 430065 2、湖北省人文社科重點(diǎn)研究基地中醫(yī)藥發(fā)展研究中心 湖北 武漢 430065）

醫(yī)療保險(xiǎn)體系的完整、統(tǒng)一和協(xié)調(diào)是社會(huì)主義法制國(guó)家建設(shè)的要求，《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》的頒布和實(shí)施是中國(guó)社會(huì)保障法制建設(shè)的一大里程碑，它使得社會(huì)保障相關(guān)的法律體系不斷地完善。但是現(xiàn)階段我國(guó)醫(yī)療保險(xiǎn)制度立法滯后、立法層次較低的現(xiàn)實(shí)狀況阻礙了我國(guó)醫(yī)療保險(xiǎn)的發(fā)展，理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)制定一部符合我國(guó)國(guó)情的醫(yī)療保險(xiǎn)法的呼聲越來(lái)越高。

一、我國(guó)建立醫(yī)療保險(xiǎn)法的必要性

我國(guó)醫(yī)療保險(xiǎn)法的相關(guān)法律依據(jù)分散在《社會(huì)保險(xiǎn)法》中，社會(huì)的發(fā)展和醫(yī)療保障制度的不斷完善都迫切需要制定一套系統(tǒng)可以使各地醫(yī)療保險(xiǎn)制度在規(guī)定上有法可依、有章可循，在實(shí)踐中具有較強(qiáng)操作性和符合我國(guó)國(guó)情的醫(yī)療保險(xiǎn)法。

1、社會(huì)保險(xiǎn)體系的完整性要求有統(tǒng)一、完備的醫(yī)療保險(xiǎn)法

自2011年7月1日開(kāi)始實(shí)施《社會(huì)保險(xiǎn)法》以來(lái)，到目前我國(guó)還沒(méi)有頒發(fā)相應(yīng)的有關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)的其他相關(guān)法律條文?，F(xiàn)階段，我國(guó)醫(yī)療保險(xiǎn)的有關(guān)政策只能依靠分散在《社會(huì)保險(xiǎn)法》中的一些零散的條文規(guī)定和國(guó)務(wù)院及其職能部門(mén)制定的醫(yī)療保險(xiǎn)方面的相關(guān)法律法規(guī)，以及由地方制定的具有地方特色的法律法規(guī)，如《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的決定》（國(guó)發(fā)〔1998〕44號(hào)），中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》（中發(fā)〔2002〕13號(hào)），國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)衛(wèi)生部、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部《關(guān)于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2003〕3號(hào)文）等。

我國(guó)至今尚未建立一部完整的醫(yī)療保險(xiǎn)法，使得醫(yī)療保險(xiǎn)在各地出現(xiàn)了管理混亂、醫(yī)療保險(xiǎn)制度差異明顯的現(xiàn)象，這已經(jīng)嚴(yán)重影響了我國(guó)城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度的建立和社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)制度的深化改革和發(fā)展。《社會(huì)保險(xiǎn)法》不可能對(duì)醫(yī)療保險(xiǎn)的方方面面作出具體的、完善的規(guī)定，為了貫徹落實(shí)《社會(huì)保險(xiǎn)法》，就必須加快制定與醫(yī)療保險(xiǎn)相關(guān)的法律政策，推出一套系統(tǒng)的、權(quán)威性較高的醫(yī)療保險(xiǎn)法。

2、法制醫(yī)保是質(zhì)量醫(yī)保的前提

現(xiàn)階段，我國(guó)的全民醫(yī)保逐漸步入到了“質(zhì)量醫(yī)?！钡男聲r(shí)期，黨的十八大報(bào)告提出了“要向人民提供安全、有效、價(jià)廉、便捷的基本醫(yī)療服務(wù)”，“質(zhì)量醫(yī)?！钡暮诵睦砟罹褪侨绱?。而建設(shè)“質(zhì)量醫(yī)?！钡母就緩交蚋緲?biāo)志就是“法制醫(yī)保”。

國(guó)際上的“法定保險(xiǎn)”是指通過(guò)國(guó)家立法來(lái)要求所有符合條件的公民必須參加保險(xiǎn)的制度。其最主要的特征就是強(qiáng)制性。醫(yī)療保險(xiǎn)是各種社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目中立法最早的，被視為社會(huì)保險(xiǎn)的開(kāi)端。事實(shí)表明，法制是醫(yī)療保險(xiǎn)制度全面進(jìn)行和正常運(yùn)作強(qiáng)有力的保證。我國(guó)《社會(huì)保險(xiǎn)法》的頒布和實(shí)施對(duì)于推進(jìn)我國(guó)社會(huì)保障的進(jìn)行起到了決定性的作用。但是我們呼喚一部如同《社會(huì)保險(xiǎn)法》一樣造福百姓的《醫(yī)療保險(xiǎn)法》誕生，希望其可以以立法的形式規(guī)定我國(guó)醫(yī)療保險(xiǎn)在實(shí)際運(yùn)作中的各種問(wèn)題，從而真正地使我國(guó)的全民醫(yī)保上升到質(zhì)量醫(yī)保的新臺(tái)階。

