文|李廣兵 李苗苗 供圖|李苗苗

海外投資國家申訴機制亟待建立
——以柬埔寨塞桑河下游2號水壩投資為例

Necessity of Establishing National Grievance Mechanism

文|李廣兵 李苗苗 供圖|李苗苗

柬埔寨境內(nèi)上丁(Stung Treng)省賽桑河下游，云南瀾滄江國際能源有限公司為最大股東的二級水電項目正處于建設(shè)階段，建設(shè)工地一派繁忙，工程正如火如荼地進行著。但項目推進的同時，項目所在地的居民卻因為不滿安置方案等原因，進行了數(shù)次抗議活動。

事實上，云南瀾滄江國際能源有限公司遇到的問題不是個例，隨著走出去的中國企業(yè)越來越多，由于種種原因，中國的海外投資也面臨著與東道國社區(qū)溝通不足、履行社會責(zé)任不到位等質(zhì)疑。若是這些質(zhì)疑或不滿的情緒沒能得到由中國政府和企業(yè)及時的回應(yīng)和疏導(dǎo)，有可能形成“中國海外投資不負責(zé)任的慣性思維”，甚至演變?yōu)獒槍χ袊Ｍ馔顿Y項目的抗議，這必將損害中國海外投資的可持續(xù)性發(fā)展，也會損害中國企業(yè)甚至國家的對外形象。因此，建立投訴機制，與當(dāng)?shù)厣鐣e極溝通極有必要。

調(diào)查：項目受爭議的背后

2014年1月12日，云南瀾滄江國際能源有限公司(以下簡稱“瀾滄江公司”)成功收購柬埔寨塞桑河二級水電有限公司51%股權(quán)，成為桑河二級水電有限公司最大股東。該項目為BOT形式，合作經(jīng)營期為40年（不含建設(shè)期），首臺機組2017年底投產(chǎn)發(fā)電。電站規(guī)劃裝機容量40萬千瓦，多年平均發(fā)電量約19.7億千瓦時。然而該項目因環(huán)境影響評價質(zhì)量缺陷以及缺乏透明度和問責(zé)機制等原因備受爭議。受項目影響的社區(qū)村民在非政府組織的支持下已進行了一系列的抗議活動，拒絕接受安置補償方案，還要求關(guān)停水壩建設(shè)。甚至有兩個當(dāng)?shù)胤钦M織準備為受影響社區(qū)提起與本案相關(guān)的訴訟。

我們通過對中國海外投資法律中關(guān)于企業(yè)環(huán)境保護和社會責(zé)任的分析，圍繞包括中國企業(yè)在內(nèi)的海外投資企業(yè)在本案中的角色，通過對包括柬埔寨受影響社區(qū)、位于金邊以及其它直接從事本案工作的非政府組織和政府人員、律師的訪問，得出以下兩個主要的觀察結(jié)論。

觀察1：柬埔寨民眾不滿外國投資者行為

當(dāng)問到受訪者在本案中角色如何以及對包括中國跨國公司在內(nèi)的外國投資者的看法時，村民和其它受訪者的觀點不盡相同。村民們對外國投資者的責(zé)任幾乎沒有想法，但多表示“不喜歡”外國投資者。如水庫附近的格巴羅密村（KbalRomeas）的村民抱怨到：“是我們的政府允許外國公司來到我們的土地、摧毀我們的生活，柬埔寨政府應(yīng)該保護我們的權(quán)利，維持我們的生計?！迸c當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的角度不同，來自金邊、臘塔納基里?。≧atanakiri）和上丁省的長期從事與商業(yè)-人權(quán)領(lǐng)域相關(guān)工作的活動家和非政府組織的受訪者大多認為，外國投資者也應(yīng)該對人權(quán)侵犯的后果承擔(dān)責(zé)任，并且這些受訪者的大多數(shù)對包括中國企業(yè)在內(nèi)的外國投資者的表現(xiàn)不滿。如位于金邊的非政府組織公正的柬埔寨（Equitable Cambodia）負責(zé)人說：“考慮到他們不是真的知道在當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)發(fā)生的事情，我不同意外國投資者在一定程度上是無辜的，他們有義務(wù)在投資前首先進行環(huán)境和社會影響評估?！?/p>

