肖建英，譚術(shù)魁

（1.中國礦業(yè)大學 文法學院,江蘇 徐州 221000；2.華中科技大學 公共管理學院,武漢 430074）

1 征地沖突風險的界定

現(xiàn)行城鄉(xiāng)二元體制決定了土地征收的中國特色，制度規(guī)范以及政策實施的種種缺陷使得征地沖突在我國土地征收過程中體現(xiàn)的尤為突出。對于征地沖突，李洪波提出征地沖突是征地過程中的土地沖突，齊睿認為征地沖突是土地征收行為直接引發(fā)的不同利益主體為爭奪土地權(quán)益表現(xiàn)出的非訴諸公權(quán)救濟的對抗性互動過程。對于風險概念，部分學者認為是不確定性導致的結(jié)果與預期存在差異的可能性；亦有學者認為是不確定性導致的結(jié)果與預期存在差異的可能性以及差異存在造成的影響。文中所提征地沖突風險涵蓋征地沖突風險因素與征地沖突后果風險因素，可以界定為征地過程中不同利益主體間為爭奪土地權(quán)益而可能導致對抗行動的誘發(fā)因素以及沖突行為所導致的不利后果。

2 征地沖突風險評估指標體系構(gòu)建

對征地沖突來源與后果的研究已不再是新議題，然而從風險角度看待征地沖突的研究并不多見。相關(guān)法規(guī)對征地補償分配活動進行了規(guī)范，但也不乏存在某些漏洞或執(zhí)行方面的疏忽，現(xiàn)有研究也隱含了對征地過程中存在的沖突風險進行的不同層面地探討。

2004年國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》在《土地管理法》中征地補償標準相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上提出，土地補償費和安置補助費的總和達到法定上限，尚不足以使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的，當?shù)厝嗣裾梢杂脟型恋赜袃斒褂檬杖胗枰匝a貼。2007年《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定則對失地農(nóng)民的社會保障費用提起了重視。然而諸如此類規(guī)定并未出臺令失地農(nóng)民分享被征土地增值收益的具體措施。張潤森等從土地保障功能出發(fā)指出，征地補償標準偏低，現(xiàn)有補償遠不能滿足失地農(nóng)民維持原有生活水平的要求[1]。對于征地補償款的分配，《土地管理法》第48條明確規(guī)定，征地補償方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當公告，并聽取被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見。《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》要求，國土資源部門在征地依法報批前要將擬征地的用途、位置、補償標準等告知被征地農(nóng)民，被征地農(nóng)民有申請聽證的權(quán)利。但是李平和徐孝白的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，這些法律賦予農(nóng)民的權(quán)利多數(shù)情況下還僅停留在紙上談兵層面。這些問題的存在就為征地矛盾和沖突的產(chǎn)生埋下了隱患。

2008年《土地管理法》修訂草案在延續(xù)“讓利于民”思路的同時并未對改善征地程序公平性做出重大改革。2010年《關(guān)于進一步做好征地管理工作的通知》強調(diào)嚴格規(guī)范征地程序，提高征地工作透明度，卻未提及征地程序的公平性問題。對此，史清華等認為，未來重塑征地制度成敗的關(guān)鍵是能否實現(xiàn)程序公平，在公平的征地程序安排下，才能從根本上消除失地農(nóng)民問題[2]。關(guān)于農(nóng)民對征地補償監(jiān)督的參與，《土地管理法實施條例》第25條規(guī)定，對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成的由批準征地的人民政府裁決；第45條提出，拒不交出土地的，申請人民法院強制執(zhí)行。以上規(guī)定既賦予了政府確定最終征地補償方案的權(quán)利，又賦予了政府強行征地的“合法暴力”。韓俊提到，現(xiàn)行征地制度安排下，征地不免成為一項行政強制過程。陳若英也指出，信息不對稱使部分地方政府強制、暴力征拆，影響公民和媒體對征地行為的判斷，征地項目信息披露將有助于公眾對征地的監(jiān)督[3]，也有助于減少矛盾沖突。