3、社會(huì)的實(shí)際需要是醫(yī)療保險(xiǎn)法建立的內(nèi)在要求

（1）現(xiàn)行的醫(yī)療保險(xiǎn)立法存在很大缺陷?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的決定》是迄今為止我國(guó)醫(yī)療保險(xiǎn)立法的最高形式，還有一些則是《社會(huì)保險(xiǎn)法》以框架性為主要方式構(gòu)建的，其他的則零星分散于由國(guó)務(wù)院、其他職能部門(mén)以及地方相關(guān)部門(mén)制定的一些法律法規(guī)中。

（2）我國(guó)的醫(yī)療現(xiàn)狀要求建立醫(yī)療保險(xiǎn)法。醫(yī)療問(wèn)題是社會(huì)問(wèn)題，是民生問(wèn)題，是關(guān)系到社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和穩(wěn)定的大事、要緊事。近年來(lái)，我國(guó)的醫(yī)患關(guān)系比較緊張，醫(yī)療糾紛層出不窮，而解決這一現(xiàn)狀行之有效的辦法就是出臺(tái)一部適合我國(guó)國(guó)情和醫(yī)療現(xiàn)狀的醫(yī)療保險(xiǎn)法。

二、我國(guó)醫(yī)療保險(xiǎn)法立法的可行性

1、我國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)和文化條件已經(jīng)成熟是醫(yī)療保險(xiǎn)法建立的條件

政治上：我國(guó)是社會(huì)主義法治國(guó)家，十八屆四中全會(huì)也以“法治”來(lái)命題，醫(yī)療保險(xiǎn)是關(guān)乎人民身心健康的大事，我們必須盡快制定醫(yī)療保險(xiǎn)相關(guān)的法律法規(guī)，依法構(gòu)建公正、和諧醫(yī)保。

經(jīng)濟(jì)上：經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和生產(chǎn)力的不斷提高需要以法制為前提。我國(guó)的經(jīng)濟(jì)在不斷的發(fā)展壯大，因此也要求醫(yī)療保險(xiǎn)立法加緊步伐，共同營(yíng)造和諧、繁榮的法制經(jīng)濟(jì)社會(huì)。

文化上：我國(guó)是社會(huì)主義民主國(guó)家，人民的法律意識(shí)不斷增強(qiáng)，在實(shí)施醫(yī)療保險(xiǎn)的過(guò)程中，他們會(huì)運(yùn)用法律來(lái)維護(hù)自己的切身利益，這也要求醫(yī)療保險(xiǎn)法盡快建立。

我國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化與法律是相輔相成的，它們的實(shí)現(xiàn)均離不開(kāi)法律的支持，因而要加快醫(yī)療保險(xiǎn)立法的進(jìn)程。

2、國(guó)際醫(yī)療保險(xiǎn)法是我國(guó)醫(yī)療保險(xiǎn)法建立的環(huán)境

當(dāng)前國(guó)際最主要的醫(yī)療保險(xiǎn)分為社會(huì)保險(xiǎn)型醫(yī)療保險(xiǎn)模式、商業(yè)型醫(yī)療保險(xiǎn)模式、儲(chǔ)蓄性醫(yī)療保險(xiǎn)模式、醫(yī)療服務(wù)型醫(yī)療保險(xiǎn)模式以及醫(yī)療保險(xiǎn)型醫(yī)療保險(xiǎn)模式這五種。不同的醫(yī)療保險(xiǎn)制度模式由于其所處國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、歷史以及醫(yī)療保障制度本身的發(fā)展演變不同，與其相適應(yīng)的法律法規(guī)的差異也是存在的。1927年的國(guó)際勞動(dòng)大會(huì)通過(guò)了《工商業(yè)工人及家庭傭工疾病保險(xiǎn)公約》（第24號(hào)）和《農(nóng)業(yè)工人疾病保險(xiǎn)公約》（第25號(hào)），1969年的國(guó)際勞工大會(huì)對(duì)這兩項(xiàng)公約進(jìn)行了修訂，通過(guò)了《醫(yī)療護(hù)理與疾病津貼公約》（第130號(hào)），并將醫(yī)療保險(xiǎn)的參保對(duì)象擴(kuò)大到所有的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口和居民，這是關(guān)于醫(yī)療保障最主要的兩項(xiàng)國(guó)際勞工公約，也為我國(guó)在醫(yī)療保險(xiǎn)法中制定擴(kuò)大參保群眾的覆蓋面提供了借鑒。

因此，我國(guó)的醫(yī)療保險(xiǎn)法的建立必須立足中國(guó)國(guó)情，深入了解各國(guó)醫(yī)療保險(xiǎn)模式與其立法的相關(guān)性，總結(jié)和提升本土制度資源。