這里需要注意的是，在本案中（可能）受影響的社區(qū)附近，非政府組織非常活躍，既有長期從事法律培訓(xùn)的非政府組織，也有其他的國際和國內(nèi)非政府組織不斷來到當(dāng)?shù)剡M行實地調(diào)研。通過社區(qū)培訓(xùn)等活動，村民的意識很可能會受到來自非政府組織人員觀點的影響。這意味著，當(dāng)前對包括瀾滄江公司在內(nèi)跨國公司的不滿情緒有在柬埔寨（可能）受影響社區(qū)村民中蔓延的風(fēng)險，甚至演變?yōu)閷χ袊髽I(yè)和中國項目的抵觸情緒。

觀察2：海外投資企業(yè)守法情況的調(diào)查機制缺位

圍繞對跨國公司環(huán)保和企業(yè)社會責(zé)任規(guī)范，中國已頒發(fā)了一些具有法律約束力和無約束力的海外投資法律法規(guī)，主要立法包括商務(wù)部于2014年修訂的《境外投資管理辦法》、2013年商務(wù)部和環(huán)保部聯(lián)合發(fā)布的《對外投資合作環(huán)境保護指南》、國資委頒布的2012年《中央企業(yè)境外投資監(jiān)督管理暫行辦法》、2011年《中央企業(yè)境外國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行辦法》及2008年《中央企業(yè)資產(chǎn)損失責(zé)任追究暫行辦法》等。根據(jù)上述法規(guī)，中國的跨國公司有遵守東道國法律法規(guī)的義務(wù)；中央國有跨國公司要嚴格實施可行性研究和盡職調(diào)查的義務(wù)；鼓勵跨國公司建立與當(dāng)?shù)氐臏贤C制，并學(xué)習(xí)國際原則、標準和實踐加強環(huán)境保護。此外，母企業(yè)應(yīng)當(dāng)督促其海外子公司或分公司注重環(huán)保，尊重當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)俗習(xí)慣，并履行必要的社會責(zé)任。

瀾滄江公司作為中央企業(yè)（中國華能集團）下設(shè)子公司（華能瀾滄江水電有限公司）的全資子公司，也應(yīng)具有與國有企業(yè)必須履行在海外投資中進行環(huán)境盡職調(diào)查和充分的可行性研究的強制義務(wù)。當(dāng)瀾滄江公司參與塞桑河水電項目，對環(huán)評質(zhì)量差以及缺乏透明度和問責(zé)制等的批評出現(xiàn)時，瀾滄江公司理應(yīng)得知這些信息，進而履行義務(wù)進行環(huán)境盡職調(diào)查。

然而實地調(diào)研表明，瀾滄江公司并未充分履行這一義務(wù)，而是在質(zhì)疑聲中不斷推進項目建設(shè)。此外，受訪者認為，瀾滄江公司沒有履行對大壩可能產(chǎn)生的負面的環(huán)境和社會影響以及對移民安置和補償?shù)葐栴}提供充分信息的義務(wù)。來自西關(guān)村的村民說：“直到NGO來培訓(xùn)我們才知道水壩可能產(chǎn)生的影響，公司沒有和我們討論過安置補償問題，他們只是過來這里然后通知我們。”

此外，瀾滄江公司并沒有設(shè)置任何機制與當(dāng)?shù)厝诉M行溝通。來自金邊的非政府組織美國朋友服務(wù)委員會主任評論說：“對于一些在柬埔寨的外國投資者，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)總是可以通過包括非政府組織在內(nèi)的多種途徑聯(lián)系到這些投資者和他們的政府，而對中國在柬埔寨的投資，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)不知道應(yīng)該聯(lián)系誰表達他們的關(guān)切?！?/p>