《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》第15條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)依據(jù)土地補償費主要用于被征地農(nóng)民的原則，制定土地補償費在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的分配辦法。據(jù)《土地管理法實施條例》第26條規(guī)定，土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有。作為征地補償費中最大份額的土地補償費歸村集體經(jīng)濟組織支配，這就為村干部截留、貪污、挪用補償款提供了可乘之機。法律賦予村集體經(jīng)濟組織保留土地補償費的權(quán)利使得農(nóng)民的利益訴求無從表達。李菁和顏丹麗對湖南省西水村村民小組兩次征地補償費分配情況的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，征地補償費在村集體內(nèi)部的分配問題是征地沖突的重要誘因。征地補償費分配依據(jù)、村民自治基層管理方式混亂、濫用自治權(quán)等極易引發(fā)沖突[4]。

《國務(wù)院關(guān)于深化改革土地管理的決定》第14條指出要加快建立和完善征地補償安置爭議的協(xié)調(diào)和裁決機制，維護被征地農(nóng)民合法權(quán)益。然而現(xiàn)行征地爭議調(diào)解方式中占據(jù)主導地位的仍是信訪，原因在于行政訴訟方式費時、費力，行政復議專業(yè)性、靈活性較差，矛盾裁決方式的相關(guān)制度并不健全。陳文桐等通過案例分析得出，現(xiàn)行征地沖突裁決機制存在行政手段公正性差、司法救濟缺失、農(nóng)民尋求救濟成本高等問題，加之征地糾紛成因復雜，這使得我國征地糾紛處理周期長、難度大[5]，在這一過程中可能引起矛盾的擴散和升級。

此外，譚術(shù)魁通過演繹法并結(jié)合案例分析，從征地程序不合法、非法強行征收土地、征地補償安置問題、基層干部行為失范、農(nóng)民維權(quán)意識增強、地方政府對征地沖突管理缺乏成效等方面對征地沖突誘發(fā)因素進行了系統(tǒng)性分析[6]。譚術(shù)魁和肖建英通過調(diào)研就征地容易引發(fā)農(nóng)戶不滿的原因進行分析，從農(nóng)民對征地補償監(jiān)督、征地補償分配、征地補償程序等環(huán)節(jié)的滿意程度對征地沖突誘因進行了有益探索[7]。

對于征地沖突后果風險因素，杜國明和江華指出我國農(nóng)村征地沖突方式有升級趨勢，并伴有暴力傾向，征地沖突群體性事件將導致系列破壞；征地矛盾難以處理常出現(xiàn)久拖未決，歷時數(shù)年的狀況[8]。齊睿對征地沖突治理手段分析的同時，提出征地沖突可能導致人員傷亡、經(jīng)濟損失、社會危害、政治危害等，并對這個四方面的危害進行了細化分析。

基于以上分析，本文劃分征地沖突風險因素為征地程序、征地監(jiān)督、征地補償分配、征地矛盾調(diào)解四個方面，各方面因素分別包含不同的二級觀測指標。征地沖突后果風險因素細分為征地沖突延緩征地完成時間、征地沖突導致一定經(jīng)濟損失、征地沖突降低政府公信力、征地沖突擾亂社會穩(wěn)定性、征地沖突造成人員傷亡5個二級指標。構(gòu)建的征地沖突風險評估指標體系（表1）包含5個一級指標23個二級指標。

表1 征地沖突風險評估指標體系

3 征地沖突風險評價方法

3.1 粗糙集理論定權(quán)法

設(shè)研究對象組成非空集合為U，U={x1,x2,…,xn}為論域，U中包含的任何子集均稱為知識。粗糙集理論的知識系統(tǒng)表達式為S=（U,A,V,F），U為論域，A為屬性的非空集合，V為某屬性的值域，F(xiàn)代表映射函數(shù)。知識信息量的計算表達式為：

3.2 模糊綜合評價法

對征地沖突風險評估指標的綜合評價步驟為：確定指標體系評判矩陣、計算評估指標權(quán)重（本文評估指標權(quán)重的確定通過粗糙集理論計算獲得）、計算評估指標隸屬向量、根據(jù)最大隸屬度原則計算評估結(jié)果。至此，關(guān)鍵是計算出模糊集的評判矩陣。設(shè)有模糊集Ui={u1，u2，...un}，（i=1，2，…，n）；V={v1，v2，...vm}，（m 為評估等級數(shù)）。Ui的評判矩陣R可表示為：