三、對(duì)我國(guó)醫(yī)療保險(xiǎn)立法路徑選擇的思考

1、加緊制定《基本醫(yī)療保險(xiǎn)條例》

我國(guó)正處于醫(yī)療保險(xiǎn)制度的深化改革中，社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)體系需要不斷的完善，研制《基本醫(yī)療保險(xiǎn)條例》已迫在眉睫，只有單行的《基本醫(yī)療保險(xiǎn)條例》才能彌補(bǔ)《社會(huì)保險(xiǎn)法》僅有第三章第10條來(lái)規(guī)定醫(yī)療保險(xiǎn)法的不足，才能在堅(jiān)持《社會(huì)保險(xiǎn)法》所確立的基本原則上，詳細(xì)規(guī)定其相關(guān)內(nèi)容。要做到：一是尊重國(guó)情；二是由于《基本醫(yī)療保險(xiǎn)條例》是配套著《社會(huì)保險(xiǎn)法》來(lái)制定的，故其必須以《社會(huì)保險(xiǎn)法》的立法精神為出發(fā)點(diǎn)；三是要兼顧未來(lái)發(fā)展變化的可能性，要注重與其他相關(guān)法律條文的銜接。另外，在細(xì)節(jié)制定時(shí)著重考慮基本醫(yī)療保險(xiǎn)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌問(wèn)題，以及新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的醫(yī)療保障權(quán)益市民化的問(wèn)題。

2、提高醫(yī)療保險(xiǎn)的立法層次

如上所述，我國(guó)現(xiàn)行醫(yī)療保險(xiǎn)法除《社會(huì)保險(xiǎn)法》的相關(guān)規(guī)定外，往往是國(guó)務(wù)院及其職能部門(mén)以及地方政府出臺(tái)的一些相關(guān)政策，其根本是我國(guó)醫(yī)保改革的試點(diǎn)模式，且同級(jí)別和地區(qū)的行政部門(mén)提出的法律法規(guī)及政策均各自為政、分布零散，不具有全國(guó)性和權(quán)威性，立法滯后和立法層次都較低。針對(duì)以上現(xiàn)象，建議從兩方面來(lái)進(jìn)行立法：一是從分散的行政立法向相對(duì)集權(quán)的機(jī)關(guān)立法過(guò)渡；二是在總結(jié)以地方試點(diǎn)為主的立法上統(tǒng)一制定適合全國(guó)各地的醫(yī)療保險(xiǎn)法，樹(shù)立法律的權(quán)威性和統(tǒng)一性。

3、統(tǒng)籌城鎮(zhèn)職工、城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民三項(xiàng)醫(yī)療保險(xiǎn)制度

隨著《社會(huì)保險(xiǎn)法》首次將新型農(nóng)村醫(yī)療制度定性為基本醫(yī)療保險(xiǎn)，再結(jié)合我國(guó)醫(yī)療保險(xiǎn)制度的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，這就要求在制定醫(yī)療保險(xiǎn)法時(shí)要統(tǒng)籌城鎮(zhèn)職工、城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民三項(xiàng)醫(yī)療保險(xiǎn)制度，為各項(xiàng)制度的銜接留口，同時(shí)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見(jiàn)》中也提出要“探索建立城鄉(xiāng)一體化的基本醫(yī)療保障管理制度”。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期的主要任務(wù)應(yīng)當(dāng)是“穩(wěn)定職工醫(yī)保，完善居民醫(yī)保，整合城鄉(xiāng)醫(yī)?！?。就目前而言，建議先進(jìn)行新農(nóng)合和城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)制度的整合。

4、完善我國(guó)農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)制度的立法結(jié)構(gòu)

近年來(lái)，由人社部和衛(wèi)生部起草的《基本醫(yī)療保險(xiǎn)條例》和《新型農(nóng)村合作醫(yī)療條例》成為醫(yī)療保險(xiǎn)立法中的難點(diǎn)。農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)長(zhǎng)期以來(lái)主要靠“軟法”（即由地方制定的一些條例、意見(jiàn)、辦法等）來(lái)支持，這使得農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)法強(qiáng)制性和統(tǒng)一性不夠，農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)事業(yè)不能穩(wěn)步發(fā)展。鑒于此，筆者建議要抓好專(zhuān)門(mén)性和地方性的相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)，既要發(fā)揮社會(huì)保障的兜底作用，又要針對(duì)我國(guó)農(nóng)村不同地區(qū)差異，堅(jiān)持“宜粗不宜細(xì)”的原則來(lái)建立農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)條例。

5、注意與其他法律相銜接

醫(yī)療保險(xiǎn)涉及醫(yī)、藥、患、保等多個(gè)主體，內(nèi)容包括保障對(duì)象、籌資機(jī)制、待遇水平以及基金管理等。在建設(shè)醫(yī)療保險(xiǎn)法時(shí)，不僅要考慮與《社會(huì)保險(xiǎn)法》相關(guān)原則和大的政策的相互銜接，也要注意與人權(quán)法和刑法的相互關(guān)系。再者，由于醫(yī)療保險(xiǎn)中存在的醫(yī)患信息不對(duì)稱(chēng)，誘導(dǎo)需求和道德風(fēng)險(xiǎn)一直在上演，因此建議在制定醫(yī)療保險(xiǎn)法時(shí)，要做好與其他法律相結(jié)合的工作，同時(shí)也要具有前瞻性，為以后醫(yī)療保險(xiǎn)法的發(fā)展打好基礎(chǔ)。

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