在本案中，瀾滄江公司是否有真正違背柬埔寨的法律我們不得而知。但根據(jù)中國海外投資的相關(guān)法律，瀾滄江公司并未很好履行環(huán)境盡職調(diào)查、設(shè)立社區(qū)溝通機制與借鑒關(guān)于履行充分告知等義務(wù)。在柬埔寨民眾對瀾滄江公司行為合法性質(zhì)疑的情況下，中國政府并無可利用的、與社區(qū)進行接觸的機制以調(diào)查瀾滄江公司是否真的存在違法或其他不當(dāng)行為，以回應(yīng)非政府組織和村民的質(zhì)疑。

建議：建立國家申訴機制

海外投資中的申訴機制既可由公司建立也可由國家建立。關(guān)于公司層面的申訴機制國際上已經(jīng)存在一些實踐，也被證明是較好的社區(qū)溝通機制，但同時也需注意到這種申訴機制的設(shè)立和實施因缺少外在約束力，實施效果往往受到限制。

國家申訴機制，即通過國家建立某種機制，以受理受影響社區(qū)的申訴、調(diào)查企業(yè)不法行為、提出解決爭端的建議，是一種較為有效的規(guī)范跨國企業(yè)行為的機制。從現(xiàn)有國際實踐來講，國家申訴機制有多種形態(tài)，既包括可以受理東道國社區(qū)投訴的各國的人權(quán)機構(gòu)，如泰國的人權(quán)委員會即可受理由因泰國海外投資公司實施不法行為的申訴，也包括OECD指引所確定的國家聯(lián)系點制度（national contact point），即OECD成員國應(yīng)在其投資地區(qū)設(shè)立國家聯(lián)系點以扼制跨國公司可能引起社區(qū)爭端的不法行為。

增加溝通減少誤解

國家申訴機制，一方面可以作為一種社區(qū)溝通機制，受理社區(qū)申訴，消除東道國社區(qū)的誤解，緩解其不滿情緒。本案中，受影響社區(qū)和非政府組織多認為瀾滄江公司行為不當(dāng)，如缺少與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的溝通機制等。接受采訪的受影響社區(qū)民眾及非政府組織認為中國海外投資企業(yè)沒有很好履行義務(wù)，不滿情緒高漲。這種情況下，申訴機制就是一種很好的社區(qū)溝通機制，可以即時處理社區(qū)訴求，表現(xiàn)中國政府負責(zé)任的態(tài)度，也利于澄清誤解，緩解社區(qū)不滿情緒，以防范不滿情緒最終演變?yōu)榇笠?guī)?？棺h活動。

規(guī)范“走出去”企業(yè)的行為

國家申訴機制在另一方面也可以作為一種規(guī)范跨國公司行為、實施海外投資法律的機制。中國的特殊國情一定程度上使得其他國家不能很好將“走出去”的中國企業(yè)行為與政府行為區(qū)分開來，進而把對中國企業(yè)海外投資中個別違法企業(yè)的行為轉(zhuǎn)嫁為對中國政府的印象，使得國家形象容易因個別企業(yè)不法行為而受損。因此，應(yīng)加大對海外投資企業(yè)尤其是國企海外投資的規(guī)范，在研究借鑒現(xiàn)有國際實踐的基礎(chǔ)上，設(shè)立國家申訴機制，對受到強烈質(zhì)疑的海外投資企業(yè)的行為進行個案調(diào)查，并公布調(diào)查結(jié)果，提出解決問題的建議，以促進企業(yè)的可持續(xù)性投資，并最終防范由于海外投資企業(yè)的行為損害國家形象的風(fēng)險。

（作者李廣兵，武漢大學(xué)環(huán)境法研究所副教授；李苗苗，武漢大學(xué)環(huán)境法研究所碩士研究生）

編輯｜趙麗芳 lifang.zhao@wtoguide.net