（W 為指標權(quán)向量）；評估結(jié)果為：b′=max{b1，b2，...，bm} 。

4 征地沖突風險評價實證分析

4.1 數(shù)據(jù)來源

征地沖突風險研究的數(shù)據(jù)采用問卷形式獲取，樣本總體來自對湖北武漢、河北保定的農(nóng)戶調(diào)查。問卷發(fā)放時間為2012年8月，樣本總體中涉及完全失地和部分失地農(nóng)戶、公益性和非公益性征地樣本，權(quán)衡相當數(shù)量的兩類樣本，本文從樣本總體中抽取200份進行實證分析。

4.2 征地沖突風險指標權(quán)重

以征地程序沖突風險因素為代表，運用調(diào)查數(shù)據(jù)對該因素所涉及的評估指標進行權(quán)重分析。設(shè)A1為征地程序沖突風險因素數(shù)據(jù)集合，a1、a2、a3、a4分別代表“征地審批及公告程序不到位”、“征地過程中忽視農(nóng)民的反饋意見”、“征地方單方面制定征地補償方案”、“征地調(diào)查測度不公正”四個評價指標。對應(yīng)于征地程序沖突風險因素的屬性集為A1={a1,a2,a3,a4}，進而分別探求出知識U/ind(A1)、U/ind(A1-{a1})、U/ind(A1-{a2})、U/ind(A1-{a3})、U/ind(A1-{a4})。

接下來分別計算“征地審批及公告程序不到位”、“征地過程中忽視農(nóng)民反饋意見”、“征地方單方面制定征地補償方案”、“征地調(diào)查測度不公正”四個指標的不同等價類集合，其次運用知識信息量，屬性重要性的計算公式（式1、式2）分別計算A1、A1-{a1}、A1-{a2}、A1-{a3}、A1-{a4}的知識信息量以及屬性a1、a2、a3、a4的重要性。表2所示分別為征地程序沖突風險因素中四項評估指標的知識信息量、屬性重要性的測算結(jié)果。

表2 征地程序因子各評估指標賦權(quán)信息

依據(jù)同樣的方法分別計算征地監(jiān)督?jīng)_突風險因素、征地補償分配沖突風險因素、征地矛盾調(diào)解沖突風險因素、征地沖突后果風險因素所含二級評估指標的賦權(quán)相關(guān)信息（表4）。得到征地監(jiān)督?jīng)_突風險因素次級指標的屬性重要性分別為0.0124、0.0214、0.0092、0.0340、0.0222，征地補償分配沖突風險因素次級指標的屬性重要性分別為0.0176、0.0170、0.0118、0.0160、0.0128，征地矛盾調(diào)解沖突風險因素次級指標的屬性重要性分別為0.0458、0.0330、0.0556、0.0466。征地沖突后果風險因素次級指標屬性重要性分別為0.0206、0.0278、0.0342、0.0258、0.0080。

表3 征地沖突風險指標賦權(quán)信息表

對“征地沖突風險因素”進行評價時，需要把征地監(jiān)督、征地程序、征地補償分配、征地矛盾調(diào)解四項征地沖突風險因素視為二級指標并測度權(quán)重。此時需要將該四個二級指標各自所含測度指標數(shù)據(jù)分別進行整合，以整合后的二級指標數(shù)值作為初始數(shù)據(jù)，然后根據(jù)前述方法計算各因素賦權(quán)信息。最終獲得征地沖突風險因素4個二級指標知識信息量計算結(jié)果分別為0.9070、0.8754、0.8762、0.8856，總的知識信息量為0.9342，由此可得其屬性重要性分別為0.0272、0.0588、0.0580、0.0486。

通過征地沖突風險因素、征地沖突后果風險因素各級指標重要性信息計算獲得征地沖突風險綜合評價指標權(quán)重如表2和表3所示。征地沖突風險指標權(quán)重的確定是征地沖突風險綜合評價的重要環(huán)節(jié)。

4.3 征地沖突風險模糊綜合評價結(jié)果

通過征地沖突風險指標體系構(gòu)建因素集，設(shè)置因素評語集Vr={vr1vr2vr3vr4vr5}的取值為{1 2 3 4 5}，其中1、2、3、4、5分別代表風險等級為很高、高、中、低、很低。

4.3.1 二級指標模糊綜合評價

以征地程序沖突風險因素A1為例，構(gòu)建模糊集，計算隸屬向量，并由此確定UA1的評判矩陣RA1。根據(jù)“審批及公告程序不到位、征地過程中忽視農(nóng)民的反饋意見、正地方單方面制定征地補償方案、征地調(diào)查測度不公正”四項指標對5個評估等級的隸屬度，得到四個隸屬度向量，據(jù)此構(gòu)造征地程序風險因子的模糊評判矩陣：

將征地程序因素的權(quán)重向量C1=(0.2364 0.3023 0.2829 0.1783)和模糊評價矩陣RA1代入公式5（圖1），進行綜合評價，確定隸屬向量B1為：B1=C1RA1=(0 .137 0.355 0.371 0.137 0.000)，結(jié)合隸屬向量B1數(shù)值，根據(jù)最大隸屬度原則，可判定征地程序沖突風險因素的最終評語為V1=3，意為該因素的風險等級為中級。

同理計算征地監(jiān)督?jīng)_突風險因素、征地補償分配沖突風險因素、征地矛盾調(diào)解沖突風險因素的隸屬向量分別為：B2=(0 .060 0.261 0.525 0.154 0.000)、B3=(0.217 0.464 0.260 0.059 0.000)、B4=(0.183 0.573 0.239 0.005 0.000)，由此可判定征地監(jiān)督?jīng)_突風險因素、征地補償分配沖突風險因素、征地矛盾調(diào)解沖突風險因素的最終評語分別為V2=3、V3=2、V4=2，即這三項沖突風險因素的風險等級分別為中、高、高。

4.3.2 一級指標模糊綜合評價

根據(jù)原始數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析所得“征地沖突風險因素”一級指標隸屬度的向量構(gòu)建因素集的模糊評價矩陣如下：

將“征地沖突風險因素”一級指標權(quán)重向量C=(0.141 0.305 0.301 0.252)（圖1）和模糊評價矩陣R代入公式（5），進行模糊綜合評價，計算征地沖突風險因素集一級指標隸屬向量 B為：B=CR=(0.072 0.428 0.450 0.049 0.000)，結(jié)合隸屬向量B的數(shù)值，根據(jù)最大隸屬度原則，可判定征地沖突風險因素一級指標的最終評語為V=3，意為征地沖突風險的綜合等級為中級。

同理，得到征地沖突后果風險因素的隸屬向量為：Br=(0 .440 0.402 0.138 0.019 0.000)，根據(jù)最大隸屬度原則，判斷征地沖突后果風險指標的最終評語為Vr=1，這說明征地沖突后果風險等級為很高。

5 結(jié)論

對征地沖突各級風險因素、征地沖突風險因素、征地沖突后果風險因素的風險等級評估得知，在征地監(jiān)督、征地程序、征地補償分配、征地矛盾調(diào)解各環(huán)節(jié)，可能誘發(fā)沖突的風險等級分別為中、中、高、高時，征地沖突風險因素的風險等級為中級，征地沖突后果風險因素的風險等級為很高。征地沖突風險評價是基于農(nóng)戶調(diào)查數(shù)據(jù)，評價結(jié)果表明相對于征地監(jiān)督環(huán)節(jié)、征地程序環(huán)節(jié)，失地農(nóng)民對征地補償分配和征地矛盾調(diào)解環(huán)節(jié)更加關(guān)注。征地補償分配過程中有損農(nóng)戶自身利益的行為，尤其是有損其經(jīng)濟利益的行為更容易引發(fā)沖突。征地矛盾出現(xiàn)時，不恰當?shù)拿苷{(diào)解行為也較容易激起民憤。分析結(jié)果還顯示征地沖突發(fā)生后產(chǎn)生的后果有愈來愈嚴重的趨勢。

為此，在對征地沖突風險進行全面控制的過程中，尤其要重視在征地補償與分配過程中尊重和維護農(nóng)民權(quán)益，加強對征地補償分配、征地矛盾調(diào)解、征地沖突后果等環(huán)節(jié)征地沖突風險的控制。不斷提高村民自治水平以實現(xiàn)補償分配的公平公正，不斷探索和完善征地補償模式以保障失地農(nóng)民長遠生計。為了有效緩解沖突風險，應(yīng)不斷完善多元化的矛盾調(diào)解機制，拓寬矛盾調(diào)解途徑，培養(yǎng)專業(yè)的調(diào)解人員和團隊，提高征地矛盾調(diào)解隊伍素質(zhì)。完備的征地沖突應(yīng)急預案有助于控制沖突損害的范圍和程度，最大限度的降低風險發(fā)生后可能導致的危害。

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